ARTICLE 32
Réforme de la dotation globale de fonctionnement des
communes
Commentaire : le présent article a pour objet
d'intégrer à la dotation globale de fonctionnement des communes
(DGF) la compensation de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle et la compensation
de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP),
auparavant pris en charge par le Fonds national de péréquation de
la taxe professionnelle (FNPTP). Il vise également à créer
une dotation de compensation pour les groupements de communes.
I. LE DROIT EXISTANT
La dotation globale de fonctionnement des communes (DGF) a été
instituée par la loi du 3 janvier 1979, afin de remplacer le versement
représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS). Cette réforme
était destinée d'une part, à assurer aux communes une
ressource stable, à la progression régulière et
prévisible, et, d'autre part, à renforcer la
péréquation entre les communes.
Deux grandes réformes ont profondément modifié
l'architecture de la DGF :
- la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 a divisé la DGF
en trois dotations spécifiques : une dotation de base,
modulée par strates démographiques, une dotation de
péréquation, qui tenait compte de la richesse fiscale et une
dotation de compensation, destinée à prendre en compte les
charges des communes. Par ailleurs, la loi prévoyait une garantie
minimale d'évolution des ressources ;
- la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 a pris acte des
blocages financiers du dispositif de péréquation et a
« gelé » la DGF à son niveau de 1993,
le
différentiel d'indexation permettant de dégager des marges de
manoeuvre pour la nouvelle dotation de solidarité rurale (DSR) et la
dotation de solidarité urbaine (DSU).
Il existe actuellement au sein de la DGF deux enveloppes distinctes
:
une
dotation forfaitaire
, qui regroupe les dotations de base, de
péréquation et de compensation ainsi que certains concours
particuliers issus de la loi de 1985 et qui ont été
« gelées » au niveau atteint en 1993, et une
dotation d'aménagement
à vocation
péréquatrice.
La montée en puissance de l'intercommunalité a par alleurs
entraîné des bouleversements dans le fonctionnement de la DGF.
A. DES PRÉLÈVEMENTS AVANT LA MISE EN
RÉPARTITION
Avant d'être répartie entre la dotation forfaitaire et la dotation
d'aménagement, la DGF des communes supporte trois
prélèvements, pour un montant total de 5,07 millions d'euros
en 2003 :
- un premier prélèvement, d'un montant de 470.000 euros
en 2003, est destiné à couvrir les frais de fonctionnement du
comité des finances locales, en application de l'article L. 1211-5
du code général des collectivités territoriales ;
- un second prélèvement, d'un montant de 3,6 millions
d'euros en 2003, est destiné, en application de l'article L. 1613-5 du
code général des collectivités territoriales, à
rembourser aux collectivités locales les charges qu'elles assument du
fait d'agents mis à la disposition d'un syndicat ;
- un dernier prélèvement, d'un montant d'un million d'euros,
est réalisé en 2003 afin de résorber le déficit
constaté pour la dotation globale de fonctionnement en 2002.
Le solde, d'un montant de 18.807.093.000 euros en 2003, est divisé
entre la DGF des départements
183(
*
)
et la DGF des communes et
groupements, pour un montant de 13.632.273.215 euros.
La DGF des communes fait alors l'objet d'une répartition entre la
dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement.
B. LA DOTATION FORFAITAIRE
La dotation forfaitaire des communes regroupe, depuis la réforme de
1993, toutes les dotations de l'ancienne DGF des communes ainsi que les
concours particuliers, à l'exception toutefois de la dotation de
solidarité urbaine, qui est comprise dans la dotation
d'aménagement. Les niveaux atteints en 1993 par toutes ces dotations ont
été « gelés » pour chaque commune,
afin de ne pas provoquer de chute des ressources : la
péréquation n'a été développée
qu'à partir du différentiel d'indexation.
La dotation forfaitaire en 1994
|
Dotation |
Montant (en millions d'euros) |
Part dans la dotation forfaitaire |
|
Dotation de base |
3.862 |
33,6 % |
|
Dotation de péréquation |
3.616 |
31,5 % |
|
Dotation de compensation |
2.169 |
18,9 % |
|
Majoration voirie |
30 |
0,4 % |
|
Garantie d'évolution minimale |
1.153 |
10,0 % |
|
Dotation ville-centre |
117 |
1,0 % |
|
Dotations supplémentaires et particulières aux communes touristiques ou thermales |
180 |
1,6 % |
|
Dotation forfaitaire 1994 |
11.127 |
100 % |
Source : Dexia, ressources des collectivités locales, 2003-2004
L'évolution de la dotation forfaitaire est fixée
chaque année. La « base » est équivalente
à la dotation forfaitaire de l'année précédente et
évolue, depuis la loi de finances rectificative pour 2001
(n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) selon un taux de
croissance fixé par le comité des finances locales
entre
45 % et 55 % de l'évolution globale des crédits de la
DGF
.
Cette latitude n'est cependant offerte que si la composante fixée sur
le PIB représente plus du tiers de la croissance de la DGF
. Si le
taux d'évolution est inférieur, le taux de progression de la
dotation forfaitaire de la DGF est alors de 50 %. Tel a été
le cas en 2003.
Le calcul des attributions individuelles n'est pas modifié par les
données physiques ou financières.
Seul le critère
démographique, constaté par un recensement général
ou complémentaire, est pris en compte pour la revalorisation de la
dotation forfaitaire
depuis 1993, et ce afin de ne pas
« bloquer » l'évolution de la dotation de
péréquation par l'institution de critères de garantie trop
contraignants. Cependant, l'évolution de la population n'est prise en
compte que pour une moitié : l'article L. 2334-9 du code
général des collectivités territoriales prévoit en
effet que, s'il est constaté une hausse de la population à
l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la
dotation forfaitaire est calculée en ne prenant en considération
que 50 % de cette croissance.
La dotation forfaitaire des communes s'est élevée en 2003
à 11.093,13 millions d'euros, soit 81 % de l'ensemble de la
dotation mise en répartition.
La DGF des communes et les EPCI
DGF Communes et groupements
13.632.273.215
Dotation forfaitaire
11.093.126.729
Dotation d'aménagement
2.539.146.485
Abondement provenant de la DSI
5.532.256
Abondement DSU
141.000.000
DSU
614.917.129
Métropole 589.787.904
Solde pour DSU/DSR
737.775.581
Dotation groupements
1.824.081.009
Abondement au titre de la suppression des droits de licence sur les
débits de boisson
23.000.000
DSR
407.219.707
Péréquation métropole 265.378.592
Bourg centre métropole
Garantie de progression outre-mer
5.822.151
Dotation d'aménagement
outre-mer
46.469.015
Abondement DSR
Bourg-centre
27.500.000
C.
LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT
La dotation d'aménagement est donc un solde. Elle est composée de
la dotation d'intercommunalité, de la DSU et de la DSR.
La dotation d'aménagement, avant d'être répartie entre
la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité
rurale, fait l'objet d'un prélèvement afin de financer
l'intercommunalité.
1. La dotation d'intercommunalité
La dotation des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) est composée de cinq dotations
différentes
, c'est à dire une par catégorie d'EPCI
(communautés de communes à fiscalité additionnelle,
communautés de communes à taxe professionnelle unique,
communautés urbaines, communautés d'agglomération,
syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle).
Répartition de la dotation d'intercommunalité des EPCI en 2003
Selon l'article L. 5211-29 du code général des
collectivités territoriales, le comité des finances locales
arrête lors de sa première séance de l'année le
niveau de la dotation par habitant pour chacune de ces cinq catégories
d'établissement public de coopération intercommunale. La loi
n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au développement et
à la simplification de la coopération intercommunale avait
prévu de fixer l'attribution moyenne par catégorie d'habitant des
communautés d'agglomération à 38,10 euros par
habitant, afin d'inciter au développement de l'intercommunalité
en milieu urbain. Cet abondement supplémentaire, qui faisait que la DGF
des groupements n'était pas financée en totalité sur les
sommes allouées à la DGF, a été supprimé par
la loi de finances pour 2002. Cependant, afin de ne pas faire baisser la
dotation des groupements ou pénaliser la DSU et la DSR (dont les
montants sont prélevés sur le solde de la dotation
d'aménagement une fois déduite la part des groupements), il a
été décidé d'intégrer à la DGF des
communes les sommes versées en 2001 pour abonder la dotation des
groupements.
Le calcul des dotations par habitant fait intervenir, pour chaque EPCI, une
dotation de base qui doit représenter 15 % des sommes
allouées à la catégorie et une dotation de
péréquation, qui représente 85 % de l'enveloppe. Les
critères retenus afin de répartir la dotation
d'intercommunalité entre les communes sont la population au sens de la
DGF (voir
infra
), le coefficient d'intégration fiscale (CIF) et
le potentiel fiscal (PF) des EPCI concernés.
Cette dotation, après le prélèvement de la dotation des
groupements, est divisée en deux enveloppes :
la dotation de
solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale
(DSR).
2. La dotation de solidarité urbaine
La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été
créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 afin de
prendre en compte les inégalités à la fois de ressources
et de charges des communes.
Depuis 1997, le comité des finances
locales ne se prononce plus sur la répartition du solde de la dotation
d'aménagement entre les deux enveloppes (DSU et DSR), mais sur la
répartition de sa progression d'une année sur l'autre
, sous
la contrainte que leurs progressions respectives soient comprises entre un
maximum de 55 % et un minimum de 45 % de l'évolution des
crédits disponibles. Ainsi, le comité des finances locales a
toujours privilégié la progression maximale pour la DSU
(55 %, et donc 45 % pour la DSR).
Afin de permettre à la DSU de progresser de manière
satisfaisante, le gouvernement a régulièrement abondé les
crédits de cette dotation. La loi de finances pour 2003 a ainsi
accordé 141 millions d'euros supplémentaires à la
DSU.
L'éligibilité à la DSU est fonction de plusieurs
critères, définis aux articles L. 2334-16 et L. 2334-17
du code général des collectivités territoriales.
Les communes sont classées suivant un indice synthétique
qui permet de prendre en compte le potentiel fiscal, la proportion de logements
sociaux dans le parc immobilier, la proportion de bénéficiaires
de prestations logements et le revenu moyen par habitant. Les communes
éligibles sont alors :
- les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et plus
classées suivant l'indice synthétique ;
- le premier dixième des communes dont la population est comprise
entre 5.000 et 9.999 habitants.
Les crédits sont ensuite répartis entre les deux
catégories de communes au prorata de la population DGF
184(
*
)
. Pour les communes de plus de
10.000 habitants, un coefficient pondérateur est de plus appliqué
afin de moduler l'effort au profit des communes les plus
défavorisées.
En 2003, 18,41 millions d'euros ont ainsi été
réservés aux communes de moins de 10.000 habitants, et
568,19 millions pour les communes de plus de 10.000 habitants.
3. La dotation de solidarité rurale
La dotation de solidarité rurale (DSR) a été
créée à la suite du gel de la progression des
crédits de l'ancienne DGF par la loi du n° 93-1436 du
31 décembre 1993. Son objet est de soutenir les communes rurales
défavorisées et celles confrontées à des charges de
centralité. Elle est attribuée afin de tenir compte des charges
supportées pour maintenir un niveau de service suffisant et compenser
l'insuffisance de ressources fiscales. L'évolution de la DSR est
liée à celle de la DSU, puisque les deux dotations se partagent
une enveloppe commune, dont la répartition de l'augmentation est
fixée par une décision du comité des finances locales,
dans les conditions précitées.
La DSR comporte deux composantes :
-
une fraction « bourgs-centres
»,
destinée aux communes de moins de 10.000 habitants ayant des charges de
centralité et à certains chefs lieux d'arrondissement de 10.000
à 20.000 habitants ;
-
une fraction de péréquation
destinée
à l'ensemble des communes de moins de 10.000 habitants en fonction de
leur potentiel fiscal.
La fraction « bourgs-centres » est
régulièrement abondée en loi de finances afin d'assurer sa
progression.
En 2003, les sommes versées à la fraction
« bourgs-centres » de la DSR s'élèvent
à 126,3 millions d'euros, et la fraction péréquation
à 265,4 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de modifier la structure de la dotation
globale de fonctionnement des communes ainsi que de la dotation
d'intercommunalité.
La réforme consiste à :
-
abonder l'actuelle dotation forfaitaire des communes
par
certaines dotations comme la dotation de compensation de la suppression de la
part « salaires » de la taxe professionnelle et la dotation
de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 ;
- créer, à partir de ces mêmes dotations, une
nouvelle dotation de compensation pour les EPCI à fiscalité
propre
;
-
faire progresser les dotations de péréquation
. En
effet, le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation
forfaitaire permettra de dégager des ressources plus importantes
destinées à abonder la dotation d'aménagement.
L'architecture d'ensemble de la réforme est synthétisée
dans le schéma suivant. Il faut noter que le dispositif proposé
n'affecte pas les critères de répartition des crédits au
sein des différents sous-ensembles de la DGF.
|
DGF
DES COMMUNES
|
|
DGF
DES COMMUNES
|
Dotation
d'intercommunalité
Dotation de compensation
DSR
DSU
DNP
DSR
DSU
FNP
(hors exonération ZRR)
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe
professionnelle versée aux EPCI
Dotation de péréquation communale
Dotation d'intercommunalité
Dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et
2001 versée aux EPCI
Dotation forfaitaire
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe
professionnelle versée aux communes
Dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et
2001 versée aux communes
DGF des groupements à fiscalité propre
Dotation forfaitaire
A.
LA RÉFORME DE LA DGF DES COMMUNES
Par cohérence avec les dispositions figurant aux articles 30 et 31 du
présent projet de loi de finances, le
1°) du I
du
présent article évalue le montant de la dotation globale de
fonctionnement des communes comme la différence entre la dotation
prévue à l'article L. 1613-3 du code général
des collectivités territoriales (qui définit la masse des
crédits alloués à la DGF) et les dotations prévues
aux articles L. 3341-1 (qui définit le montant de la DGF des
départements, et qui est modifié à l'article 31 du
présent projet de loi de finances) et L. 4332-4 du même code
(qui fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement des
régions, modifié à l'article 30 du présent projet
de loi de finances).
Deux dotations sont intégrées à la dotation forfaitaire
des communes par le
2°) du I
du présent article.
1. L'intégration à la dotation forfaitaire de la dotation de
compensation de la suppression de la part salaires de la taxe
professionnelle
La part « salaires » de l'assiette de la taxe
professionnelle a été supprimée par l'article 44 de la loi
de finances pour 1999. Cette suppression a concerné les communes, les
départements, les régions et les fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). La mise en oeuvre
de cette réforme a été étalée sur cinq ans
et s'est achevée en 2003. A compter de 2004, l'article 44 de la loi de
finances pour 1999 prévoit que les compensations sont
intégrées à la dotation globale de fonctionnement et
évoluent comme elle.
En 2003, le montant de cette compensation s'élève à
2.231 millions d'euros pour les communes et 3.456 millions d'euros
pour les groupements de communes.
Le
2°) du I
du présent article propose donc,
conformément aux dispositions de la loi de finances pour 1999,
d'intégrer la dotation de compensation de la suppression de la part
salaires de la taxe professionnelle à la dotation forfaitaire des
communes. Cette intégration est également réalisée
pour la nouvelle DGF des régions à l'article 30, et pour la DGF
des départements à l'article 31 du présent projet de loi.
Par coordination, le
II
du présent article supprime le I du D de
l'article 44 de la loi de finances pour 1999 en tant qu'il concerne les
communes et les établissements publics de coopération
intercommunale. Cette suppression est également réalisée
aux articles 30 et 31 du présent projet de loi de finances pour les
départements et les régions.
2. L'intégration à la dotation forfaitaire de la compensation
des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle
Le 2°
bis
du II de l'article 1648 B du code général
des impôts organise
les modalités de la compensation
financière en faveur des communes et des établissements publics
de coopération intercommunale qui subissent une baisse de la dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
La DCTP a été créée par le IV de l'article 6 de la
loi de finances pour 1987. Elle était destinée à l'origine
à regrouper les allocations versées par l'Etat afin de compenser
les pertes de taxe professionnelle résultant des décisions du
législateur.
A partir de 1996, la DCTP a été éloignée de son
objet, et est devenue
la variable d'ajustement
du pacte de
stabilité, puis, avec l'article 57 de la loi n° 98-1266 de
finances pour 1999,
la variable d'ajustement de l'enveloppe normée du
pacte de croissance et de solidarité
. Votre rapporteur
général notait à ce propos, dans son commentaire de
l'article 57 du projet de loi de finances pour 1999 : «
On
peut aujourd'hui se demander si l'intitulé de la variable d'ajustement
de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, la dotation de compensation de la taxe
professionnelle, n'est pas devenu abusif
».
Il est en effet prévu au
III
de cet article que
«
pour chacune des années 1999, 2000 et 2001, le taux
d'évolution de la DCTP est celui qui permet de respecter la norme
d'évolution
[de l'enveloppe normée],
compte tenu des
autres dotations
[composant l'enveloppe normée] ».
Pour atténuer les conséquences des baisses de DCTP sur les
budgets locaux, deux dispositifs ont été mis en place :
- l'article 57 de la loi de finances pour 1999 prévoit que
«
toute diminution
[de la DCTP]
par rapport au montant de
l'année précédente est modulée de telle sorte
que
[certaines collectivités]
supportent une diminution
égale à la moitié de la diminution
moyenne
». Les communes les plus défavorisées ont
donc bénéficié d'une réduction de la baisse,
à enveloppe constante puisque les sommes étaient déduites
de la DCTP des communes plus favorisées ;
- l'article 58 de la loi de finances précitée
complète ce dispositif en créant une seconde part pour les
ressources excédentaires du Fonds national de péréquation
de la taxe professionnelle. Cette seconde fraction, codifiée au
2°
bis
du II de l'article 1648 B du code général
des impôts, est destinée à compenser en totalité les
baisses de dotation enregistrées par : les communes
éligibles à la DSU ou à la fraction
« bourgs-centres » de la DSR ; les EPCI à
fiscalité propre et qui comprennent au moins une commune éligible
à la DSU ou à la fraction « bourgs-centres »
de la DSR et les communes éligibles à la seconde fraction de la
DSR et dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur
à 90 % de celui des communes appartenant à la même
strate démographique.
Dans ces cas de figure, la combinaison de l'article 57 et de l'article 58
entraîne une compensation intégrale des pertes de ressources
engendrées par la baisse de la DCTP.
La compensation au titre du FNPTP ne concerne en fait que les pertes
enregistrées au titre des années 1999, 2000 et 2001. En effet,
l'article 39 de la loi de finances pour 2002 a consolidé le
mécanisme pour les années antérieures sans
l'étendre à la compensation des pertes subies entre 2001 et 2002.
Ce schéma a été reconduit par l'article 51 de la loi
de finances pour 2003, qui a supprimé la compensation des baisses de
DCTP, mais a reconduit les dotations pour les années 1999, 2000 et 2001.
Ainsi, les pertes constatées pour ces années ont fait l'objet de
compensations qui ont été reconduites, mais qui n'ont pas
évolué.
Le présent article propose donc d'intégrer
définitivement à la dotation forfaitaire des communes les sommes
allouées par le FNPTP au titre de la compensation des baisses de la
DCTP.
Par cohérence, il est prévu dans le
II
du présent
article d'abroger le 2°
bis
de l'article 1648 B du code
général des impôts.
Il est important de souligner que les communes qui perçoivent cette
compensation au titre des années 1999, 2000 et 2001, pour un montant
total de 188,09 millions d'euros, ne verront pas leur dotation
réduite, puisque les mêmes montants seront intégrés
au sein de leur dotation forfaitaire.
Ils évolueront donc chaque
année comme cette dotation
.
3. Le cas des communes qui sont soumises à compter du 1
er
janvier 2004 au régime de la taxe professionnelle unique
Le
2°) du I
du présent article apporte des précisions
quant au régime à appliquer aux communes membres d'un
établissement public de coopération intercommunale soumis pour la
première fois en 2004 au régime de la taxe professionnelle unique
(TPU).
Par cohérence avec les mesures proposées pour les communes, les
dotations versées au titre de la compensation de la perte de la part
« salaires » de la taxe professionnelle sont versées
à l'établissement public de coopération intercommunale en
lieu et place de la commune. Pour ces communes, cette dotation ne sera donc pas
ajoutée à la dotation forfaitaire dans le calcul des attributions
individuelles.
De facto
, les montants ainsi versés aux ECPI à
fiscalité propre rentreront dans le cadre prévu au
4°)
du présent article, et seront fusionnés dans la
dotation de compensation des EPCI (voir
infra
).
4. L'évolution de la dotation forfaitaire des communes
Afin de calculer l'évolution de la dotation forfaitaire, le
présent article propose des modalités identiques à celles
des articles 31 du présent projet de loi de finances (pour la DGF des
régions) et 32 (pour la DGF des départements).
L'évolution fait intervenir une dotation forfaitaire 2003
« fictive »,
c'est à dire composée de
l'ancienne dotation forfaitaire pour chaque commune à laquelle on ajoute
les montants perçus en 2003 au titre de la compensation de la part
salaires de la taxe professionnelle et les montants alloués pour la
compensation des baisses de DCTP.
A cette dotation forfaitaire « fictive » pour chaque
commune, il est appliqué pour 2004 un taux d'évolution. Ce
dernier se calcule de la même manière que dans le droit existant,
précisé aux sixième, septième et huitième
alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des
collectivités locales, avec cependant une modification. Après
avoir pris connaissance du taux d'évolution de la DGF, le comité
des finances locales arrête une évolution pour la dotation
forfaitaire égale à :
- un chiffre compris entre 45 % et 55 % de la progression des
ressources si l'évolution de la DGF résulte, pour un tiers au
moins, de la progression du PIB en volume (disposition inchangée) ;
- 45 % du taux d'évolution dans le cas contraire, et non plus
50 % comme dans le droit actuel.
Le taux d'évolution de 45 % est proposé par le 3°)
du présent article
. Cette disposition permet de réparer une
incohérence de la loi de finances rectificative pour 2001, qui avait
élargi la fourchette d'indexation du comité des finances locales
de 45 % à 55 % du taux d'évolution de la DGF contre
50 % à 55 % précédemment.
Dorénavant, si la croissance du PIB en volume n'est pas suffisante
pour représenter au moins un tiers de la hausse de l'indexation, le taux
de progression de la dotation forfaitaire serait fixé à 45 %
de l'évolution de la DGF, soit son niveau minimal. Le nouveau dispositif
serait donc plus favorable à la péréquation que le droit
actuel, puisqu'il permet d'avantager, même en cas de faible progression
des ressources de la DGF, les dotations de péréquation.
5. Un renforcement mesuré des moyens consacrés à la
péréquation
Le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire
permet de dégager des marges de manoeuvre pour la dotation
d'aménagement
, c'est à dire pour la
péréquation. Le mécanisme est identique à celui
déjà exposé aux articles 30 et 31 du présent projet
de loi.
Ainsi, le différentiel d'indexation, s'il n'est pas modifié
dans son principe par le présent projet de loi de finances, porte sur
des sommes en hausse, puisque de nouvelles dotations sont désormais
intégrées à la dotation forfaitaire
. De plus,
l'article 33 du présent projet de loi de finances organise
l'intégration dans la dotation de péréquation communale du
Fonds national de péréquation (le FNP).
Ainsi, si l'on prend une hypothèse « basse » pour
2004, c'est à dire un taux d'évolution de la dotation forfaitaire
des communes de 45 % du taux d'évolution de la DGF, cette
dernière progressera de 0,87 %. Si l'on prend une hypothèse
« haute » de 55 %, elle progressera de 1,06 %.
Le solde constitue la dotation d'aménagement
, sur laquelle est
prélevée la dotation d'intercommunalité (dont la
« clef » de répartition est modifiée à
l'article 33 du présent projet de loi) et la nouvelle dotation de
compensation (voir
infra
).
Les estimations fournies par le gouvernement, et retracées dans le
tableau ci-dessous, prévoient alors une progression de la dotation de
péréquation au profit des communes,
dans l'hypothèse la
plus favorable à la péréquation,
de 0,96 %, soit
15 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2003, que
le comité des finances locales devra répartir entre la DSU, la
DSR et la dotation nationale de péréquation (DNP), qui, selon les
dispositions de l'article 33 du présent projet de loi de finances,
succède au Fonds national de péréquation et est
intégrée.
Comme l'indique le tableau, les calculs ont été effectués
sans tenir compte de l'abondement effectué en 2003 sur le FNP, d'un
montant de 22,867 millions d'euros. Cet abondement n'a pas
été reconduit pour 2004.
Votre rapporteur
général vous propose par ailleurs, à l'article 39 du
présent projet de loi, un amendement visant à abonder le FNP de
22,867 millions d'euros.
Si l'on considère l'hypothèse « haute »,
c'est à dire si le comité des finances locales fixe le taux de
progression de la dotation forfaitaire à 55 % du taux
d'évolution de la DGF,
on constate que le montant des sommes en
faveur de la péréquation des communes est en baisse de
17,87 millions d'euros.
La dotation globale de fonctionnement des communes et des ECPI
(en millions d'euros)
|
|
2003 reconstitué |
Hypothèse basse
|
Hypothèse haute
|
|
Total DGF communes et EPCI |
20.075,66 |
20.463,12 |
20.463,12 |
|
Dotation
forfaitaire élargie
|
|
|
|
|
Total dotation forfaitaire |
13.487,56 |
13.619,73 |
13.645,76 (a) |
|
DGF des
EPCI
|
|
|
|
|
TOTAL DGF DES ECPI |
5 304,28 |
5 484,50 |
5 491,22 |
|
Abondements RIF |
115,86 |
128,06 |
128,06 |
|
Abondements externes |
174,03 |
96,00 |
96,00 |
|
Péréquation au profit des
communes :
|
1 567,87
(c)
|
1 582,95
|
1 550,20
|
(a)
Ce montant inclut une majoration de 15 millions d'euros en
prévision des recensements complémentaires de population.
(b) Le montant de la dotation d'intercommunalité pour 2004 repose sur
une hypothèse de croissance de 150 millions d'euros.
(c) Il n'est pas tenu compte des 5,8 millions d'euros ouverts au titre de
la péréquation en faveur des communes d'outre-mer.
(d) Dans le cadre de la reconduction du contrat de croissance et de
solidarité proposé à l'article 38 du présent
projet de loi de finances, le gouvernement ne propose pas de reconduire
l'abondement de 22,867 millions d'euros dont fait l'objet la part
majoration du FNP depuis 1996. Au titre de 2003, le montant pris en compte afin
de reconstituer le solde de la dotation d'aménagement est réduit
à due concurrence.
Il existe donc
une différence
de 32,75 millions d'euros
entre les deux hypothèses
: leur répartition en faveur
de la dotation forfaitaire ou des dotations de péréquation sera
décidée par le comité des finances locales au moment
où il établira l'indexation des deux dotations.
Par comparaison, les taux de progression de la fraction
péréquation des régions (entre 9 % et 39 %) et
des départements (entre 6 % et 11 %) est beaucoup plus
importante.
Ce contraste s'explique par les masses financières
nouvelles qui abondent la dotation globale de fonctionnement des
départements et la création d'une nouvelle dotation globale de
fonctionnement des régions.
Il y a donc, pour ces deux
catégories de collectivité un « effet de
base » très important, puisque le solde disponible pour la
péréquation augmente fortement et ce quelle que soit
l'hypothèse retenue.
B. LA CRÉATION D'UNE DOTATION FORFAITAIRE DES GROUPEMENTS À
FISCALITÉ PROPRE
1. Une dotation de compensation au profit de l'intercommunalité
Le
4°)
du présent article insère un nouvel article L.
5211-28-1 dans le code général des collectivités
territoriales.
Il prévoit la création pour les EPCI à fiscalité
propre
d'une dotation de compensation, qui s'ajoute à la dotation
d'intercommunalité prélevée sur la dotation
d'aménagement.
La dotation de compensation est composée de deux dotations, en
parallèle avec les dispositions prises au
2°)
du
présent article pour les communes, et qui seraient donc
intégrées à la DGF des groupements :
- les montants dus en 2003 au titre du I du D de l'article 44 de la loi de
finances pour 1999, c'est à dire la compensation de la suppression de la
part « salaires » de la taxe professionnelle ;
- les montants dus en application du 2° bis de l'article 1648 B du
code général des impôts, c'est à dire les
compensations de baisse de la DCTP entre 1999 et 2001.
Ces deux dotations sont donc fusionnées au sein de la nouvelle dotation
de compensation. Les sommes prises en considération sont, pour chaque
groupement, celles qui leur sont versées en 2003.
La DGF est donc
reconstituée de manière « fictive » afin de
globaliser ces crédits, sans que les groupements à
fiscalité propre subissent une baisse de ces compensations.
Cette disposition doit être lue en parallèle avec les mesures
envisagées à l'article 38 du projet de loi de finances, qui
modifie l'article L. 1613-1 du code général des
collectivités territoriales. Cet article prévoit
d'intégrer au sein de la masse globale de la DGF un certain nombre de
dotations, dont la compensation des baisses de DCTP observées entre 1999
et 2001.
Le
5°) du I
du présent article précise que le montant
de cette dotation est prélevé sur la dotation
d'aménagement des communes, de la même manière que la
dotation d'intercommunalité actuelle. Les sommes prélevées
ne viendront donc pas en déduction de l'actuelle dotation
d'aménagement, puisque les sommes correspondantes sont
intégralement versées dans la nouvelle DGF.
2. Le cas des groupements qui passent à un régime de taxe
professionnelle unique au 1
er
janvier 2004
Par concordance avec les dispositions prévues pour les communes membres
d'un EPCI qui choisissent de passer au régime de la taxe professionnelle
unique en 2004, le deuxième alinéa du texte proposé par le
présent article pour l'article L. 5211-28-1 prévoit que les
EPCI qui choisissent ce régime calculent le montant de leur dotation
d'intercommunalité en prenant en compte «
la part de la
dotation forfaitaire correspondant à la compensation
antérieurement perçue en application du I du D de
l'article 44 de la loi de finances pour 1999
».
En d'autres termes, les montants perçus au titre de la compensation des
pertes de base salaires de la taxe professionnelle par les communes qui forment
le groupement sont pris en compte pour déterminer le montant de la
dotation de compensation des groupements. En l'absence d'une telle disposition,
en effet, les ECPI nouvellement soumis au régime de la TPU ne pourraient
inscrire aucun montant au titre de cette dotation, qu'ils ne percevaient pas
auparavant.
3. L'évolution de la dotation de compensation
Le
4°) du I
du présent article précise que la
dotation de compensation est «
indexée comme la dotation
forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7
»,
c'est à dire suivant les modalités que nous avons
exposées. Elle progresse donc en fonction de la croissance du PIB et des
décisions du comité des finances locales, entre 45 % et
55 % de la progression de la DGF.
L'évolution se calcule donc de la même manière que dans le
droit existant, précisé aux sixième, septième et
huitième alinéas de l'article L.2334-7 du code
général des collectivités locales, avec cependant une
modification. Après avoir pris connaissance du taux d'évolution
de la DGF, le comité des finances locales arrête une
évolution pour la dotation forfaitaire égale à :
- un chiffre compris entre 45 % et 55 % de la progression des
ressources si l'évolution de la DGF résulte, pour un tiers au
moins, de la progression du PIB en volume (disposition inchangée) ;
- 45 % du taux d'évolution dans le cas contraire, et non plus
50 % comme dans le droit actuel.
En conséquence, il sera prélevé sur la dotation
d'aménagement, avant que le solde ne forme la partie
péréquatrice de la DGF des communes, deux dotations, l'une
d'intercommunalité suivant des critères propres à chaque
commune, l'autre de compensation, qui évolue comme la dotation
forfaitaire des communes.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez,
rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a
supprimé les dispositions du
3°) du
I
du
présent article.
Il est donc proposé de laisser le
comité des finances locales fixer librement le taux d'évolution
de la dotation forfaitaire au sein de la dotation globale de fonctionnement,
dans une fourchette comprise entre 45 % et 55 %, et ce, quelle que
soit la part de la croissance du PIB dans l'évolution de la DGF.
Le présent article prévoit, au
3°)
, d'abaisser le
niveau « automatique » auquel est fixée
l'évolution de la dotation forfaitaire en cas de faible croissance
à 45 %.
Le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale a
considéré que «
le choix d'une indexation
automatique de la dotation forfaitaire à 45 % en cas de
ralentissement de la croissance ne semble pas totalement cohérent avec
les marges de manoeuvre octroyées au comité des finances locales
dans le cadre de la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat
aux collectivités territoriales. Ne conviendrait-il pas mieux de
permettre au comité des finances locales de fixer le taux
d'évolution de la dotation forfaitaire entre 45 % et 55 % de
la DGF, quelle que soit l'évolution de la croissance ?
».
Il s'agit là d'une modification dont la portée est
limitée, le cas de figure ici envisagé ne s'étant
présenté qu'une fois depuis 1996.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN EFFORT DE SIMPLIFICATION BIENVENU
Le présent article s'inscrit dans le cadre d'une
réforme
globale de l'architecture des
dotations de l'Etat aux
collectivités territoriales
, que le présent projet de loi de
finances engage en ses articles 30, 31 et 32.
La dotation globale de
fonctionnement (DGF), qui se caractérisait jusqu'à présent
par une grande complexité et une grande
hétérogénéité entre les différentes
catégories de collectivités, y gagne en lisibilité et en
clarté.
L'effort de globalisation des concours financiers de l'Etat
au sein de la DGF est important, puisque le montant de celle-ci devrait
doubler, passant d'environ 18 milliards d'euros dans la loi de finances
pour 2003 à près de 37 milliards d'euros dans le
présent projet de loi de finances.
Ainsi, le Fonds national de péréquation (FNP) est
intégré à la dotation d'aménagement de la DGF, au
sein de laquelle il côtoie la dotation de solidarité urbaine (DSU)
et la dotation de solidarité rurale (DSR). Il faudra à terme
envisager son « absorption » par ces deux dotations. Dans
le même esprit, le Fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle (FNPTP), dont les crédits ne servaient plus à
financer la péréquation de la taxe professionnelle, est
démembré, et ses différentes sous-composantes sont
ventilées au sein d'autres dotations existantes : la dotation de
développement rural (DDR) rejoint la dotation globale
d'équipement inscrite au budget du ministère de
l'intérieur. Enfin, la compensation des pertes de dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP) par le FNPTP est
intégrée à la DGF.
Cette simplification de l'architecture des dotations correspond aux
préconisations de votre commission des finances. Ainsi, votre rapporteur
général indiquait, dans le rapport général sur le
projet de loi de finances pour 2003 que : «
La
réforme de la DGF en 2003 devra être l'occasion d'une refonte
plus profonde de l'architecture des dotations de l'Etat, dans le sens d'une
plus grande simplicité et d'une meilleure lisibilité
.
«
Dans cette perspective, la fusion des dotations ayant un objet
proche doit être envisagée : la dotation globale
d'équipement des communes et la dotation de développement rural,
la dotation de solidarité rurale et le fonds national de
péréquation par exemple
»
185(
*
)
.
On notera également que la réforme proposée par le
présent article conduit à inscrire en prélèvements
sur recettes des crédits qui étaient auparavant des dotations
budgétaires. Cette évolution permet, d'une part, d'éviter
que le budget du ministère de l'intérieur ne soit
« gonflé » artificiellement par des dépenses
qui relèvent des collectivités territoriales et, d'autre part,
est favorable à l'initiative parlementaire, la recevabilité des
amendements étant appliquée de manière plus
libérale pour les prélèvements sur recettes que pour les
crédits budgétaires.
B. LE DÉVELOPPEMENT DE LA PÉRÉQUATION AU SEIN DES
CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le dispositif retenu par le présent article vise également
à développer, au sein des dotations de l'Etat, celles
consacrées à la péréquation. Depuis la loi
constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, la Constitution
dispose, au dernier alinéa de l'article 72-2, que «
la loi
prévoit des dispositifs de péréquation destinés
à favoriser l'égalité entre les collectivités
territoriales
». La réforme de l'organisation des
dotations de l'Etat permet d'augmenter progressivement le volume des dotations
de péréquation en leur affectant une part croissante de
l'accroissement de la DGF. En effet, la péréquation sera
développée à partir du « flux » et non
prise en compte dans le « stock » de la DGF. Ainsi, par
exemple, l'indexation de la compensation de la suppression de la part
« salaires » des bases de la taxe professionnelle sur la
progression de la dotation forfaitaire, permet de dégager, au profit de
la péréquation, les crédits correspondant à la
différence entre l'indice de progression de la DGF et celui de la
dotation forfaitaire.
Toutefois, il convient de noter qu'il ne s'agit que d'une première
étape, le gouvernement ayant annoncé qu'il déposerait,
dans le courant de l'année 2004, un projet de loi visant à
réformer les critères pris en compte pour l'attribution des
dotations de l'Etat, parmi lesquels figurent notamment le potentiel fiscal et
le coefficient d'intégration fiscale.
S'agissant des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre, il peut
sembler que l'évolution des dotations consacrées à la
péréquation est moins importante que pour le département
ou la région.
En effet, les dotations destinées à la péréquation
progresseront en 2004 entre 6 % et 11 % pour les départements
et entre 8 % et 39 % pour les régions, contre 0,96 %
seulement pour les communes et les EPCI, dans l'hypothèse où le
Comité des finances locales déciderait d'une indexation de la
dotation forfaitaire sur 45 % du taux de progression de la DGF.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.