SECONDE PARTIE
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PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
SPÉCIAL
I. UN EFFORT FINANCIER GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE EN AUGMENTATION DE PRÈS DE 600 MILLIONS D'EUROS, CONSÉQUENCE DE LA LOI DU 1ER AOÛT 2003 D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA RÉNOVATION URBAINE.
Selon le « jaune » annexé au présent projet de loi de finances, les crédits destinés à la politique de la ville augmenteraient, au total, de 598 millions d'euros en 2004, comme l'indique le graphique ci-après.
Ainsi, la modeste augmentation des crédits du budget « ville et rénovation urbaine » doit être mise en regard d'une augmentation des autres crédits pour un montant correspondant à près du double de ce budget.
Les moyens financiers consacrés à la politique de la ville
(en millions d'euros)
(1) Equivalents subventions (chiffres non disponibles avant l'année 2000)
N.B. les crédits pris en compte peuvent légèrement varier d'un « jaune » à l'autre.
Source : jaunes « état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain »
Cette augmentation provient, comme l'indique le graphique ci-après :
- en quasi-totalité, de cette de la rubrique « autres financements » (580 millions d'euros) ;
- dans une moindre mesure, de celle des dépenses fiscales et des compensations (de 127 millions d'euros), du fait de la création de 41 nouvelles ZFU par la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
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Evolution des crédits relatifs à la politique de la ville entre 2003 et 2004
Source : jaune « état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain »
L'augmentation de la rubrique « autres financements » provient :
- de la participation de l'Union économique et sociale du logement (UESL, dite « 1 % logement »), de 550 millions d'euros ;
- de celle de la caisse de garantie pour le logement locatif social, de 30 millions d'euros.
Cette augmentation est la conséquence de la loi du 1 er août 2003 précitée.
A. LE VOLET « LOGEMENT » DE LA LOI N° 2003-710 DU 1ER AOÛT 2003
1. Un objectif de démolitions ambitieux
La loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée définit les objectifs du programme national de rénovation urbaine, comme la constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux pour la période 2004-2008, la réhabilitation d'un nombre équivalent de logements dans les zones urbaines sensibles, et la démolition de 200.000 logements locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées.
Ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné à l'occasion de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, ces objectifs sont ambitieux si l'on en juge par les constructions, réhabilitations et démolitions effectuées au cours des dernières années, comme l'indique le graphique ci-après.
Nombre de constructions, de réhabilitations et de démolitions : réalisations et objectifs
Source : direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction
Ainsi, il faudrait multiplier par cinq les opérations de démolition dès 2004. Les objectifs en termes de construction et de réhabilitation sont davantage conformes au rythme des réalisations actuelles.
On peut observer à cet égard que le présent projet de loi de finances propose, dans les indicateurs de résultats de l'agrégat « politique de la ville et du développement social urbain », de détruire 26.000 logements en 2004 , ce qui est nettement inférieur à la moyenne annuelle théorique, mais plus réaliste, compte tenu de la nécessaire montée en charge du dispositif.
2. Le présent projet de loi de finances permet de tenir les engagements financiers de l'Etat
Selon la loi du 1 er août 2003 précitée, les crédits de l'Etat en faveur de la rénovation urbaine inscrits en loi de finances initiale doivent s'élever à au moins 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008, avec une dotation annuelle au moins égale à 465 millions d'euros. Ces crédits sont affectés à un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
La création de l'ANRU vise à simplifier les circuits de financement. L'agence centralisera tous les moyens. Cette centralisation, associée à des programmations pluriannuelles, sera, sans aucun doute, un facteur d'efficacité pour le suivi de l'ensemble de la politique de rénovation urbaine.
Pour 2004, le montant minimal de 465 millions d'euros serait atteint pour les autorisations de programme, mais pas pour les crédits de paiement , comme l'indique le graphique ci-après.
Dotations budgétaires de l'agence nationale de rénovation urbaine proposées pour 2004
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004 (budgets de la ville et du logement)
3. L'instauration d'une contribution du « 1 % logement », à hauteur de 550 millions d'euros
Outre les subventions de l'Etat, l'ANRU recevra les contributions de l'Union d'économie sociale du logement (« 1 % logement »), les subventions de la Caisse des dépôts et consignations et la contribution des organismes HLM prévue au dernier alinéa de l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation.
Selon le « jaune », la contribution du « 1 % logement » serait de 550 millions d'euros en 2004 , ce qui correspondrait à la quasi-totalité de l'augmentation des concours publics à la politique de la ville.
Au total, les recettes de l'Agence devraient s'élever à environ 1 milliard d'euros en 2004.
B. LA CRÉATION DE 41 NOUVELLES ZONES FRANCHES URBAINES
Les 44 premières zones franches urbaines (ZFU) ont été créées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, modifiant l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, au sein des zones de redynamisation urbaine (ZRU), instaurées par cette même loi 6 ( * ) .
La loi du 1 er août 2003 précitée en a créé 41 nouvelles.
1. Les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines
Les ZRU et les ZFU permettent aux entreprises qui y sont implantées de bénéficier d'exonérations fiscales et sociales.
Leur coût, ainsi que le montant global des différentes exonérations concernées, évalués par le « jaune » « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004, sont indiqués par le graphique ci-après.
Coût des ZFU et ZRU
(en millions d'euros)
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Zones franches urbaines |
Zones de redynamisation urbaine |
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Source : « jaune » « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004
a) Les zones de redynamisation urbaine
Les zones de redynamisation urbaine (ZRU), créées par la loi du 14 novembre 1996 précitée, correspondent à celles des zones urbaines sensibles qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction notamment d'un indice synthétique, établi dans des conditions fixées par décret. La liste de ces zones est également fixée par décret.
Il existe 416 ZRU 7 ( * ) . Comme l'indique le graphique ci-avant, le régime fiscal des ZRU se caractérise essentiellement par une exonération d'impôt pour les bénéfices et de taxe professionnelle . Selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004, le coût total du dispositif a été de 113,9 millions d'euros en 2002.
b) Les zones franches urbaines
Les zones franches urbaines (ZFU) ont été créées, au sein des ZRU, dans des quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine, par la même loi du 14 novembre 1996.
(1) La liste des zones franches urbaines
La liste des 44 premières ZFU, et des 41 nouvelles ZFU créées par la loi du 1 er août 2003 précitée, est annexée à la loi du 14 novembre 1996, leur délimitation étant opérée par décret en Conseil d'Etat 8 ( * ) .
Elles figurent sur les cartes ci-après.
Les 44 premières zones franches urbaines
Source : site internet du ministère de la ville
Les 41 nouvelles zones franches urbaines
Source : site internet du ministère de la ville
(2) Les exonérations en vigueur dans les zones franches urbaines
La principale exonération dans les ZFU est celle des cotisations patronales , qui concerne les entreprises, qu'elles soient nouvelles ou non, seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 5 ans (pour un coût de l'ordre de 345,37 millions d'euros en 2002). Selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004, le coût total du dispositif a été de 495,4 millions d'euros en 2002.
Les autres exonérations concernent :
- l'impôt sur les bénéfices et l'imposition forfaitaire annuelle ;
- la taxe professionnelle ;
- la taxe foncière sur les propriétés bâties ;
- les cotisations maladie des artisans et commerçants.
L'importance relative de ces différentes exonérations est indiquée par le graphique ci-avant.
Il convient en outre d'indiquer l'existence d'une clause d'embauches locales :
- les entreprises existant au 1 er janvier 1997 ou créées ou implantées avant le 1 er janvier 2002 doivent soit employer, soit embaucher, au moins 20 % de leur personnel dans la ZFU ;
- les entreprises créées ou implantées à compter du 1 er janvier 2002 doivent soit employer, soit embaucher, au moins un tiers de leur personnel dans une ZUS de l'unité urbaine (c'est-à-dire l'agglomération) où se trouve la ZFU.
2. Les réformes des zones franches urbaines réalisées fin 2001 et fin 2002
a) La réforme réalisée fin 2001
La réforme réalisée fin 2001 9 ( * ) comprend deux aspects.
Tout d'abord, elle instaurait un régime fiscal et social unique à compter du 1 er janvier 2002 dans les ZRU (qui, on le rappelle, comprennent les actuelles ZFU). Ce régime était à peu près identique à celui qui existait alors dans les ZRU. Ainsi, une entreprise ne pouvait plus entrer dans le dispositif de ZFU à partir du 1 er janvier 2002.
Ensuite, afin d'éviter une sortie brutale des dispositifs d'exonérations fiscales et sociales pour les entreprises implantées en zones franches urbaines, cette réforme a instauré un mécanisme de sortie dégressive sur 3 ans (toujours en vigueur) , au bout des 5 années d'exonération prévues pour chaque entreprise. Ainsi, les entreprises entrées dans le dispositif ZFU à la fin de l'année 2001 pouvaient encore bénéficier du régime pendant au total 8 ans (5 ans de régime ZFU « classique » + 3 ans d'exonération dégressive).
b) La réouverture des droits jusqu'en 2007 par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002
La loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a réouvert les droits au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2007.
En outre, un amendement présenté à l'Assemblée nationale par notre collègue député Yves Jego rend le système de sortie du dispositif plus dégressif pour les entreprises de moins de 5 salariés . Pour ces entreprises la sortie progressive du dispositif se fait en 9 ans, contre 3 ans selon le droit commun 10 ( * ) .
La Commission européenne a autorisé cette réouverture des droits le 30 avril 2003.
3. La création de 41 nouvelles zones franches urbaines par la loi du 1er août 2003
Conformément aux orientations affirmées à Troyes par M. le président de la République le 14 octobre 2002, la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée a créé 41 nouvelles ZFU , à compter du 1 er janvier 2004. Cette disposition s'applique aux entreprises présentes dans ces quartiers au 1 er janvier 2004 et à celles qui s'y créeront ou s'y implanteront jusqu'au 31 décembre 2008.
Comme celle des ZFU existant actuellement, la liste des nouvelles ZFU a été déterminée en fonction de l'indice synthétique défini par la loi du 14 novembre 1996 et précisé par le décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996.
4. Un dispositif dont l'impact n'a pu être mesuré avec précision
a) Un quasi-triplement du nombre d'emplois depuis 1997 dans les zones franches urbaines
Dans un rapport d'information réalisé pour la commission des affaires économiques (juillet 2002) 11 ( * ) , notre collègue Pierre André écrivait que « sur le terrain, les maires et les élus locaux ont, dans leur quasi-totalité - votre rapporteur n'a enregistré qu'une seule opinion dissidente - et quelles que soient leurs affinités politiques, plébiscité ce dispositif ».
De fait, le nombre de salariés et d'entreprises a presque triplé dans les ZFU depuis 1997. Ainsi, selon le dernier bilan des ZFU transmis au Parlement (décembre 2002), de janvier 1997 à décembre 2001, le nombre de salariés en ZFU serait passé de 26.805 à 72.409, ce qui représente un solde de 45.604 emplois 12 ( * ) .
Autres informations figurant dans le dernier rapport au Parlement (décembre 2002)
Les autres principales informations de ce rapport sont les suivantes :
- 63.325 salariés bénéficiaient des exonérations fin 2001 ;
- 25 % de ces emplois concerneraient les habitants des ZFU en 1999 (la loi imposant un taux de 20 %) ;
- 80 % des entreprises implantées en ZFU ont moins de 5 salariés ;
- dans les deux tiers des cas, les implantations d'entreprise correspondent à des créations (ex nihilo ou par reprise), les transferts, qui concernent la plupart des établissements de grande taille, représentant le solde ;
- 80 % des emplois créés sont des CDI.
b) Un quasi-triplement du nombre d'emplois provenant à la fois des exonérations fiscales et sociales, et de l'implication des pouvoirs publics
Ce quasi-triplement du nombre d'emplois provient à la fois des exonérations fiscales et sociales et de l'implication des pouvoirs publics.
La nécessité d'une forte implication des pouvoirs publics a été soulignée par notre collègue Pierre André, par le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, et par M. le président de la République lui-même, qui dans son discours précité prononcé à Troyes le 14 octobre 2002 a précisé que la politique de ZFU avait de bons résultats « dès lors qu'elle s'accompagnait d'une mobilisation de tous les acteurs ».
Ainsi, selon le rapport d'information précité de notre collègue Pierre André , « si l'on extrapole le montant des investissements publics et privés réalisés en cinq ans dans une ville telle que Saint-Quentin, soit 340 millions de francs, pour une ZFU dotée d'une population de 11.000 habitants (soit 31.000 francs par habitant) et qu'on le rapporte au total des habitants qui résident dans les ZFU de métropole (727.000 habitants), on voit que le montant total estimé des investissements réalisés en cinq ans s'élèverait à environ 22,5 milliards de francs pour l'ensemble des ZFU de l'hexagone ». Cette estimation ( 700 millions d'euros par an ) est nettement supérieure au coût des ZFU stricto sensu (de l'ordre de 300 millions d'euros en 2001 ).
Le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine souligne également le rôle déterminant de l'implication des partenaires publics et privés. Selon le dernier bilan des zones franches urbaines transmis au Parlement (décembre 2002), « la politique de développement économique et d'emploi dans les zones franches urbaines est d'autant plus effective qu'elle est menée dans un cadre coordonné par des collectivités qui s'appuient sur des partenariats forts avec l'Etat et les acteurs du développement économique. (...) A l'inverse, les ZFU sur lesquelles les exonérations fiscales et sociales n'ont pas été accompagnées d'une stratégie de mise en oeuvre ne sont pas parvenues à obtenir les résultats qui pouvaient être attendus ».
Il est, en particulier, nécessaire de proposer aux entreprises des espaces où réaliser leur activité, ce qui peut se faire par transformation de rez-de-chaussée d'immeuble, ou parfois par démolition et reconstruction.
S'il y a un consensus sur le fait que les ZFU qui créent des emplois sont celles qui bénéficient d'une forte implication des pouvoirs publics, le rôle respectif de cette implication et des exonérations fiscales et sociales dans les créations d'emplois demeure ambigu.
Le rapport de l'IGAS de 1998
Selon une thèse « radicale » défendue en 1998 par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans un rapport 13 ( * ) que d'aucuns jugent « politiquement orienté », le dynamisme de l'emploi en ZFU proviendrait exclusivement de l'implication des pouvoirs publics dans ces zones, et en particulier des investissements qui y sont réalisés.
En effet, s'appuyant sur une étude de l'UNEDIC, l'IGAS estime que les créations d'emploi dans les ZFU ont été aussi importantes en 1996, c'est-à-dire avant la création des ZFU, qu'en 1997 (raisonnement qui pourrait être étendu aux années suivantes, l'augmentation des effectifs s'étant ensuite poursuivie à un rythme analogue) 14 ( * ) .
Cette thèse a été fortement contestée, l'évaluation du nombre de créations d'emplois en 1996 ayant été jugée irréaliste , en particulier par notre collègue Pierre André dans le rapport d'information précité.
Ainsi, ce qu'il faut retenir de l'étude de l'IGAS, c'est peut-être avant tout l'impossibilité d'évaluer de manière satisfaisante l'efficacité des ZFU , en l'absence de système d'information statistique satisfaisant pour les quartiers concernés.
* 6 Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les 44 zones franches urbaines (ZFU), qui en font partie, ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Ces zones sont incluses dans l'ensemble, plus vaste, des zones urbaines sensibles (ZUS), caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. En 1999, les ZUS comprenaient près de 4,7 millions de personnes. 86 % des logements appartenaient à un immeuble collectif, et les deux tiers avaient été construits entre 1949 et 1974. Le taux de chômage y était de 25 %.
* 7 Décrets n° 96-1157 du 26 décembre 1996 pour la France métropolitaine et n° 96-1158 du même jour pour les départements d'outre-mer.
* 8 Décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996, modifié par le décret n° 97-1323 du 31 décembre 1997 pour la France métropolitaine et par le décret n° 96-1155 du 26 décembre 1996, modifié par le décret n° 97-1322 du 31 décembre 1997, pour les départements d'outre-mer.
* 9 Cette réforme a été mise en oeuvre par plusieurs textes :
- la sortie dégressive du dispositif ZFU l'a été, dans le cas des cotisations sociales, par l'article 145 de la loi de finances initiale pour 2002, rattaché pour son examen à celui du budget de la ville ;
- l'instauration du régime unique l'a été, pour son volet social, par l'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ;
- le volet fiscal de la réforme (sortie dégressive et nouveau régime unique) l'a été par l'article 17 de la loi de finances initiale pour 2002.
* 10 Le droit commun prévoit une sortie en 3 ans au taux de 60 %, 40 % et 20 %. Pour les entreprises de moins de 5 salariés, le taux d'exonération est de 60 % au cours des 5 années suivant le terme de cette exonération, 40 % les sixième et septième années et 20 % les huitième et neuvième années.
* 11 Commission des affaires économiques, rapport d'information n° 354 (2001-2002).
* 12 Dans son rapport d'information précité, notre collègue Pierre André évalue le nombre d'emplois créés entre 1997 et 2002 à 46.958.
* 13 Béatrice Buguet, Evaluation du dispositif zones franches urbaines et zones de redynamisation urbaine, inspection générale des affaires sociales, 1998.
* 14 L'IGAS écrit en particulier que « l'augmentation d'effectif des établissements employant des salariés dans les 33 zones franches étudiées par l'UNEDIC a (...) atteint 26,7 % entre 1995 et 1996. En 1997, cette tendance s'est poursuivie en s'accentuant légèrement, avec une augmentation de 29 %. Cette accentuation d'un peu plus de deux points ne paraît toutefois pas significative ».