II. UNE AMÉLIORATION RÉCENTE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS
Le taux de consommation des crédits de la ville, dont la Cour des comptes, dans le rapport précité, dénonce le faible niveau, s'est récemment amélioré , comme l'indique le graphique ci-après.
La consommation des crédits disponibles de 1994 à 2000
(en %)
Source : ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine
Ainsi, si le taux de consommation des crédits disponibles a été de seulement 68 % en 2000 et 73 % en 2001, il a atteint 83 % en 2002. Selon l'agrégat « politique de la ville et du développement social urbain », l'objectif de consommation des crédits pour l'année 2003 serait de 90 %. On peut cependant souligner que tel était déjà l'objectif pour l'année 2002.
De même, le taux de consommation des crédits d'investissement, qui avait été de seulement 48 % en 2000, s'est amélioré en 2001 et 2002, pour atteindre 84 %.
On observe cependant en 2002 une sous-consommation des crédits des titres III et IV , consommés à hauteur de respectivement 54 % et 57 %.
III. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
A. VERS LA MISE EN PLACE D'UN PROGRAMME « POLITIQUE DE LA VILLE »
1. L'abandon du projet de mission interministérielle « politique de la ville »
La Cour des comptes indique, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, que la délégation interministérielle à la ville (DIV) a proposé, dès mars 2002, à la direction de la réforme budgétaire, « une mission interministérielle « politique de la ville » ».
Par ailleurs, selon les indications obtenues par votre rapporteur spécial, les objectifs et indicateurs figurant dans l'annexe 1 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine avaient vocation, pour le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, à préfigurer une future mission « politique de la ville », qui, compte tenu des domaines abordés, aurait nécessairement eu un caractère interministériel .
Cependant, la mise en place d'une mission interministérielle « politique de la ville » n'est peut-être pas souhaitable. Ainsi, la Cour des comptes considère, dans son rapport précité, que l'absence de débat interministériel à ce sujet vient du fait que la « finalité d'intérêt général » de la mission ne serait « qu'une des finalités, secondaire, des programmes ministériels susceptibles de la composer ». Ainsi, « une telle mission supposerait notamment d'ériger en programmes une fraction des crédits des ministères chargés de l'éducation nationale ou de l'intérieur représentative de leur contribution à la politique de la ville ».
Ainsi, dans son rapport pour avis sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, votre rapporteur spécial écrivait : « Si les objectifs et indicateurs figurant dans le présent projet de loi répondent à un souci d'évaluation dont l'on ne peut que se féliciter, on peut donc s'interroger sur l'opportunité de mettre en place une mission interministérielle « politique de la ville » ».
Aussi, il se félicite que cette idée ait été abandonnée. En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine écrit :
« La DIV avait effectivement avancé l'idée de constituer une mission interministérielle « politique de la ville » ; à la demande du ministère du budget, elle a revu depuis ses prétentions à la baisse, ne défendant plus désormais que la thèse d'un programme « politique de la ville » ».
2. Quel rattachement pour le futur programme « politique de la ville » ?
La mission de rattachement du futur programme « politique de la ville » n'a pas encore été déterminée.
Deux possibilités sont envisagées :
- l'une consisterait à rattacher le futur programme à la mission « solidarité » du ministère des affaires sociales ;
- l'autre serait de le rattacher à une mission mettant l'accent sur la rénovation urbaine, c'est-à-dire au ministère de l'équipement.
Cette dernière éventualité semblerait plus cohérente , dans la mesure où le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine joue un rôle actif en matière de renouvellement urbain (comme l'indique d'ailleurs son intitulé), et où il semblerait logique que le même ministre soit responsable de la politique de la ville et de la politique de rénovation urbaine.
B. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DU PROGRAMME « POLITIQUE DE LA VILLE »
Les grandes lignes du futur programme « politique de la ville » sont indiquées par le tableau ci-après.
Le futur programme « politique de la ville »
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Sous-programmes |
Lignes budgé-taires |
Quote-part (1) |
Objectifs et indicateurs figurant dans le présent projet de loi de finances |
Catégories d'objectifs de la loi du 1 er août 2003 (2) |
Actions envisagées |
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Rénovation urbaine et aménagement du cadre de vie |
46-60 art.10 |
2,00% |
Habitat Nombre de logements sociaux dont la démolition a été subventionnée par l'Etat. Nombre de logements sociaux reconstruits en ZUS ou dans leur agglomération. Taux de résidences principales "tout confort" dans les ZUS. Taux de vacance des logements dans les ZUS. Taux de vacance des logements dans les unités urbaines ayant une ZUS Amélioration du cadre de vie Sites concernés par une opération de rénovation urbaine (nombre) Nombre de conventions de gestion urbaine mises en oeuvre dans ces sites Taux de « couverture » (en %) |
Améliorer l'habitat et l'environnement urbain |
- amélioration de l'habitat ; - aménagement du cadre de vie; - déplacements. |
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46-60 art.40 |
100,00% |
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67-10 art.10 |
40,00% |
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67-10 art.30 |
48,00% |
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Equité sociale et territoriale |
37-60 art.30 |
40,00% |
Prévention de la délinquance Part des personnes trouvant leur quartier peu sûr (ZUS) Part des personnes trouvant leur quartier peu sûr (Agglomération avec ZUS, hors ZUS) Part des personnes trouvant leur quartier peu sûr (Rural et agglomération sans ZUS) Postes d'adultes-relais créés (situation cumulée) Postes d'adultes-relais créés (par année) |
Sécurité et tranquillité publiques |
Prévention de la délinquance et lutte contre la toxicomanie |
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46-60 art.10 |
72,00% |
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46-60 art.50 |
100,00% |
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46-60 art.60 |
100,00% |
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46-60 art.80 |
100,00% |
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67-10 art.10 |
60,00% |
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Santé Nombre d'ateliers santé ville créés en zone prioritaire Nombre total d'établissements de pratique médicale présents en ZUS métropolitaines Taux de densité (nombre d'établissements pour 1000 habitants) en ZUS métropolitaines Taux de densité (nombre d'établissements pour 1000 habitants) dans les unités urbaines comprenant une ZUS (données hors ZUS) Nombre total d'établissements de pratique dentaire présents en zones urbaines sensibles métropolitaines Taux de densité (nombre d'établissements pour 1000 habitants) en ZUS métropolitaines Taux de densité (nombre d'établissements pour 1000 habitants) dans les unités urbaines comprenant une ZUS (données hors ZUS) |
Santé : développer la prévention et l'accès aux soins |
Développement du lien social et des services publics (le développement de la vie sociale, la participation des habitants, la santé, le développement culturel, les actions éducatives, le sport et les activités de loisir, les services publics de quartier) |
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Socialisation, actions éducatives Taux de scolarisation des enfants de trois ans dans les zones urbaines sensibles (%) Taux de scolarisation des enfants de trois ans en France métropolitaine (%) Part des jeunes de 15 à 24 ans sortis du système scolaire non diplômés (en ZUS). Part des jeunes de 15 à 24 ans sortis du système scolaire non diplômés (en France métropolitaine ) Part des jeunes ayant un an de retard en CE2 dans les établissements scolaires en ZUS (en %) Part des jeunes ayant un an de retard en CE2 dans les établissements scolaires en France métropolitaine (en %) Part des jeunes ayant deux ans de retard en 3ème dans les établissements en ZUS (en %) Part des jeunes ayant deux ans de retard en 3ème dans les établissements scolaires en France métropolitaine (en %) Nombre de contrats éducatifs locaux dans les communes en contrat de ville Nombre d'établissements participant au programme « école ouverte » Nombre d'élèves ayant bénéficié du programme « école ouverte » Nombre de semaines d'ouverture |
Améliorer la réussite scolaire |
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Mobiliser les services publics |
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Développement économique Nombre d'établissements déclarant exercer une activité en ZFU Effectifs salariés exonérés de charges patronales de sécurité sociale en ZFU Nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (catégories 1 et 6) en ZUS Evolution du nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (catégories 1 et 6) en ZUS (en %) Nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (catégories 1 et 6) dans les unités urbaines ayant une ZUS Evolution du nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (catégories 1 et 6) dans les unités urbaines ayant une ZUS (en %) |
Emploi et développement économique : réduire les disparités territoriales et améliorer l'accès à l'emploi |
Revitalisation économique et emploi |
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Stratégie, ressources, évaluation |
37-60 art.10 |
100,00% |
Formations « politique de la ville » (nombre de journées x nombre de stagiaires) Taux de consommation des crédits disponibles |
- |
- moyens de fonctionnement ; - formation, évaluation et animation de la politique de la ville. |
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37-60 art.30 |
60,00% |
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37-60 art. 80 |
100,00% |
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46-60 art.10 |
26,00% |
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46-60 art.30 |
100,00% |
(1) La quote-part a été déterminée en fonction de la consommation constatée en 2002.
(2) Loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Source : d'après le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine
Ainsi, ce programme s'organiserait autour de trois sous-programmes :
- rénovation urbaine et aménagement du cadre de vie ;
- équité sociale et territoriale ;
- stratégie, ressources, évaluation.
Le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine n'a pas indiqué à votre rapporteur spécial quels étaient les objectifs et indicateurs envisagés pour chacun des sous-programmes.
Deux remarques s'imposent néanmoins.
1. La nécessité d'objectifs et d'indicateurs cohérents avec la loi du 1er août 2003
Tout d'abord, ces objectifs et indicateurs devront être cohérents avec ceux figurant dans la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée.
En particulier, à l'initiative de votre rapporteur spécial, la loi précitée prévoit, dans son annexe 1 :
« La politique de la ville se justifie par l'objectif de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun ».
« Ainsi, chacun des indicateurs mentionnés dans la présente annexe est accompagné de son évaluation pour les zones urbaines dans leur ensemble.
« Un ou plusieurs indicateurs globaux permettent d'évaluer la situation socio-économique globale des zones urbaines sensibles (ZUS), ainsi que des zones urbaines dans leur ensemble.
« Ces indicateurs figurent dans le rapport au Parlement (...) ».
Il semble essentiel à votre rapporteur spécial que le futur programme retienne les indicateurs définis ci-avant. En particulier, l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun » » pourrait faire l'objet d'une « finalité d'intérêt général », au sens de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
La hiérarchisation des objectifs des programmes, selon la Cour des comptes
« L'article 7 de la LOLF distingue (...), dans sa définition des programmes, des niveaux distincts : les « finalités d'intérêt général » ; les « objectifs précis », qui peuvent traduire, selon les cas, des objectifs stratégiques de moyen terme ou des objectifs opérationnels de plus court terme ; enfin les « résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation », indicateurs présentant des cibles et des résultats ».
Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2002, juin 2003
2. La nécessité de restreindre le champ des objectifs et indicateurs retenus par le programme
Ensuite, il semblerait souhaitable que les objectifs et indicateurs retenus par le futur programme couvrent un champ moins large que ceux figurant dans l'actuel agrégat « politique de la ville et du développement social urbain ».
En effet, comme l'indique le tableau ci-avant, ces objectifs et indicateurs recouvrent un champ bien plus vaste que celui qui dépend de la politique menée dans le cadre du futur programme « politique de la ville », qui se limitera à celui de l'actuel budget de la ville et de la rénovation urbaine. S'il pourrait être intéressant de disposer d'un ou plusieurs indicateurs globaux de la situation socioéconomique dans les ZUS, il semble pourtant inapproprié de multiplier, dans le cadre du futur programme, les objectifs et indicateurs qui continueront de dépendre d'autres ministères.
On peut en particulier se demander s'il serait opportun de conserver, pour le sous-programme « équité sociale et territoriale », les objectifs et indicateurs correspondants de l'actuel agrégat « politique de la ville et du développement social urbain ». En effet, l'évolution de la plupart des indicateurs concernés semble dépendre d'autres ministères que du ministère délégué.
Cela n'empêcherait pas la publication annuelle de l'ensemble des indicateurs proposés, ainsi que le prévoit la loi du 1 er août 2003 précitée.