III. LA NOUVELLE PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE CADRE DE LA LOLF
La réforme budgétaire introduite par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) (cf. chapitre cinq) implique une modification profonde des structures budgétaires. Dès la présentation du budget pour 2006, les crédits ne seront plus votés par titres et par ministères, mais par programmes, au sein desquels la répartition par titre sera indicative. Les programmes pourront être subdivisés en actions. Les implications de ce changement d'architecture sont explicitées au chapitre cinq ( infra ).
Une circulaire du ministre chargé de la réforme budgétaire du 26 février 2003 exigeait que les missions, les programmes et les actions fussent finalisées à l'automne 2003.
A. LE BUDGET DE LA FONCTION PUBLIQUE DEVIENDRAIT UNE « ACTION » AU SEIN D'UN « PROGRAMME »
Une mission unique devrait être instituée pour tous les services du Premier ministre , à l'exception du budget annexe des Journaux Officiels qui, en raison de sa nature et de son financement, devrait faire l'objet d'une mission spécifique.
En son sein, quatre programmes devraient être créés, correspondant à la fois, selon les réponses apportées au questionnaire budgétaire, « à des objectifs politiques facilement identifiables, à des ensembles fonctionnels cohérents et à des responsabilités clairement définies » :
- la direction de l'action du gouvernement ;
- l'aménagement du territoire ;
- la communication et l'audiovisuel ;
- la sécurité et la défense.
Le programme « Direction de l'action du Gouvernement » comporterait une action « Fonction publique ».
B. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE A PRIORI CONFORME À L'ESPRIT DE LA LOLF
1. Une lecture relativement complète du coût de l'action fonction publique
L'unicité de la mission qui se substitue aux fascicules budgétaires préexistants, le regroupement des crédits en quatre programmes, et l'existence d'un plafond d'emplois apprécié au niveau de l'ensemble des services du Premier ministre ( infra ), appelleront normalement une rénovation profonde des modes de gestion, la réforme devant favoriser la responsabilisation des gestionnaires et, partant, une rigueur accrue dans l'utilisation de l'argent public.
Au sein du programme « Direction de l'action du Gouvernement » , l'action « Fonction publique » regroupera tous les crédits inscrits dans l'actuel agrégat 21 du fascicule des SGPM, auxquels s'ajouteront les crédits de personnel et de fonctionnement directement affectés à la mise en oeuvre de cette politique.
Cela permettra une meilleure lisibilité du coût direct de l'action « Fonction publique ».
2. La définition minimale de « l'action support »
Tout « programme support », toute « action support » constitue forcément une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui doit normalement présider à la détermination des programmes et des actions.
Toutefois, la complexification comptable et les incertitudes qui résulteraient de la ventilation systématique entre les différents programmes et actions de certains moyens difficilement sécables (au risque, du reste, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), peut raisonnablement incliner à effectuer le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement séduisant, d'identifier, dans une définition aussi restreinte que possible, un programme ou une action « support ».
Ainsi au sein du programme « Direction de l'action du Gouvernement », il est prévu d'identifier une action support correspondant aux fonctions de gestion dont les moyens ne peuvent être réparties ex ante entre les autres actions du programme.
Selon le ministère de la fonction publique, « cette action traduira l'existence d'un pôle de compétences pour la gestion budgétaire, comptable et financière, et pour la gestion mutualisée des ressources humaines, des infrastructures informatiques et du parc immobilier », ce qui ne semble pas de nature à compromettre significativement la sincérité et la complétude des autres actions et programmes.
Cette action support, bien que rattachée au programme « Direction de l'action du Gouvernement », a vocation à offrir ses prestations aux autres programmes de la mission unique des services du Premier ministre , « en vue de mutualiser les moyens dans un environnement de ressources rares et de générer des économies d'échelle ».
En outre, en fin d'exercice, la ventilation ex post des coûts de l'action support doit permettre d'établir le coût complet de chacune des autres actions, et notamment celui de l'action « Fonction publique ».