Projet de loi de finances pour 2002 : Santé et solidarité

III. LE BUDGET DE LA SOLIDARITÉ : 13,3 MILLIARDS D'EUROS

Le budget de la solidarité s'élèvera en 2002 à 13,27 milliards d'euros contre 12,94 millions d'euros, soit une hausse de 334 millions d'euros (+ 2,58 %) principalement consacrée au financement de la progression des besoins en matière de minima sociaux.

A. LE DEVELOPPEMENT SOCIAL : 6,1 MILLIARDS D'EUROS

Les crédits consacrés au développement social s'élèvent en 2002 à 6,115 milliards d'euros, en augmentation de 350 millions d'euros par rapport au budget voté de 2001 (soit une hausse de 6 %), ces crédits supplémentaires se répartissant principalement entre la formation des travailleurs sociaux, la mise en place du plan pluriannuel des personnes handicapées, la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la hausse des crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

1. Les établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles

Les crédits figurant à l'article 91 du chapitre 36-81 au titre de la subvention de fonctionnement de l'État aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles augmentent de 300.000 euros (+ 2,6 %) pour s'établir à 11,8 millions d'euros.

En revanche, il n'y a aucune autorisation de programme inscrite en leur faveur à l'article 60 du chapitre 66-20 et les crédits de paiement destinés à régler les opérations engagées diminuent de 1,5 million d'euros à 300.000 euros.

2. Le service national des objecteurs de conscience

La suppression du service national conduit à l'absence d'inscription de crédits pour le service national des objecteurs de conscience (chapitre 37- 01) auparavant doté de 7,4 millions d'euros.

Si les dotations budgétaires prévues à ce titre se sont souvent révélées insuffisantes au regard de l'accroissement du nombre des jeunes admis au bénéfice de ce statut, la situation a été réglée et les retards de remboursement à l'égard des structures d'accueil progressivement résorbés. La diminution plus rapide que prévu du nombre des jeunes gens mis à disposition par le ministère de la défense et les mesures de libération anticipée décidées par le Président de la République et le gouvernement pour 2001 susciteront des reports de crédits (évalués à 1,52 million d'euros) permettant la prise en charge des derniers appelés. Par ailleurs, l'année 2002 sera mise à profit pour le règlement d'éventuelles factures résiduelles .

3. Les interventions en faveur des droits des femmes

Les crédits consacrés aux interventions en faveur des droits des femmes (chapitre 43-02) augmentent de 1,1 million d'euros pour s'établir à 17,53 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 6,7 % qui succède à des hausses de 7 % en 2001 et de 25 % en 2000. Ces crédits supplémentaires seront, dans leur intégralité, déconcentrés. Ils serviraient à renforcer, dans le cadre du plan de lutte contre les violences envers les femmes, les permanences locales d'accueil, d'écoute, d'orientation et d'accompagnement des femmes victimes de violences, et de financer des mesures en faveur de l'égalité professionnelle. Ainsi les dépenses déconcentrées (article 20) s'élèveront en 2002 à 12,84 millions d'euros, et celles non déconcentrées (article 10) se maintiendront à 4,68 millions d'euros. Au total, les dépenses déconcentrées représentent 73,3 % du total des crédits, contre 71,3 % en 2001.

Évolution des crédits du chapitre 43-02

(en millions d'euros)

1999		2000		2001		2002
LFI	Evolution	LFI	Evolution	LFI	Evolution	LFI	Evolution
12,27	+ 11,66 %	15,24	+ 24,2 %	16,34	+ 7,2 %	17,53	+ 7,3 %

Il convient de compléter ces crédits budgétaires par les crédits en provenance d'autres ministères et des crédits européens. En 2001 le total des moyens consacrés au droit des femmes s'élevait ainsi à 46,2 millions d'euros. Pour 2002, 36,6 millions d'euros sont prévus, dont 3,1 millions de moins en provenance du budget de l'Etat ^{9( * )} .

La politique en matière de promotion des droits des femmes et d'égalité entre les femmes et les hommes dans la vie sociale, économique et politique du pays se développe selon huit axes d'action prioritaires arrêtés le 8 mars 2000 par le comité interministériel chargé des droits des femmes : la parité dans le domaine politique, dans la fonction publique, et dans la vie associative et syndicale ; l'égalité professionnelle ; la contribution des femmes à l'activité économique ; l'accès aux droits fondamentaux comme la contraception et l'interruption volontaire de grossesse et la lutte contre les violences ; l'amélioration de la gestion des temps de vie ; la valorisation des femmes dans l'univers culturel ; la solidarité internationale ; le renforcement des moyens mobilisés pour favoriser la prise en compte de l'égalité.

La mise en oeuvre de cette politique d'égalité s'appuie sur une double approche, l'une globale, l'autre spécifique. L'approche globale repose sur un partenariat interministériel et appelle la prise en compte des besoins des hommes et des femmes dès la conception des politiques publiques. Elle est complétée par une approche spécifique, c'est-à-dire la conception et l'application de mesures positives en faveur des femmes dans le but d'établir une égalité de fait entre les femmes et les hommes. Le jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances chaque année recense de manière exhaustive les différentes actions menées.

4. La formation des travailleurs sociaux

Les crédits consacrés en 2002 au fonctionnement des écoles de formation des travailleurs sociaux (chapitre 43-33) s'élèvent à 125,21 millions d'euros, en progression de 13,45 millions d'euros, soit une hausse de 12 %.

Les dépenses déconcentrées en faveur de la formation des professions sociales (article 20) augmentent de 12 % à 108 millions d'euros. Les dépenses non déconcentrées (article 10) restent inchangées à 230.000 euros. Les crédits des bourses des professions sociales progressent quant à eux de 14 % à 15,11 millions d'euros (article 30). Enfin, La subvention à l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS) de Dieppe (article 60) demeure stable à 1,86 million d'euros. Les crédits supplémentaires iront, pour 4,8 millions d'euros, au financement de la création de 3.000 places en centres de formation pour travailleurs sociaux et à l'augmentation du nombre de bourses ; pour 500.000 euros aux bourses existantes ; pour 1,5 million d'euros à l'extension en année pleine des créations de places décidées en 2001 ; et pour 6,6 millions d'euros à la prise en compte de l'évolution de la masse salariale des centres de formation des travailleurs sociaux.

Sur les 304 établissements de formation de travailleurs sociaux préparant à l'ensemble des certificats et diplômes d'État, près de 130 préparent aux formations aux métiers d'assistant de service social, d'éducateur spécialisé, d'éducateur de jeunes enfants, d'éducateur technique spécialisé, de conseiller en économie sociale et familiale, et de moniteur éducateur et technicien de l'intervention sociale et familiale. L'Etat finance principalement les dépenses de fonctionnement liées à la formation initiale ^{10( * )} pour 102 de ces 130 centres. Le cas échéant, l'Etat finance également les formations supérieures en travail social au titre de la formation professionnelle dans le cadre de conventions spécifiques.

Les crédits de l'article 10 sont destinés notamment au soutien d'organismes fédératifs des centres de formation en travail social, parmi lesquels l'association française des organismes de formation et de recherche en travail social, et le groupement national des instituts régionaux du travail social. Ils permettent en outre de subventionner certaines associations qui, d'après le ministère, « mènent des réflexions ou des expérimentations en partenariat avec le ministère sur des thèmes tenant à la formation des travailleurs sociaux ou retenus dans le cadre du conseil supérieur du travail social ».

Les crédits de l'article 20 se répartissent entre deux types de dépenses. Les formations initiales des travailleurs sociaux -c'est-à-dire les formations préparant aux diplômes et certificats d'assistant de service social, d'éducateur spécialisé, d'éducateur de jeunes enfants, de moniteur éducateur, de conseiller en économie sociale et familiale, d'éducateur technique spécialisé et de technicien de l'intervention sociale et familiale- concernent plus de 22.000 étudiants et mobilisent en 2001 94,25 millions d'euros. Parallèlement, 1,94 million d'euros vont aux formations professionnelles en travail social dans le cadre de la promotion sociale. Les crédits proposés pour 2002 s'élèvent à 107,8 millions d'euros, en hausse de 12 %. Les 11,6 millions d'euros supplémentaires pour les formations initiales concernent : l'évolution de la masse salariale des centres (5,57 millions d'euros), le bouclage du financement de places ouvertes lors des rentrées scolaires précédentes (1,76 millions d'euros), et le lancement d'un plan pluriannuel de formation de travailleurs sociaux (4,27 millions d'euros). Il s'agit de répondre aux besoins de recrutements liés à l'évolution défavorable de la démographie des personnels sociaux, et d'accompagner les nouvelles politiques publiques (programme national de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, APA, plan triennal en faveur des personnes handicapées). 3.000 étudiants supplémentaires seront ainsi accueillis à la rentrée 2002.

Les crédits de l'article 30 permettent d'accorder des bourses aux étudiants en travail social et de financer des rémunérations pour les stagiaires en travail social relevant du programme ministériel de formation professionnelle. 1,83 million d'euros supplémentaires sont ainsi proposés en 2002 pour mettre en oeuvre la réforme des bourses d'études en travail social sur le modèle des bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur, mais aussi pour faire face aux besoins prévisionnels nés de l'augmentation du nombre des étudiants en formation dès la rentrée scolaire 2002.

En effet, face aux insuffisances de crédits, le ministère avait jusqu'alors comme politique de fractionner les bourses à taux plein pour aider plus d'étudiants mais les aider moins. Le quota national de bourses à taux plein destinées aux étudiants en travail social pour chacune des années scolaires 1999/2000 et 2000/2001 est de 3.562. Au titre de l'année scolaire 2000/2001, 4.131 étudiants ont été bénéficiaires d'une bourse d'Etat, contre 4.226 en 1999/2000 ce qui témoigne d'un moindre fractionnement des bourses. A la rentrée 2001/2002, le montant de la bourse à taux maximum, qui était de 3.262 euros pour 2000/2001, a été revalorisé, en tenant compte de l'évolution des bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur. De plus, les modalités d'attribution du quota national des bourses en travail social, qui différaient encore l'année dernière de celles pratiquées par l'enseignement supérieur - celles-ci prennent en compte des critères sociaux relatifs à la fois aux ressources des étudiants ou de leur famille et à leurs charges familiales - a été modifié en transposant les modalités d'attribution des bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur. Cette réforme, qui élargit les critères d'attribution, devrait susciter un accroissement du nombre des étudiants bénéficiaires.

Par ailleurs, les crédits pour les rémunérations accordées aux étudiants en travail social relevant du programme ministériel de formation professionnelle (266 stagiaires en bénéficiaient pour un coût de 1,22 million d'euros en 2000) devraient s'élever à 910.000 d'euros prenant acte d'une baisse du nombre des rémunérations servies.

L'IFCASS de Dieppe, dont les crédits figurent à l'article 60, dépend de l'Etat (75 % des droits statutaires), et de la ville de Dieppe, le centre hospitalier de Dieppe et l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer pour les 25 % restants. Il prépare aux différents concours des trois fonctions publiques (concours d'infirmières, d'aides-soignantes, et concours « travail social »). Il s'adresse à des personnes originaires d'outre-mer résidant dans leur département ou territoire d'origine. Il y avait 166 élèves aux rentrées 1999/2000 et 2000/2001 et 161 à celle 2001/2002. La subvention de l'Etat à cet établissement est passée de 1,6 millions d'euros en 2000 à 1,8 millions d'euros en 2002.

5. Le développement social

a) Les dépenses en faveur de la famille et de l'enfance

Les crédits inscrits aux articles 10 (dépenses non déconcentrées) et 20 (dépenses déconcentrés) du chapitre 46-31 consacrés à la famille et à l'enfance augmentent respectivement de 500.000 et de 2,2 millions d'euros (soit une hausse de 11,3 % et de 14,9 %). Cette progression ne se traduit que par 450.000 euros supplémentaires en faveur de la famille, le solde étant constitué du transfert des crédits destinés à l'accompagnement et à l'intégration scolaires en provenance du chapitre 46-81. Au total, 21,9 millions d'euros de crédits sont inscrits en faveur de la famille et de l'enfance.

Les crédits de l'article 10 permettent d'intervenir dans les domaines de la protection et des droits de l'enfant, de l'enfance maltraitée et de la petite enfance, et de financer des associations à caractère national oeuvrant dans les domaines de l'éducation parentale, de l'information et du conseil familial et de la médiation familiale. A ce titre les principaux bénéficiaires de ces crédits sont la fédération nationale des écoles de parents et d'éducateurs, le centre national d'information et de documentation des femmes et des familles, et le mouvement français pour le planning familial. Ces crédits servent également à soutenir des associations nationales de tourisme social qui interviennent dans le domaine de l'insertion par les vacances pour des familles défavorisées. Ces crédits se répartissent donc entre : les actions en faveur de la famille (1,93 million d'euros) pour soutenir les organismes nationaux familiaux (1,47 million d'euros) et des actions en faveur de la « parentalité » (460.000 euros) ; les actions en faveur de l'enfance (2,47 millions d'euros),qui recouvrent la protection et les droits de l'enfant (290.000 euros), l'aide à l'enfance maltraitée (1,98 million d'euros) et les actions en faveur de la petite enfance (200.000 euros).

Les crédits de l'article 20 sont utilisés pour financer en partie les prestations réalisées par les établissements d'information et de conseil conjugal et familial, et à subventionner les associations qui oeuvrent dans le domaine de la médiation familiale. Ils sont donc presque exclusivement consacrés à la famille (180.000 euros vont à des actions en faveur de l'enfance). 10,37 millions d'euros servent à financer les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents, 2,56 millions d'euros l'information et le conseil conjugal, et 460.000 la médiation familiale. En 2002, les mesures supplémentaires serviront aux réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents, aux plans national (150.000 euros) et local (305.000 euros).

b) Les dépenses en faveur des personnes handicapées

L'action sociale en faveur des personnes handicapées (articles 30 et 50) bénéficiera en 2002 de 58,37 millions d'euros (2,57 millions d'euros pour les dépenses non déconcentrées, et 55,8 millions pour les dépenses déconcentrées). A structure constante, les crédits spécifiques pour les personnes âgées ayant été regroupés dans deux nouveaux articles, un effort de 17,53 millions d'euros est consenti pour poursuivre le plan triennal en faveur des personnes handicapées, qui comprend l'augmentation du nombre de postes d'auxiliaires de vie et l'accroissement des crédits en faveur des sites pour la vie autonome.

Les annonces du gouvernement en faveur des handicapés

Le gouvernement a multiplié les annonces en matière de politique des handicapés.

En avril 1998, devant le conseil national consultatif des personnes handicapées, le gouvernement a fait le choix d'une « politique intégrative » en direction des personnes handicapées autour de trois axes et a annoncé d'un plan quinquennal de création de places pour les adultes lourdement handicapés. Les trois axes sont : la socialisation et l'intégration des jeunes handicapés ; l'accompagnement des personnes handicapées dans leur vie quotidienne, en milieu ordinaire et dans les institutions médico-sociales ; la formation et l'accompagnement des travailleurs handicapés.

En avril 1999, a été mis en place le plan Handiscol' qui comprend 20 mesures destinées à améliorer la scolarisation des enfants et adolescents handicapés, rappelant que la scolarisation de tous les enfants et adolescents, quelles que soient leurs déficiences ou maladies, est un droit fondamental, que chaque établissement scolaire a vocation à accueillir sans discrimination ces enfants et que l'intégration scolaire est la première étape indispensable à une intégration sociale et professionnelle réussie.

Le Premier ministre a annoncé un programme gouvernemental pluriannuel le 25 janvier 2000. Ce programme comporte trois volets, l'un concernant le développement des capacités d'accueil des établissements spécialisés, le deuxième destiné à favoriser la prise en charge précoce et l'intégration scolaire des jeunes handicapés, le troisième portant sur l'accès des personnes handicapées dans la vie ordinaire et leur participation à la vie de la société.

Enfin, le gouvernement a publié un plan d'actions le 18 juillet 2001 qui comprend 12 séries de mesures concernant : l'accueil des enfants handicapés ou gravement malades dans les structures d'accueil collectif de la petite enfance et dans les écoles maternelles ; le renforcement du plan Handiscol' ; la généralisation des dispositifs de maintien dans l'emploi et amplification de l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique ; le développement du parc du logement adapté et de ses conditions d'accès, et l'adaptation des logements ; les aménagements en matière de transports collectifs (matériels et infrastructures), individuels (taxis) et particuliers (stationnement) ; l'accès aux loisirs, au sport et à la culture ; l'accueil dans les structures spécialisées ; le regard sur les personnes en situations de handicap ; l'approche globale dans l'appréciation des situations de handicap et le développement de l'autonomie (sites pour la vie autonome) ; la modernisation du service public d'évaluation et d'orientation (COTOREP, CODES) ; la rénovation de la loi d'orientation de 1975 (lancement de la concertation et analyse préparatoire aux travaux législatifs) ; et la préparation de l'année européenne des personnes handicapées de 2003.

Les crédits de l'article 30 ont vocation à financer des actions nationales, et particulièrement de subventionner les différents organismes et associations assurant la représentation de ces personnes et la défense de leurs intérêts. Les 2,56 millions d'euros prévus pour 2002 financeront des actions nationales menées par les associations représentatives et, notamment des projets s'inscrivant dans le cadre des priorités définies par les pouvoirs publics pour une prise en charge plus satisfaisante des personnes handicapées.

Les crédits de l'article 50 recouvrent les subventions aux services gestionnaires d'auxiliaires de vie, les subventions aux centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptées, et le financement du dispositif pour la vie autonome. Dans le cadre du plan triennal 2001-2003 en faveur des personnes handicapées, la dotation affectée au financement de services d'auxiliaires de vie passe de 17,97 millions d'euros (soit la participation au financement de 1.862 postes d'auxiliaires de vie équivalent temps plein) à 28,18 millions d'euros. Cette augmentation permet aux services bénéficiaires de recruter 3.000 auxiliaires de vie supplémentaires en 3 ans. En 2001, 950 auxiliaires de vie et 500 auxiliaires de vie scolaire ont déjà été recrutés. Les sites pour la vie autonome ont pour objectif de favoriser l'autonomie et la vie à domicile des personnes handicapées. Chaque département doit ainsi se doter pour 2003 d'un site pour la vie autonome. 15 ont été mis en place en 2000, 28 en 2001, 27 devraient l'être en 2002 et les 30 derniers en 2003. Le ministère entend procéder à l'évaluation de ce dispositif « pour s'assurer qu'il répond aux attentes des usagers ainsi que celles des pouvoirs publics et vérifier que les moyens mis en oeuvre - en partenariat avec les acteurs locaux - atteignent leur but, favoriser le développement de l'autonomie des personnes handicapées et leur insertion dans la cité ». Votre rapporteur considère qu'une telle évaluation est au moins souhaitable, et estime qu'il serait peut-être logique, voire préférable, d'en attendre les résultats avant de poursuivre la mise en place de ces sites.

Les COTOREP se trouvent au coeur du dispositif d'indemnisation des personnes handicapées. De nombreux rapports ont dénoncé les dysfonctionnements que présentent ces commissions, dont une partie est imputable à la faiblesse de leurs moyens budgétaires et humains. C'est pourquoi le gouvernement décide, depuis 2000, dans les différents budgets, de faire un effort particulier en faveur des COTOREP. Le projet de loi de finances prévoit ainsi plusieurs mesures destinées à en améliorer le fonctionnement : la revalorisation de la rémunération de la vacation médicale (1,22 million d'euros), la création de 10 postes de médecins coordonnateurs et la revalorisation de leur rémunération (700.000 euros), la création de 12 postes d'assistants de service social (310.000 euros), des travaux d'entretien et d'équipement des COTOREP (304.000 euros), et des travaux d'accompagnement du système d'information (411.000 euros).

c) Les centres d'aide par le travail

Les crédits alloués aux centres d'aide par le travail (CAT) par l'article 40 du chapitre 46-31 « développement social » s'élèveront à 1,05 milliard d'euros en hausse de 32,62 millions d'euros (+ 3,2 % après une hausse de 3,1 % en 2001). Ces crédits supplémentaires serviront à compenser l'incidence de la revalorisation du taux directeur des établissements médico-sociaux pour les budgets des CAT (17,68 millions d'euros) et à créer, comme en 2001, 1.500 places en CAT (14,94 millions d'euros).

Évolution des crédits depuis 1997

	Dotation LFI (M€)	Dont mesures pour création de places (M€)	Évolution
1997	891	20,58	+ 4,55 %
1998	920,7	20,58	+ 3,33 %
1999	954,86	19,97	+ 3,71 %
2000	987,4	19,97	+ 3,41 %
2001	1.018,36	14,94	+ 3,14 %
2002 (PLF)	1.050,98	14,94	+ 3,2 %

Le plan pluriannuel (1999-2003) avait arrêté la programmation de 16.500 places en établissements afin d'améliorer la capacité d'accueil des structures médico-sociale pour adultes lourdement handicapés : 8.500 places de CAT (soit 2.000 places par an en 1999 et 2000 et 1.500 places par an entre 2001et 2003) ; 2.500 places d'ateliers protégés, soit 500 places par an ; 5.500 places de maisons d'accueil spécialisées et de foyers à double tarification, soit 1.100 places supplémentaires par an. Depuis 1997, les crédits en faveur des CAT auront donc augmenté de 160 millions d'euros, dont 111 millions d'euros de mesures nouvelles nécessitées par la création de 11.091 places.

Nombre de places en CAT

1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
72.211	74.934	77.540	80.232	82.206	84.372	87.120	89.547	91.811	93.811	95.811	97.311	98.811

d) Les dépenses en faveur des personnes âgées

En 2002, plus de 24 millions d'euros iront aux actions de développement social des personnes âgées, qu'il s'agisse des dépenses non déconcentrées (nouvel article 60) pour 740.000 euros, ou des dépenses déconcentrées (nouvel article 70) pour 22,3 millions d'euros. Par rapport à 2001, les crédits progressent de 12,2 millions d'euros qui serviront principalement à la création de 160 centres locaux d'information et de coordination (CLIC). Les crédits d'action sociale de l'Etat en faveur des personnes âgées sont ainsi identifiées dans la nomenclature budgétaire du projet de loi de finances pour 2002.

Les crédits non déconcentrés (article 60) financent certains organismes nationaux auxquels l'Etat confie des missions d'intérêt général : la fondation nationale de gérontologie, le centre de liaison d'étude, d'information et de recherche sur les problèmes des personnes âgées, l'association « allô maltraitance des personnes âgées », l'union nationale interfédérale des oeuvres privées sanitaires et sociales. Ils financent aussi la mise en oeuvre, au niveau national, d'actions socio-culturelles en direction des personnes âgées et d'activités valorisant le rôle des retraités.

Les crédits déconcentrés (article 70) sont d'abord consacrés au financement des CLIC. Lors de sa déclaration sur l'avenir des retraites le 21 mars 2000, le Premier ministre a annoncé la création d'un millier de centres locaux d'information et de coordination gérontologique (CLIC) dans un horizon de cinq ans. Le programme a été lancé sous la forme de 25 sites expérimentaux en 2000. Leur mission est le maintien à domicile, par la coordination des aides, des services et des soins, la préservation de la qualité de vie, le maintien du lien social et des échanges avec la « cité ». Les CLIC ont donc une vocation pluridisciplinaire qui prend en compte tous les aspects de la vie quotidienne des personnes âgées, soins, accompagnement de la personne, qualité et confort d'usage du cadre bâti (environnement/habitat), vie sociale, culturelle et citoyenne. Le CLIC est donc un lieu d'information et d'écoute de proximité pour les personnes âgées et leur famille, un guichet d'entrée unique et un lieu d'accueil personnalisé quelle que soit la nature des demandes. Les CLIC sont ouverts à l'ensemble des personnes concernées par le vieillissement, et pas seulement à celles qui sont susceptibles de bénéficier de prestations financières. La référence géographique du CLIC est le bassin de vie (population de 7.000 à 10.000 personnes âgées en milieu rural, 15.000 en milieu urbain). Les CLIC peuvent intervenir selon trois niveaux : missions d'accueil, d'écoute, d'information et de soutien aux familles ; missions d'évaluation des besoins et d'élaboration d'un plan d'aide personnalisé ; missions de mise en oeuvre du plan d'aide et de suivi. L'objectif est de disposer de 1.000 CLIC en 2005. Au total, pour 2002, les CLIC devraient bénéficier de 22,87 millions d'euros. Même s'il est trop tôt pour évaluer ce dispositif, votre rapporteur spécial suivra avec attention le développement des CLIC. Il convient notamment de prêter attention aux risques de doublon avec des dispositifs existant, fruit d'initiatives locales. Parallèlement, les crédits de l'article 70 financent les conférences départementales et des conférences régionales des personnes âgées (CODERPA et CORERPA). Il s'agit d'instances consultatives participant à l'élaboration des actions locales ne faveur des personnes âgées. Votre rapporteur spécial ne peut que s'étonner du décalage entre les crédits prévus au projet de loi de finances initial à ce titre (457.000 euros) alors que le double est nécessaire. Le ministère indique lui-même qu'il faudra, en 2002 comme en 2001, abonder les crédits en gestion d'autant.

e) Les actions en faveur des rapatriés

Le budget de la santé et la solidarité intègre depuis 1998 les crédits consacrés aux prestations sociales et aux actions culturelles en faveur des rapatriés, qui constituaient les articles 61 et 62 du chapitre 46-31 « développement social » et figurent désormais dans un chapitre spécifique, le 46-32 « Actions en faveur des rapatriés » comprenant trois articles ^{11( * )} : l'article 10 pour les dépenses non déconcentrées (2,13 millions d'euros), l'article 20 pour les dépenses déconcentrées (6,86 millions d'euros) et l'article 30 destiné au paiement de la rente viagère (5,79 millions d'euros).

Au total, 17,79 millions d'euros figurent au budget de la santé et de la solidarité en faveur des rapatriés, en hausse de 150.000 euros par rapport à 2001 en raison des besoins croissants de financement de la rente viagère ^{12( * )} . Cependant, l'ensemble des crédits du budget de l'État en faveur des rapatriés dépasse cette somme et s'élève à 176 millions d'euros en 2001 contre 195 millions d'euros en 2001.

Évolution des crédits aux rapatriés
(en milliards d'euros))

La politique en faveur des rapatriés porte sur les deux catégories de rapatriés qui connaissent encore des situations difficiles : les rapatriés réinstallés dans une profession non salariée ainsi que les anciens supplétifs et leurs familles.

Les rapatriés exerçant une activité professionnelle non salariée, réinstallés en métropole, s'estiment toujours confrontés à un endettement professionnel important. De nombreuses mesures d'aide ont été mises en place (effacement des dettes, prêts à la consolidation). Pour régler les derniers cas, a été créée en 1999 une commission nationale, présidée par un magistrat de la Cour des comptes, et comprenant une représentation de rapatriés. Cette procédure doit permettre de résoudre les situations les plus difficiles des rapatriés réinstallés encore en activité ou ayant cédé leur exploitation, ainsi que de leurs héritiers ou enfants repreneurs.

La situation des anciens supplétifs et assimilés de l'armée française en Algérie est plus préoccupante comme le montre notamment le taux de chômage de cette communauté, supérieur à la moyenne nationale. Un effort supplémentaire a donc été engagé. La création de la rente viagère avait ainsi pour but, selon le gouvernement, de marquer la reconnaissance nationale. Le Parlement unanime a adopté, avec effet au 1 ^er janvier 1999, la création de cette rente (article 47 de la loi de finances rectificative pour 1999) d'un montant de 1.372 euros, versé à partir de 60 ans sous condition de ressources. L'article 61 de la loi de finances rectificative pour 2000 a étendu le bénéfice de cette rente viagère au conjoint survivant à compter du 1 ^er janvier 2001. 4.745 rentes ont ainsi été accordées. Parallèlement, l'article 115 de la loi de finances pour 2001 a prorogé jusqu'au 31 décembre 2002 les dispositifs spécifiques d'aides au logement prévus par la loi du 11 juin 1994, qui devaient s'arrêter initialement au 30 juin 1999 et qui avaient déjà été prolongés jusqu'au 31 décembre 2000. Cette prorogation permet notamment de poursuivre l'effort financier de l'Etat pour les aides au désendettement immobilier. L'aide moyenne par dossier qui était de 35.000 francs les années antérieures, est passée à 109.000 francs en 1998, 115.000 francs en 1999 et 118.000 francs en 2000. Pour les enfants des anciens harkis, la priorité retenue est l'emploi. Le conventionnement de cellules de reclassement pour l'emploi, rémunérées aux résultats et prenant en charge individuellement les postulants pour les conduire à un emploi, la mise en place de chantiers d'insertion dans le cadre de projets de développements locaux, les objectifs fixés aux préfets pour l'insertion des jeunes sur des contrats de type emploi-jeune ont permis l'insertion de 4.141 personnes en 1998, de 4.392 en 1999 et de 4.063 personnes en 2000. 42% d'entre elles correspondent à des contrats à durée indéterminée et 17% des personnes prises en compte ont été dirigées sur des formations qualifiantes permettant un accès direct à l'emploi.

Dans le domaine de la mémoire, la journée d'hommage national aux anciens supplétifs du 25 septembre 2001 a permis de leur témoigner solennellement la reconnaissance de la République. Elle a permis aussi de mieux faire comprendre à l'opinion publique française, compte tenu du rayonnement des cérémonies marquées par les interventions du Président de la République, l'engagement passé et la situation actuelle des harkis et de leurs enfants.

Enfin, il convient de noter que l'article spécifique créé en 2001 pour accueillir les crédits d'équipement destinés à la « préservation et au développement du patrimoine culturel des Français rapatriés d'outre-mer » (article 90 du 57-93) n'est pas plus doté en 2002 qu'en 2001. Ce chapitre bénéficie en effet de 7,45 millions d'autorisations de programme et de crédits de paiement, toujours reportés, jamais consommés.

En effet, le Mémorial de la France d'outre-mer qu'il est projeté de créer sous le nom d'Institut de la France d'outre-mer et de la francophonie (IFOMF)  n'en finit plus d'être un projet. Cette appellation résulte du constat que la francophonie trouve son origine dans la présence de la France dans les cinq continents. Le terme institut correspond, pour le ministère, « davantage à la volonté des pouvoirs publics non seulement de faire oeuvre de mémoire, mais aussi de faciliter la prise en compte du présent (rôle des rapatriés dans la culture et l'économie nationale, relation avec les institutions de la francophonie) ». A ce jour, les dépenses engagées sur ce projet s'élèvent en autorisations de programmes à 167.464 euros correspondant au règlement de prestations fournies par l'INA, et à deux études. L'intention d'installer l'IFOMF à Marseille dans le cadre de la Cité de la Méditerranée conduite par l'établissement public Euroméditerranée n'est, d'après le ministère de la solidarité, « pas facilitée par le souhait de la mairie de Marseille de réaliser un mémorial municipal sur un thème très voisin. L'année 2001 a été mise à profit pour approfondir les relations interministérielles sur ce projet et Marseille apparaît toujours comme le lieu le plus approprié pour la réalisation de l'institut. » ^{13( * )}

Tableau récapitulatif des crédits ouverts pour les rapatriés

(en millions d'euros)

Chapitre budgétaire	LFI 2001	PLF 2002
I. - Charges communes :	30,64	21,21
14-01 Art. 90 §16 : Garanties diverses	0,91	0,61
46-91 : Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'Etat	29,73	20,60
Art. 10 : Moratoire des dettes	0,00	0,00
Art. 20 : Indemnisation	6,10	0,00
Art. 30 : Financement des prêts de reclassement	0,00	0,00
Art. 40 : Participation de l'Etat au rachat de cotisations vieillesse	16,14	13,70
Art. 50 : Versements de l'Etat à la CNRACL	0,02	0,01
Art. 60 : Caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer	7,47	6,89
II. - Economie, finances et industrie	26,74	25,46
36-10 : Art. 12 : Subvention à l'ANIFOM	3,66	3,66
46-93 : Art. 30 : Garanties de retraite des anciens agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'Outre-mer	23,08	21,80
III. - Emploi et solidarité - II. - Santé et solidarité	14,64	14,79
46-32 : Actions en faveur des rapatriés	14,64	14,79
Art. 10 : Dépenses non déconcentrées	2,21	2,13
Art. 20 : Dépenses déconcentrées	11,20	6,86
Art. 30 : Rente viagère	1,22	5,79
57-05 : Préservation et développement du patrimoine culturel (CP)	0,00	0,00
57-05 : Préservation et développement du patrimoine culturel (AP)	0,00	0,00
IV. - Anciens combattants	8,56	5,16
46-20 : Pensions d'invalidité, allocations	4,66	2,12
46-24 : Sécurité sociale des invalides de guerre	1,52	1,52
46-27 : Soins médicaux gratuits	2,38	1,52
V. - Equipement, Transports et Logement - III. - Transports et sécurité routière	99,55	95,02
47-41 : Art. 40 : Garanties de retraite des anciens des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer	99,55	95,02
VI. - Agriculture et Pêche	14,87	14,63
35-92 : Art. 10 : Forêts : Travaux d'entretien, anciens harkis	8,54	8,54
46-32 : Art. 40 : Subvention caisse des cadres d'exploitations agricoles rapatriés	6,33	6,09
Total général	195,00	176,27

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

f) L'économie solidaire

Les crédits en faveur de l'économie sociale et solidaire ont été regroupés dans deux nouveaux articles : les dépenses non déconcentrées (article 80) pour 4,11 millions d'euros, et les dépenses déconcentrées (article 90) pour 8,84 millions d'euros. L'économie solidaire bénéficie ainsi de 4,42 millions d'euros supplémentaires (soit une hausse de 50 % qui fait suite à un triplement en 2001). Il s'agit de financer l'appel à projets « Dynamiques solidaires » et des actions de contractualisation avec les collectivités locales.

6. Les prestations obligatoires de développement social

a) L'allocation aux adultes handicapés

La contribution de État au financement de l'AAH, inscrite à l'article 10 du chapitre 46-33 « prestations sociales en faveur du développement social », s'accroît de 231,7 millions d'euros (+ 5,73 %), pour atteindre 4,28 milliards d'euros ^{14( * )} .

Évolution des bénéficiaires et des crédits affectés à l'AAH

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Bénéficiaires (en milliers)	539	552	563	583	597	617	630	649	668	694	712	736	-
Crédits (en M€)	2.297	2.421	2.527	2.728	2.845	3.061	3.281	3.410	3.566	3.776	4.025	4.046	4.278

L'évolution des crédits budgétaires relatifs à l'AAH entre 1989 et 2001 s'explique, d'une part, par l'augmentation du montant de la prestation ^{15( * )} et la création, à partir du 1 ^er février 1993, de l'aide forfaitaire en faveur de la vie autonome à domicile des personnes adultes handicapées, devenue complément d'AAH en 1994 ^{16( * )} ; d'autre part, par l'accroissement du nombre des bénéficiaires. Le principal facteur de hausse tient à la forte inertie de la structure des bénéficiaires : près de la moitié ont moins de quarante ans. Cet âge peu élevé a un effet démographique mécanique, qui explique la présence prolongée des allocataires dans le bénéfice de la prestation. Par ailleurs, environ 63 % des allocataires perçoivent une AAH à taux plein, révélant la faiblesse des ressources propres des intéressés. Enfin, au cours des années de dégradation de la situation économique, les effets du chômage se font très durement sentir sur les personnes handicapées, déjà fragilisées dans leur vie quotidienne par le handicap, avec pour conséquence l'entrée de nouvelles personnes dans le champ de la prestation ou l'octroi d'une différentielle d'AAH qui se rapproche davantage du taux plein. Dans un tel contexte, l'instauration du RMI en 1988 ne s'est que faiblement traduite par un basculement de certains bénéficiaires de l'AAH dans le champ du RMI. Au contraire, la phase d'instruction du RMI a pu favoriser l'orientation vers la COTOREP et donc l'attribution de l'AAH. Selon le ministère, « l'amélioration du marché du travail devrait désormais avoir un impact sur le comportement des médecins instructeurs des COTOREP, et plus généralement sur le nombre d'entrées dans le dispositif du fait de l'augmentation des ressources des ménages. Néanmoins, l'évolution constatée d'augmentation du nombre de bénéficiaires incline à améliorer l'insertion professionnelle des bénéficiaires . » ^{17( * )}

Pour le budget 2002, la dotation demandée fixée tient compte d'une hypothèse de revalorisation du minimum vieillesse et d'une évolution du nombre des effectifs plus favorable que les années précédentes, compte tenu de la situation de l'emploi. De plus, il a été décidé de supprimer, en 2002, l'évaluation forfaitaire des ressources, mécanisme pénalisant pour les personnes à faibles revenus et les travailleurs indépendants. Le coût de cette mesure a été estimé à plus de 15 millions d'euros.

b) La tutelle et la curatelle État

Le nombre des décisions judiciaires confiant à l'État des mesures de tutelle et curatelle, en application de l'article 433 du code civil, est toujours en accroissement rapide. En conséquence, la dotation correspondante de l'article 20 du chapitre 46-33 est portée à 122 millions d'euros contre 103,7 millions en 2001 ^{18( * )} , soit une hausse de 17,7 %, qui fait suite à des hausses de 13,3 % en 2001, 5 % en 2000, 11 % en 1999 et 18,3 % en 1998.

Évolution du nombre de cas de tutelle et curatelle d'Etat et de leur coût budgétaire

	1997	1998	1999	2000
Nombre de mesures	87.585	99.843	111.125	123.709 (p)
Évolution	+ 10.578	+ 12.258	+ 11.282	+ 12.584
Dépenses (M€ )	69,38	79,47	89,66	99,69

La loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs a institué trois régimes de protection des majeurs :

• la sauvegarde de justice, régime de protection provisoire, destiné à prendre en urgence les mesures de sûreté indispensables ;

• la tutelle, système de représentation dans lequel le majeur est frappé d'incapacité totale pour agir tant sur le plan patrimonial que dans le domaine de la vie civile ;

• la curatelle, régime plus simple de protection, où le juge des tutelles peut limiter l'incapacité à certains actes et autoriser le majeur à en accomplir d'autres.

Deux systèmes de tutelle coexistent donc dans notre droit. La tutelle familiale fait reposer la charge tutélaire sur la famille, parents, enfants, collatéraux. La tutelle publique consiste à confier à un organisme public ou privé la charge de la tutelle, sous le contrôle de l'Etat. La tutelle d'Etat, la curatelle d'Etat ou la tutelle en gérance appartiennent à cette catégorie.

La tutelle et la curatelle d'Etat n'interviennent que subsidiairement à la tutelle familiale. L'article 433 du code civil prévoit que : « si la tutelle reste vacante, le juge des tutelles la défère à l'Etat s'il s'agit d'un majeur ». L'exercice de la tutelle ou de la curatelle est confié par le juge des tutelles à des personnes physiques ou des personnes morales qualifiées, inscrites sur une liste établie par le procureur de la République, après avis du préfet. Le délégué à la tutelle a, dans ses rapports avec l'Etat, les droits et les obligations d'un mandataire. L'Etat prend en charge la rémunération des personnes physiques ou morales chargées d'exercer des mesures de tutelle ou de curatelle, dans le cadre d'un plafond fixé chaque année par arrêté interministériel. Un prélèvement sur les ressources du majeur protégé vient en déduction de la rémunération allouée par l'Etat.

Votre rapporteur spécial estime qu'une telle situation ne peut perdurer et souhaite que s'engage rapidement une réflexion sur ce type de dépenses afin, au moins, d'analyser les raisons de leur vive progression et les conséquences qui peuvent en être tirées, notamment quant à la participation des familles et les conditions de rémunération des personnes exerçant la tutelle et la curatelle.

c) Le Fonds spécial d'invalidité

La dotation du Fonds spécial d'invalidité inscrite à l'article 60 du chapitre 46-33 progresse de 16,46 millions d'euros à 259,16 millions d'euros (hausse de 6,8 % après deux ans de stabilité). Elle sert à financer une allocation supplémentaire à caractère différentiel, pour les bénéficiaires d'une pension d'invalidité au titre d'une incapacité permanente ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité, lorsque cette pension est inférieure à un plafond de ressources.

d) Les prestations diverses

Les autres prestations représentent 62,4 millions d'euros, en baisse de 2,4 millions d'euros par rapport à 2001 (4 % de moins). Les crédits sont répartis en trois articles du chapitre 46-33 :

• 51,8 millions d'euros au titre de l'aide sociale, en baisse de 2,9 % (article 50) ;

• 9,9 millions d'euros au titre des allocations et prestations diverses, en baisse de 4,4 % (article 30) ;

• 700.000 euros pour couvrir les dépenses d'allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l'aide sociale, en baisse de 40 % (article 40).

7. Les subventions à divers régimes de protection sociale

Les crédits consacrés à la protection sociale outre-mer (articles 50, 60 et 70 du chapitre 47-23) augmentent de 1,5 million d'euros pour s'établir à un montant total de 39,38 millions d'euros (+ 4% après une hausse de 2,3 % en 2001). L'essentiel de ces crédits est destiné à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna (32,08 millions d'euros, en baisse de 325.000 euros), le solde étant partagé entre Saint-Pierre-et-Miquelon (900.000 euros ; stable par rapport à 2001) et Mayotte ^{19( * )} (6,4 millions d'euros en hausse de 1,8 million, soit une progression de 40%).

Les crédits de l'article 50 couvrent les dépenses liées aux allocations supplémentaires dont bénéficie Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de la loi de 1987 portant réforme du régime d'assurance vieillesse à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces dépenses correspondent à la subvention accordée par l'Etat pour le service d'une allocation supplémentaire par la caisse de prévoyance sociale. Les crédits de cet article connaissent une évolution négative depuis plusieurs années du fait de la montée en charge progressive du régime d'assurance vieillesse local créé en 1987 qui implique à long terme une très forte diminution du nombre des personnes à faibles droits contributifs (si les effets de la mortalité sur les effectifs d'allocataires ne sont pas compensés par de nouvelles demandes d'allocation). Cette évolution est difficilement prévisible pour un exercice compte tenu de la sensibilité du montant des dépenses aux variations des effectifs qui sont extrêmement réduits (environ 300 personnes seulement). Par ailleurs, l'allocation est revalorisée chaque année (+ 2,2 % en 2001). En 2001, 268 personnes devaient en bénéficier. Pour 2002, l'hypothèse de revalorisation s'élève à 2 % et l'effectif prévisionnel s'établit à 274 personnes.

Les subventions versées à Mayotte sur l'article 60 résultent du contrat de plan conclu en septembre 2000 entre l'Etat et la collectivité territoriale. Il prévoit un engagement, au titre du règlement territorial d'aide sociale, de 32,36 millions d'euros pour 5 ans, dont 6,4 millions d'euros en 2002.

Les crédits de l'article 70 bénéficient à la Polynésie française, Wallis-et-Futuna et à la Nouvelle-Calédonie. L'Etat participe ainsi aux dépenses du régime de solidarité territorial de la Polynésie française pour environ 30 millions d'euros par an. Le contrat de développement 2000/2004 conclu le en octobre 2000 entre l'Etat et la Province Nord de la Nouvelle-Calédonie met à la charge du ministère chargé de l'action sociale une participation de 1,9 million d'euros pour 5 ans destinée, dans le cadre du programme santé, au financement d'actions sociales intégrées d'aides à domicile, d'aides à la mère et à l'enfant, et l'acquisition d'un camion médicalisé intervenant dans les domaines de la santé scolaire, de la lutte contre les maladies infectieuses et de l'éducation sanitaire. 381.000 euros sont prévus à ce titre pour 2002 alors que l'échéancier d'origine prévoyait 456.000 euros. Par ailleurs, l'Etat finance une convention de gestion des tutelles et curatelles. Enfin, le contrat de développement 2000/2004 conclu entre l'Etat et le Territoire des îles Wallis-et-Futuna met à la charge du ministère chargé de l'action sociale des dispositifs d'aide aux personnes âgées (1,04 million d'euros en 2002), à l'enfance (335.000 euros en 2002) et aux personnes handicapées (137.000 euros en 2002).

8. Les subventions d'équipement social

Les subventions d'équipement social (articles 10, 20, 30, 50 et 60 du chapitre 66-20) diminuent de 21 % en autorisations de programme (AP), pour atteindre 39,93 millions d'euros, et de 33,1 % en crédits de paiement (CP), pour s'établir à 16,85 millions d'euros (la baisse était déjà de 41 % en CP en 2001).

Plus de la moitié des ces sommes sont consacrées à la transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées, à raison de 25,91 millions d'euros en autorisations de programme et de 10,74 millions d'euros en crédits de paiement.

Évolution des subventions d'équipement social (66-20)

(en millions d'euros)

	LFI 2001		PLF 2002		Evolution
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Établissements pour enfants et adultes handicapés (article 10)	11,37	3,21	11,73	4,86	+ 3,2 %	+ 51,4%
Autres équipements sociaux (article 20)	10,8	3	0	0	- 100 %	- 100 %
Transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées (article 30)	26,56	15,89	25,91	10,74	- 2,45 %	- 32 %
Centres de formation des personnels sociaux (article 50)	1,85	1,23	2,29	0,95	+ 23,8 %	- 22,7 %
Instituts nationaux (article 60)	0	1,87	0	0,3	-	-
Total	50,58	25,2	39,93	16,85	- 21 %	- 33,1 %

Les crédits de l'article 30 s'inscrivent dans le cadre du XII ^ème plan (2000-2006). Ils comprennent deux parties, pour permettre de distinguer les crédits inscrits au titre de l'achèvement du programme d'humanisation des hospices de ceux affectés à la mise aux normes des maisons de retraite. Sur la période, 97,67 millions d'euros iront à l'humanisation des hospices, et 106,7 millions d'euros aux maisons de retraite. La France possède environ 566.000 places d'hébergement pour personnes âgées : 98.630 dans les sections hospice-maison de retraite des hôpitaux publics, 116.200 dans les maisons de retraite publiques, 192.000 dans les maisons de retraite privées, 155.700 dans les logements-foyers, et environ 3.500 places dans les autres types d'hébergement comme les résidences d'hébergement temporaire. S'y ajoutent environ 166.000 places en sections de cure médicale.