II. EXAMEN THÉMATIQUE DES CRÉDITS DU BUDGET DE LA VILLE ET DE LA RÉNOVATION URBAINE
Les différents crédits spécifiques « ville » se répartissent de la manière suivante.
A. LES MOYENS DES SERVICES (TITRE III)
1. Des crédits en légère diminution
Les moyens des services s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2004 à 11,77 millions d'euros , contre 14 millions d'euros en 2003.
Cette diminution, de 2,2 millions d'euros, soit 15,9 %, est le résultat de deux évolutions :
- la diminution des crédits de la délégation interministérielle à la ville (de 0,7 million d'euros, soit environ 11 %) et, surtout, des services publics de quartier (de 2,9 millions d'euros, soit environ 40 %) ;
- l'augmentation des crédits de personnel, qui passeraient de 130.000 euros en 2003 à 1,5 million d'euros en 2004.
Les moyens des services : évolution entre 2003 et 2004
(1) Passage des crédits de personnel de 130.000 euros en 2003 à 1,5 million d'euros en 2004, consécutif au changement du mode de rémunération des personnels vacataires et des stagiaires
Source : projet de loi de finances pour 2004
Ces évolutions s'expliquent pour l'essentiel par le fait que les indemnités des personnels vacataires et des stagiaires sont désormais financées par une ligne budgétaire spécifique, réservée à des dépenses sans ordonnancement préalable. Il s'agit de permettre aux paiements correspondants d'être directement effectués par le comptable, sans qu'un ordonnancement soit nécessaire. En effet, des ruptures de paiement avaient auparavant été constatées.
La ligne budgétaire concernée (l'article 80, dit « dépenses de personnel », du chapitre 37-60) a été mise en place par la loi de finances initiale pour 2003. Ainsi, les indemnités des personnels vacataires et des stagiaires ne sont plus financées par les crédits destinés aux dépenses de fonctionnement des services publics de quartier, mais par une ligne budgétaire spécifique.
Très peu doté par la loi de finances initiale pour 2003, l'article destiné aux dépenses de personnel devrait désormais servir à financer la totalité des indemnités des personnels vacataires et des stagiaires. Ainsi, la spectaculaire augmentation des crédits destinés aux dépenses de personnel, qui passent de 130.000 euros en 2003 à 1,5 million d'euros en 2004, ne traduit pas une évolution des effectifs.
La diminution des crédits destinés aux services publics de quartier s'explique, outre par la réforme précitée, par la tendance, de plus en plus forte, des services des préfectures à instruire les dossiers de formation, d'animation, voire de plate-formes de services publics, non plus sur le titre III, mais sur le titre IV.
Cette évolution semble une bonne chose. Ainsi, il y a un an, la Cour des comptes indiquait que les crédits du titre III étaient fréquemment utilisés pour financer des subventions.
Le recours aux crédits du titre III pour financer des subventions, selon la Cour des comptes
« Les critiques faites par la Cour en 1995 relatives à l'absence de respect des règles de spécialité budgétaire sont toujours d'actualité. En effet de nombreuses subventions continuent d'être financées par des crédits du titre III (fonctionnement des services) et non du titre IV (interventions). Certains paragraphes de la nomenclature du chapitre 37-82 « dépenses de modernisation et d'animation » prévoient explicitement cette possibilité, mais des subventions sont souvent imputées aussi sur d'autres lignes. A l'inverse, des prestations d'assistance technique rendues par des cabinets privés sont financées sur des crédits du titre IV et non sur du titre III .»
Source : Cour des comptes, rapport public particulier sur la politique de la ville (2002)
2. L'absence d'emplois budgétaires propres
a) Le personnel de la délégation interministérielle à la ville (DIV)
La délégation interministérielle à la ville (DIV), créée par décret du 28 octobre 1988 et placée sous la double tutelle du ministère des affaires sociales et du ministère de la ville, ne possède pas d'emplois propres mais dispose d'un personnel d'une centaine de personnes, essentiellement contractuel ou affecté par le ministère de l'équipement, comme l'indique le graphique ci-après.
Le personnel de la DIV (2003)
Source : délégation interministérielle à la ville
Le recours aux contractuels est jugé excessif par la Cour des comptes. Celle-ci estime, dans son récent rapport public particulier sur la politique de la ville, que l'utilisation de contractuels, « y compris pour assurer des fonctions administratives « classiques » », « conduit à une insuffisante « culture administrative » de la DIV et explique probablement une partie des anomalies de gestion constatées ».
On remarque également que les liens entre la DIV et le ministère de l'équipement sont particulièrement étroits, dans la mesure où celui-ci fournit plus de la moitié de ses emplois non contractuels. Il faut en outre préciser que le suivi administratif des emplois (établissement des contrats et gestion des fiches de paie) est assuré par la direction du personnel et des services du ministère de l'équipement.
Dans son récent rapport public particulier sur la politique de la ville, la Cour des comptes souligne diverses irrégularités en matière de gestion du personnel.
Les irrégularités dans la gestion du personnel de la DIV, selon la Cour des comptes
« Dans son deuxième rapport public particulier sur la fonction publique de l'Etat, la Cour a critiqué :
- l'irrégularité attachée à la « grille d'emplois spécifiques » de la DIV mise en place en 1992, contraire à l'article 4 du statut général de la fonction publique ;
- les dérives liées à la procédure relative aux fonctionnaires détachés sur contrat ;
- le recrutement de contractuels occupant des postes de catégorie C, qui n'est pas licite au regard de l'article 4 précité ; 16 agents étaient concernés en février 2001.
En outre, certains agents contractuels en poste à la délégation ont été recrutés sur contrats à durée indéterminée, après la loi du 13 juin 1983, alors que depuis cette date on ne peut plus recruter sur CDI.
Le personnel de la DIV bénéficie d'une prime spécifique qui n'a pas de base légale.
Enfin, l'emploi d'agents occasionnels par la DIV est souvent irrégulier et déroge à la réglementation en vigueur en matière de délais, tant pour la passation des contrats que pour leur durée et leur renouvellement ».
Source : Cour des comptes, rapport public particulier sur la politique de la ville (2002)
b) La disposition par le ministre délégué des directions et services concourant à la préparation et à la mise en oeuvre de la politique de la ville
Les moyens en personnel du ministre délégué à la ville et au renouvellement urbain ont récemment été étendus, sans que cela apparaisse budgétairement.
En effet, d'après le décret n° 2002-907 du 29 mai 2002, le ministre délégué à la ville et au renouvellement urbain « exerce par délégation du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité les attributions de celui-ci relatives à la ville. (...) Il dispose (...) en tant que de besoin 1° Des (...) directions et services placés sous l'autorité du ministre chargé des affaires sociales, notamment la direction de l'administration générale, du personnel et du budget, le service de l'information et de la communication ainsi que l'inspection générale des affaires sociales ; 2° Des directions et services des autres ministères qui concourent à la préparation et à la mise en oeuvre de la politique de la ville ».
B. LES INTERVENTIONS PUBLIQUES (TITRE IV)
Les interventions publiques , de 222,47 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 (contre 259,61 millions en 2003), diminuent de 37 millions d'euros, soit 14 %.
Elles se répartissent de la manière indiquée par le graphique ci-après.
Les crédits destinés aux interventions publiques (titre IV)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004
Les principales évolutions proposées pour 2004 sont :
- la suppression du fonds de revitalisation économique , qui avait été doté de 19 millions d'euros en 2003 ;
- la diminution des crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV), de 14,5 millions d'euros ;
- la diminution du soutien aux grands projets de ville, de 11,7 millions d'euros.
Les crédits destinés aux interventions publiques (titre IV) : évolution entre 2003 et 2004
Source : projet de loi de finances pour 2004
1. La suppression du fonds de revitalisation économique (FRE)
Le fonds de revitalisation économique (FRE) était prévu par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Il avait pour objet de contribuer à pérenniser et à développer la présence d'activités économiques dans les quartiers relevant de la politique de la ville.
Ce fonds devait permettre d'intervenir, notamment en complément des actions de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) 4 ( * ) , en soutien aux petites entreprises. Il pouvait octroyer des aides aux entreprises situées en zone urbaine sensible, tant en matière de fonctionnement qu'en matière d'investissement. Il pouvait également intervenir en atténuation des charges locatives supportées par les PME.
Compte tenu de la faible consommation de ses crédits d'investissement en 2002, la loi de finances initiale pour 2003 ne l'a doté qu'en crédits de titre IV, à hauteur de 19 millions d'euros , les crédits destinés aux subventions d'investissement étant fongibilisés avec ceux du FIV.
Le présent projet de loi de finances propose de parachever la suppression du FRE. Le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine indique que « cet article fait l'objet d'une intégration dans l'article 10-FIV », mais en réalité il s'agit bien d'une diminution de crédits pour le budget de la ville, les crédits du FIV étant par ailleurs en diminution.
2. La diminution des crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV)
Le FIV est le principal pilier du budget du ministère. Il a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville en améliorant la fongibilité des crédits déconcentrés.
Il s'agit de crédits entièrement déconcentrés aux préfets et libres d'emploi (les crédits non déconcentrés, dont le montant était extrêmement faible - 305.000 euros en 2002 -, ont été supprimés par la loi de finances initiale pour 2003). 60% environ vont aux associations et 40% aux collectivités locales.
Le FIV finance, notamment, les contrats de ville.
Les contrats de ville
Les contrats de ville ont été mis en place en 1994 afin d'être la procédure contractuelle unique de la politique de la ville. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport public particulier sur la politique de la ville (2002), tel n'a pas été le cas de 1994 à 1999 :
« Outre les contrats de ville, trois autres procédures contractuelles ont coexisté : les grands projets urbains (GPU), les PACT-urbains et les conventions de sortie de DSQ, ainsi qu'une convention spécifique à la ville de Paris.
Aussi la situation pour la période 2000-2006 peut-elle être considérée comme un progrès de ce point vue, puisque le contrat de ville est désormais présenté comme la seule procédure contractuelle de la politique de la ville, mais cette unicité est formelle dans certaines communes dotée d'un GPV ».
Ils constituent « le cadre par lequel l'Etat, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain » 5 ( * ) .
Les contrats de ville sont, en règle générale, accompagnés :
- de conventions thématiques (relatives aux différents domaines relevant de la politique de la ville) ;
- de conventions territoriales (précisant les actions à mener sur chaque quartier sensible).
Dans le rapport précité, la Cour des comptes critique l'imprécision et le caractère partiel des contrats de ville : « L'analyse des contrats de ville concernant les sept sites retenus dans l'enquête montre que les engagements financiers font l'objet de chiffrages fréquemment peu précis et, souvent, sans échéancier. En outre, ils ne portent fréquemment que sur une partie des crédits nécessaires à la réalisation des nombreuses opérations devant être menées à bien pendant la durée du contrat, si bien qu'en fin de période les engagements financiers peuvent avoir été tenus alors que les opérations sont loin d'avoir toutes été conduites à leur terme ».
Les crédits de subvention du FIV diminueraient néanmoins d'environ 14,5 millions d'euros.
Le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine écrit :
« La mesure nouvelle négative de 14,36 millions d'euros traduit la volonté de recentrer les actions locales sur les thèmes prioritaires de la politique de la ville. Ainsi, une mobilisation plus forte des crédits de droit commun des autres ministères devra être recherchée ».
Cette diminution s'accompagnerait, avec un budget globalement en diminution, d'une augmentation des crédits destinés aux subventions d'investissement (titre VI) du FIV, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004
3. La diminution du soutien aux grands projets de ville (GPV)
Instaurés en 2001, les 50 grands projets de ville (GPV) remplacent les 14 grands projets urbains (GPU).
a) Les grands projets urbains
Lancés au début de l'année 1994, les grands projets urbains (GPU) étaient censés concentrer des investissements massifs sur une quinzaine de sites défavorisés.
Contrairement aux contrats de ville, ils ne concernaient que des opérations d'investissement.
Selon la Cour des comptes, « dans la majorité des cas, les montants engagés sur le budget de la ville au cours des 6 années (inférieurs à 3,1 M€ dans 3 cas, inférieurs à 9,2 M€ dans 7 cas sur 13) restent limités et sont mal adaptés à l'ambition initiale d'une intervention financière massive qui devait permettre de modifier profondément la situation des quartiers concernés ».
b) Les grands projets de ville
L'instauration des grands projets de ville (GPV) a été décidée par le comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999, dans le cadre du « programme national de renouvellement urbain ».
Contrairement aux GPU, les GPV comportent des crédits de fonctionnement (environ 20 %) et s'insèrent dans un contrat de ville.
La conduite des grands projets de ville est organisée autour d'un pilotage politique, d'un pilotage technique et d'une direction de projet. Le groupement d'intérêt public (GIP) est la solution juridique majoritairement retenue par les candidats aux grands projets de ville. Cette structure doit permettre une conduite plus efficace des projets, et éviter les blocages institutionnels qui ont pu entraver la mise en oeuvre des grands projets urbains.
La mise en place des GPV s'est faite d'une manière assez peu satisfaisante, comme le souligne la Cour des comptes. En effet, au moment du CIV précité, les négociations des contrats de ville (2000-2006), dont les crédits devaient être contractualisés dans les contrats de plan Etat-région, avaient commencé depuis longtemps et étaient parfois presque terminées.
Selon la Cour des comptes, « le montant moyen des investissements par GPV est de 18 M€ pour la durée des contrats de plan (2000-2006), soit environ 2,6 M€ par an, ce qui conduit à douter de l'efficacité de ces moyens pour transformer en profondeur les quartiers concernés. Certes d'autres crédits sont censés être mobilisés sur les sites, mais leur chiffrage n'est pas disponible ou, lorsqu'il existe, ne permet pas de déterminer quelle part relève du droit commun ».
En outre, la gestion par la DIV de la « mission nationale des GPV » susciterait des doubles emplois, selon la Cour des comptes.
Les doubles emplois créés par la « mission nationale des GPV », selon la Cour des comptes
« La « mission nationale des GPV » est un cas singulier. Dès la création des GPU en 1994, une « mission » avait été mise en place pour suivre les 13 sites concernés ; dirigée à l'origine par le délégué adjoint, elle dispose d'un responsable attitré depuis novembre 1996. Aujourd'hui composée de sept cadres et de deux secrétaires, la mission a adopté pour elle-même une organisation thématique relativement proche de celle de la délégation, au risque de développer des doubles emplois. En outre, la constitution même d'une mission spécifique pour les GPU puis les GPV va à l'encontre de l'affirmation officielle selon laquelle ces derniers ne constituent qu'un volet des contrats de ville, alors qu'ils sont gérés et suivis par la DIV comme des dispositifs particuliers. L'augmentation du nombre de sites concernés, de 13 GPU à 50 GPV, aurait pu conduire à une « banalisation » du suivi des GPV par la délégation ; elle a, au contraire, conduit à renforcer sensiblement les moyens de la « mission » . »
Source : Cour des comptes, rapport public particulier sur la politique de la ville (2002)
Il est proposé de réduire les crédits d'intervention des grands projets de ville de 31,7 millions d'euros à 20 millions d'euros.
Cette ligne avait bénéficié d'une mesure nouvelle importante en 2003 par rapport à 2002, passant de 10,67 millions d'euros à 31,67 millions d'euros.
Si la dotation proposée pour 2004 demeure inférieure à celle de 2003, elle demeure néanmoins supérieure à celle de 2002.
4. L'augmentation des crédits destinés aux « adultes relais »
Le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé le lancement d'un dispositif de soutien aux fonctions dites d' « adultes-relais » dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Il s'agissait de permettre le recrutement de 10.000 adultes-relais en trois ans, dont 4.000 pour la mise en place des contrats locaux de sécurité.
a) Des objectifs ambigus
La circulaire DIV/DPT-IEDE/2000/231 du 26 avril 2000 indique, notamment, les objectifs du dispositif.
• Selon cette circulaire, « les missions confiées aux adultes-relais visent globalement à améliorer, dans les quartiers relevant de la politique de la ville, les rapports sociaux dans les espaces publics ou entre les habitants et les services publics ». Il s'agit notamment :
- d'accueillir, écouter, exercer toute activité qui concourt au lien social dans une association ou un équipement de proximité ;
- d'informer et accompagner les habitants dans leurs démarches, faciliter le dialogue entre services publics et usagers, et notamment établir des liens entre les parents et les services qui accueillent leurs enfants ;
- de contribuer à améliorer ou à préserver le cadre de vie ;
- de prévenir et aider à la résolution des petits conflits de la vie quotidienne par la médiation et le dialogue ;
- de faciliter le dialogue entre les générations, accompagner et renforcer la fonction parentale par le soutien aux initiatives prises envers ou par les parents ;
- de contribuer à renforcer la vie associative de proximité et développer la capacité d'initiative et de projet dans le quartier et la ville.
Des missions spécifiques ont été confiées à certains adultes relais dans le domaine des relations école-famille, en application du plan gouvernemental de lutte contre la violence, présenté en l'an 2000 par le ministre de l'éducation nationale et le ministre délégué à la ville.
• Cependant, ce dispositif avait également pour objectif d'employer des chômeurs résidant dans les quartiers de la politique de la ville, trop âgés pour bénéficier du programme « nouveaux services-emplois jeunes ». En effet, les bénéficiaires doivent répondre aux trois exigences suivantes.
Tout d'abord, les personnes recrutées doivent être sans emploi.
Ensuite, le programme, destiné aux adultes, n'est pas accessible aux jeunes (moins de 26 ans), susceptibles de bénéficier de programmes spécifiques. La directive demande aux préfets de veiller à ce que la fonction d'adulte-relais soit réservée, sauf cas justifiés, à des personnes de plus de 30 ans.
Enfin, les adultes-relais doivent résider soit dans un territoire prioritaire de la politique de la ville, soit dans un territoire bénéficiant d'un programme de prévention soutenu par la politique de la ville.
b) Un régime juridique variable
(1) Les adultes-relais dans le secteur privé
Les adultes-relais peuvent être employés par des associations ou des organismes privés chargés d'une mission de service public.
La décision d'attribution de l'aide est prise par le préfet.
La convention, qui ne peut être rétroactive, est conclue pour une durée de 36 mois à compter de sa date d'effet, et peut être renouvelée.
La nature du contrat de travail relève du droit commun et de la libre négociation entre l'employeur et le salarié. Ce contrat peut être conclu à temps partiel, dans la limite inférieure d'un mi-temps.
L'aide de l'Etat est forfaitaire. Elle est versée à compter de la création des postes d'adultes relais pour les périodes pendant lesquelles le poste est effectivement occupé et au prorata du temps de travail prévu au contrat par rapport au plein temps fixé à 35 heures hebdomadaires. L'Etat s'engage à accorder, pour chaque recrutement, une aide pour trois ans renouvelable. Le montant annuel de l'aide par poste de travail à temps plein est fixé à 95.010 francs (soit 14.484,18 euros). Ce montant est revalorisé annuellement au 1 er juillet, proportionnellement à l'évolution du SMIC depuis le 1 er juillet de l'année précédente.
(2) Les adultes-relais dans les collectivités locales et les établissements publics
Dans le secteur public, dans un premier temps, le gouvernement a demandé aux préfets de favoriser le recrutement d'adultes-relais par des collectivités locales et des établissements publics, sous la forme de contrats emploi consolidés.
Ce n'est qu'à partir de la loi de finances initiale pour 2002 que les adultes-relais dans le secteur public se sont vu reconnaître un statut spécifique. Le régime juridique de leur contrat de travail a été aligné sur celui de ceux des emplois-jeunes (autorisation d'une période d'essai de seulement un mois pour les contrats à durée déterminée et possibilité, pour les salariés comme pour les employeurs, de rompre le contrat à chaque échéance annuelle).
Enfin, les employeurs bénéficient d'une aide financière de l'État.
c) Observations de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial considère que ce dispositif présente un intérêt, celui de faire participer davantage les adultes aux missions de médiation. En effet, ces missions délicates sont trop souvent confiées à des emplois-jeunes qui ne bénéficient pas toujours de l'expérience nécessaire à ce type d'emploi.
Cependant, les objectifs visés par ce dispositif ne semblent pas clairement définis : s'agit-il prioritairement d'une mesure en faveur de l'emploi des personnes dans les quartiers relevant de la politique de la ville ou d'une mesure axée sur le développement des pratiques de médiation ? Si ces deux objectifs ne sont pas nécessairement incompatibles, ils peuvent ne pas être atteints de manière conjointe.
En outre, comme dans le cas des emplois-jeune, votre rapporteur s'interroge sur l'avenir de ces emplois.
d) Les crédits demandés pour 2004
Les crédits demandés pour financer les adultes relais sont de 57 millions d'euros, contre 50,7 millions d'euros en 2003.
Cette augmentation doit permettre la reconduction, en année pleine, des 3.100 adultes-relais dont le recrutement est envisagé d'ici à la fin de l'année 2003 , ainsi que 500 recrutements supplémentaires. Elle correspond à la montée en puissance décidée lors du comité interministériel à l'intégration d'avril 2003.
C. LA FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT (TITRE VI)
Les crédits d'investissement demandés pour 2004 consistent exclusivement, comme en 2002 et 2003, en crédits de titre VI (subventions d'investissement).
Le présent projet de loi de finances propose de les augmenter de 14 %, les portant de 97 à 110 millions d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits de subventions d'investissement (titre VI) en 2003 et 2004
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004
1. L'augmentation des crédits du fonds d'intervention pour la ville
Les crédits de subvention d'investissement du fonds d'intervention pour la ville (FIV) seraient accrus de 4 millions d'euros.
Au total, les crédits du FIV évolueraient de la manière indiquée par le graphique ci-après.
Les crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004
2. L'augmentation des crédits des grands projets et du renouvellement urbain
Les grands projets et le renouvellement urbain verraient leurs crédits de subvention d'investissement accrus de 9,3 millions d'euros.
Au total, les crédits destinés aux grands projets et au renouvellement urbain diminueraient cependant légèrement, du fait de la diminution des crédits d'intervention.
Les crédits destinés aux grands projets et au renouvellement urbain
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004
* 4 L'EPARECA a fait l'objet d'un rapport d'information de notre collègue Auguste Cazalet et de votre rapporteur spécial (rapport d'information n° 377 (2001-2002), 25 juillet 2002).
* 5 Circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998.