Projet de loi de finances pour 2004 : Fonction publique et réforme de l'Etat

CHAPITRE PREMIER

LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE : UNE « OPÉRATION VÉRITÉ »

I. CHAMP DE L'AGRÉGAT « FONCTION PUBLIQUE »

Ces crédits correspondent à l' agrégat 21 « Fonction publique » au sein des services généraux du Premier ministre, qui regroupe les moyens que le ministère de la fonction publique consacre à ses missions interministérielles, qui sont les suivantes :

• la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique : évolution du statut général des fonctionnaires, coordination des politiques ministérielles en matière d'organisation statutaire et indiciaire, de gestion des ressources humaines, de protection sociale, de rémunération et de temps de travail ;

• la coordination des actions engagées dans le cadre de la réforme de l'Etat ;

• la modernisation de l'administration et de ses méthodes de gestion ;

• la tutelle des écoles d'administration.

L'agrégat 21 ne comprend pas les crédits affectés à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

Il convient de rappeler la récente décrue de cet agrégat au sein des crédits des services généraux du Premier ministre :

• 27 % en 2000 ;

• 22,1 % en 2001 ;

• 19,6 % en 2002 ;

• 18,5 % en 2003 ;

• 19,3 % en 2004.

II. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EXPLIQUÉE PAR UN MOINDRE RECOURS AUX REPORTS EN 2004

A. VUE GÉNÉRALE

Les crédits de l'agrégat « Fonction publique » s'élèvent à 223,01 millions d'euros pour 2004, contre 211,21 millions d'euros pour 2003, soit une progression de 5,59 %. Cette augmentation fait suite à une diminution de 2,12 % en 2003 , qui succédait elle-même à une stagnation en 2002. Le montant des crédits consommés s'est élevé à 209,37 millions d'euros en 2002.

Le tableau rend compte de ces évolutions pour chacun des chapitres concernés.

Evolution des crédits du ministère de la fonction publique par chapitre
				(en millions d'euros)
CHAPITRE		Exécution 2002	LFI 2003	PLF 2004
N°	INTITULE			montant	PLF 2004 / LFI 2003
33-94	Action sociale interministérielle	109,05	118,98	117,30	-1,40 %
34-94	Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique	9,25	7,92	8,35	5,43 %
36-10	Subventions de fonctionnement aux établissements publics et budget annexe	60,60	63,17	65,46	3,62 %
37-04	Etudes et communication sur la gestion publique	2,21	2,06	2,36	13,93 %
37-08	Fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation @	13,43	14,45	20,56	42,28 %
43-02	Subventions à des actions de formation et d'information	2,32	3,63	3,99	9,92 %
57-06	Equipement - Actions interministérielles	12,51	1,00	5,00	400 %
	TOTAL GENERAL	209,37	211,21	223,01	5,59 %
Source : ministère de la fonction publique

Or, compte tenu de l'existence d'un volant de reports de 59,92 millions d'euros, les crédits disponibles en 2003 s'élèvent en réalité à 266,13 millions d'euros (cf. tableau suivant). L'augmentation des crédits pour 2004 ne peut donc pas être tenue pour significative de celle de la dépense.

L'effet des reports sur les crédits disponibles de la fonction publique en 2003
		(en millions d'euros)
CHAPITRE		LFI 2003	Disponible 2003 (LFI + reports)
N°	INTITULE
33-94	Action sociale interministérielle	118,98	118,98
34-94	Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique	7,92	11,04
36-10	Subventions de fonctionnement aux établissements publics et budget annexe	63,17	63,55
37-04	Etudes et communication sur la gestion publique	2,06	2,96
37-08	Fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation @	14,45	20,04
43-02	Subventions à des actions de formation et d'information	3,63	3,67
57-06	Equipement - Actions interministérielles	1,00	45,89
	TOTAL GENERAL	211,21	266,13
Source : ministère de la fonction publique

1. De l'inconvénient des reports

Votre rapporteur spécial tient à souligner que, d'une façon générale, l'importance des reports relativise la portée effective de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement. Certes, les montants reportés ont fait l'objet, pour les exercices auxquels ils se rapportent, d'un vote en loi de finances. Mais le total des reports sur l'année traitée par la loi de finances initiale n'est pas encore connu au moment du vote.

Dès lors, le Parlement se prononce sur des crédits auxquels peuvent s'ajouter, à la discrétion du gouvernement dans la limite de ce qui n'a pas été consommé, des crédits nouveaux.

Si la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances banalisera ^{2 ( * )} les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, plafonné à 3 % au sein d'un même programme. Même si la fongibilité des crédits facilitera certains redéploiements, ce taux peut être rapproché de celui du volume des reports pratiqués sur les crédits de l'agrégat « Fonction publique » : les 54,92 millions d'euros de reports de la gestion 2002 sur l'exercice 2003, représentent 26 % des montants accordés en loi de finances initiale pour 2002.

Or ces reports, quand ils sont libres d'emploi, constituent une invitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que les dispositions encore en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances n'avaient aucunement vocation à systématiser.

2. Une « purge » bienvenue

Aussi convient-il de se féliciter de l'initiative du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, de pratiquer une « purge » des reports : M. Jean-Paul Delevoye a en effet décidé de ne pas y recourir pour l'exécution 2004. Cette résolution doit se traduire, très prochainement, par d'importantes annulations de crédits sur le chapitre 57-06 (cf. tableau précédent). Ainsi, concernant les crédits de l'agrégat « fonction publique », le Parlement devrait recouvrer la portée de son consentement, et le suivi de l'exécution de ce budget gagnera en transparence.

Dans son rapport spécial sur les crédits de la fonction publique pour 2003, votre rapporteur spécial, stigmatisant alors une baisse trompeuse des crédits, préconisait déjà ce retour à une plus grande orthodoxie budgétaire : « les crédits du ministère apparaissent globalement en baisse pour 2003, mais il est probable que la dépense se situera en hausse compte tenu d'une plus forte consommation des reports. Si le volume des reports existants n'est pas imputable au gouvernement actuel, votre rapporteur spécial ne peut que préconiser, pour l'avenir, l'annulation des reports qui se trouveraient libres d'emploi ».

Naturellement, cette « opération vérité » sur la dépense attendue se solde par une augmentation substantielle des crédits (5,59 %), dont il convient ainsi de ne pas s'alarmer.

Le tableau suivant donne la décomposition par titre des crédits du ministère chargé de la fonction publique :

Autorisations de programme, crédits de paiement et effectifs regroupés dans l'agrégat 21
							(en euros)
	Autorisations de programme		Crédits de paiement
	Dotations 2003	Demandées pour 2004	Dotations 2003	Mesures acquises	Services votés	Mesures nouvelles	Total pour 2004
Dépenses ordinaires
Titre III			206.574.875	-185.000	206.389.875	+7.633.531	214.023.406
Personnel			118.979.707		118.979.707	-1.678.469	117.301.238
Fonctionnement			87.595.168	-185.000	87.410.168	+9.312.000	96.722.168
Titre IV			3.630.337		3.630.337	+357.688	3.988.025
Totaux pour les dépenses ordinaires			210.205.212	-185.000	210.020.212	+7.991.219	218.011.431
Dépenses en capital
Titre V	1.000.000	5.000.000	1.000.000			+5.000.000	5.000.000
Totaux pour les dépenses en capital	1.000.000	5.000.000	1.000.000			+5.000.000	5.000.000
Totaux généraux	1.000.000	5.000.000	211.205.212	-185.000	210.020.212	+12.991.219	223.011.431

Source : "bleu" SGPM PLF 2004

B. L'ANALYSE DES CRÉDITS

1. L'action sociale interministérielle

Les dépenses de personnel de l'agrégat 21 sont exclusivement constituées de prestations d'action sociale interministérielle (aides au logement, aide ménagère à domicile pour les retraités, chèques-vacances ou prestations « crèche ») ou d'opérations d'action sociale telles que la rénovation de restaurants administratifs.

Le tableau ci-dessous récapitule les prestations servies en 2002 et devant être servies en 2003 au titre de l'action sociale interministérielle :

Action sociale interministérielle
			(en euros)
		2002			2003
Prestations		Nombre d'aides	Coût unitaire		Nombre d'aides	Coût unitaire
Aides au maintien à domicile des retraités :
Aide à l'amélioration à l'habitat		906	1.569		1.110
Aide ménagère à domicile		28.201	700		31.000
Aides à l'enfance :
Prestations de service "crèches" (nombre d'aides : berceaux occupés)		indisponible	indisponible		indisponible
Aides aux vacances :
Chèques vacances		130.156	217		140.000	211
Aides au logement des agents de l'Etat :
Réservations de logement (nombre d'aides : logements réservés)		331	20.839		146	21.301.
Aides à l'installation (AIP) et Prêts à l'installation (PIP)		3.600	571		3.035	587
Source : d'après le "bleu" SGPM PLF 2004

Ces crédits s'élèvent, pour 2004, à 117,30 millions d'euros , en diminution de 1,40 % par rapport à 2003. Cette baisse est rendue possible par un prélèvement de 6 millions d'euros sur le fonds de roulement de la mutuelle fonction publique (MFP) ^{3 ( * )} , sans lequel les crédits de l'action sociale interministérielle apparaîtraient en hausse à périmètre constant de 3,64 %.

Cette évolution résulte d'une augmentation sensible des crédits dévolus aux « Prestations services crèches » (PSC), qui passent de 50,62 millions d'euros en 2003 à 50,8 millions d'euros pour 2004, hausse que compense très partiellement une baisse de près de 5 % des crédits alloués respectivement à l'aide ménagère à domicile et aux chèques vacances, correspondant à un ajustement à la dépense.

2. Les dépenses de fonctionnement

L'ensemble des dépenses de fonctionnement progresse de 10,4 % , pour s'établir à 96,72 millions d'euros . Elles se décomposent de la façon suivante :

• Les crédits destinés aux actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique s'élèvent à 8,35 millions d'euros, en hausse de 5,43 % (après une baisse de 18,2 % en 2003).

Cette augmentation s'explique par un ajustement aux besoins. En effet, les crédits pour 2003 avaient été artificiellement diminués (baisse de 18,2 %) dans la perspective de consommer les reports existants. En particulier, les crédits du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIIPH), qui permettent de financer les actions ^{4 ( * )} que les ministères ne peuvent entreprendre seuls au bénéfice de leurs agents handicapés, passent de 5,1 millions d'euros à 5,53 millions d'euros, ce qui représente un hausse de 8,84 %.

• Les subventions aux écoles (ENA et instituts régionaux d'administration - les IRA) représentent 65,46 millions d'euros, en progression de 3,62 %.

Cette évolution est principalement imputable à l'augmentation de 3,66 % de la subvention allouée aux cinq IRA (représentant 94 % de leurs ressources en 2003), qui est ainsi portée à 33,45 millions d'euros. L'accroissement du nombre des élèves (qui résulte de l'augmentation de la demande de recrutement d'attachés par les administrations) explique 80 % de cette hausse.

La subvention versée à l'ENA augmente de 3,58 % pour s'établir à 32,01 millions d'euros. Cette augmentation est à mettre en perspective avec la diminution de la base budgétaire de 2,28 millions qui avait eu lieu en loi de finances pour 2002 aux fins d' « assécher » partiellement un fonds de roulement devenu inutilement élevé. Pour 2004, le fonds de roulement ne couvrant plus qu'un mois et demi de charges, cette base budgétaire devait être rétablie dans une mesure correspondant aux besoins réels, évaluée à 1,59 million d'euros.

• Les crédits destinés aux études et à la communication sur la gestion publique s'établissent à 2,36 millions d'euros, en progression de 13,93 % par rapport à 2003 ; l'augmentation de ces crédits, qui financent en grande partie des actions de communication se rapportant aux chantiers de la réforme de l'Etat, est en grande partie faciale, en raison de la décision de mettre fin à l'utilisation des reports et à la sous-évaluation des crédits. Du reste, la dépense pour 2002 s'élevait déjà à 2,51 millions d'euros.

• Les crédits du chapitre ^{5 ( * )} « Fonds pour la réforme de l'Etat (FRE) et de la modernisation @ » progressent de 42,28 % en 2004, s'établissant à 20,56 millions d'euros. En réalité, à cette forte augmentation de crédits devrait correspondre une hausse modérée de la dépense, car il est prévu de garantir au FRE la pleine disponibilité de 20 millions d'euros pour 2003 en mobilisant les reports existants. En outre, le chapitre comprend un nouvel article « Dépenses d'informatique et de télécommunication : actions de modernisation des administrations - crédits à répartir », doté de 2,56 millions d'euros, qui ne sont pas attribués au FRE.

Un fonds pour la réforme de l'Etat enfin conforme à son objet

Votre rapporteur spécial a réalisé, au cours de l'année 2001, un contrôle de l'emploi des crédits du fonds pour la réforme de l'Etat, qui a donné lieu à un rapport ^{6 ( * )} d'information.

Le fonds pour la réforme de l'Etat, créé en 1996 en vue de participer au financement d'opérations innovantes de modernisation de l'administration, tant au niveau central que déconcentré, doit normalement contribuer à l'amélioration de la qualité des relations entre l'Etat et les citoyens, de la décision publique et de la gestion publique.

Or, le bilan du FRE a paru mitigé : la multiplicité des opérations cofinancées et l'impression de « saupoudrage » budgétaire étaient venus brouiller la signification de cet instrument privilégié de la réforme de l'Etat.

Par ailleurs, de nombreux ministères et services considéraient le FRE comme un moyen d'obtenir des financements complémentaires à leurs crédits de fonctionnement, si bien que l'emploi des dotations du fonds n'était pas toujours conforme aux objectifs qui lui avaient été initialement assignés. Quel lien, en effet, existait-il entre la réforme de l'Etat et l'achat de téléviseurs ou de bicyclettes pour des brigades de gendarmerie, ou avec la réparation de la chaudière d'une cité administrative ?

Enfin, des procédures administratives excessivement lourdes et une absence d'évaluation de l'impact des opérations financées étaient également à porter au discrédit de l'ensemble.

Les mesures prises par l'actuel gouvernement, qui concernent tant la procédure d'instruction et d'attribution des crédits, largement modernisée, que l'évaluation des opérations menées, portent la promesse d'une meilleure utilisation des crédits du FRE.

3. Les dépenses d'intervention

Elles correspondent au chapitre 43-02 « Subventions aux actions de formations et d'information », sur lequel sont inscrits 3,99 millions d'euros, crédits en hausse de 9,92 % .

Cette augmentation s'explique largement par un effort accru en direction des travailleurs handicapés : la part de ces crédits destiné au FIIPH ( supra ) passe en effet de 0,76 millions d'euros en 2003 à 1,11 million d'euros pour 2004 soit une hausse de 46,05 %.

Le montant attribué aux organisations syndicales de la fonction publique, reconduit à l'identique, s'élève à 2,01 millions d'euros.

4. Les dépenses en capital

Ces crédits s'élèvent à 5 millions d'euros , en forte augmentation par rapport au million d'euros voté pour 2003. Or, en 2002, ces crédits s'élevaient à 15,1 millions d'euros. Ainsi, après une année de consommation de reports (une sous-consommation structurelle avait favorisé la création de reports massifs, sur lesquels il avait été décidé que s'imputeraient les dépenses en 2003), les crédits demandés pour 2004 correspondent à la dépense attendue.

Ces crédits sont destinés au FIIPH ( supra ) à hauteur de 1 million d'euros, montant reconduit à l'identique, et à l'action sociale interministérielle et au logement en Ile-de-France à hauteur de 4 millions d'euros, alors qu'aucun crédit n'avait été inscrit pour 2003.

*

Le tableau ci-après retrace l'évolution, depuis 1998, des crédits consacrés aux trois principales actions conduites par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires hors personnel (en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
	Exécution	Exécution	Exécution	Exécution	Exécution	LFI	PLF
L'action sociale interministérielle	98	100	117	106	108	120	122
Les actions interministérielles de recrutement et de formation continue	55	59	62	65	68	75	78
La modernisation et la réforme de l'État	13	13	13	13	11	16	23
La réimplantation des administrations ^(1)
Total	166	172	192	184	187	211	223
^1 Les dépenses liées à la relocalisation d'organismes publics sont financées par transferts de crédits prélevés sur le chapitre 57-01 du budget des services généraux du Premier ministre. Ces transferts se sont élevés en 2000 à 0,35 M€ et à 4M€ en 2002. Les reports des exercices antérieurs sont de 23 M€ en 2002 et 19 M€ en 2003. Sources : "bleus" SGPM PLF 2003 et PLF 2004

* ² Les chapitres sur lesquels les reports peuvent s'effectuer librement ne feront plus l'objet d'une énumération limitative, qui figure actuellement à l'état H du projet de loi de finances.

* ³ Il doit être indiqué que la MFP procède au règlement de l'ensemble des dépenses sociales interministérielles. Ce prélèvement n'attente aucunement au principe budgétaire de non contraction des dépenses et des recettes. Il signifie simplement que, sur la totalité de la dépense d'action sociale interministérielle pour 2004, qui s'élèvera ainsi à 223,98 millions d'euros, 6 millions d'euros proviendront d'un excédent de trésorerie de la MFP.

* ⁴ En vue, notamment, de satisfaire à l'obligation légale d'emploi, qui incombe à l'Etat, de 6 % de personnes handicapées (contre 4,33 % constatés en 2001 hors éduction nationale).

* ⁵ Pour 2003, le chapitre 37-08 s'intitulait plus sobrement « Fonds pour la réforme de l'Etat ».

* ⁶ Rapport d'information n° 383 (2000-2001).