DEUXIÈME PARTIE - LES TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES EN VUE DE LA DEUXIÈME LECTURE AU SÉNAT
I. CLORE UN DEBAT VIEUX DE PLUS DE QUATRE ANS
La commission des finances s'est réunie le mercredi 20 mars 1995, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, afin de procéder à l'examen du rapport pour avis, en deuxième lecture, de M. Guy Cabanel sur le projet de loi n° 232 (1995-1996), adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux services d'incendie et de secours.
Au terme de la présentation de son rapport, M. Guy Cabanel a estimé qu'en dépit des réserves que pourrait susciter la lecture des documents élaborés par la direction de la sécurité civile, la commission des finances devait maintenant favoriser l'adoption rapide du projet de loi. La crainte, exprimée par certains présidents de conseils généraux, d'être confrontés à une dérive financière faisant des services départementaux d'incendie et de secours une "aide sociale bis", parait aujourd'hui très exagérée.
Le champ des désaccords entre l'Assemblée nationale et le Sénat s'est, en outre, considérablement réduit au cours de la navette. La commission des lois du Sénat propose ainsi de conserver, à quelques adaptations près, le schéma de composition du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours voté par les députés au mois de février.
Le rapporteur pour avis a précisé que l'Assemblée nationale avait certes supprimé la présidence de droit de ce conseil d'administration par le président du conseil général, allant à l'encontre des souhaits du Sénat. Toutefois, il proposera à titre personnel un amendement permettant au président du conseil général, à l'instar du Préfet, de participer, avec voix consultative, s'il le souhaite et s'il n'a pas été désigné comme membre titulaire, aux travaux du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (SDIS).
M. Christian Poncelet, président, a insisté sur le fait que l'amélioration proposée par le rapporteur, ne devait constituer qu'une faculté et non une obligation pour le conseil général d'être présent aux travaux du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours .
Un large débat s'est alors engagé.
M. Jean-Pierre Lachenaud a jugé que le moment était venu d'adopter le projet de loi, tout en soulignant qu'il ne fallait pas se cacher que cette issue était largement le fait de très fortes pressions corporatistes.
Il a ensuite indiqué que dans le Val d'Oise, collectivité pionnière en matière de départementalisation, le coût global des services d'incendie et de secours s'élevait à 360 millions de francs, dont 70 % environ supportés par le budget du conseil général. Il a révélé les causes de la dérive financière constatée depuis quelques années : la "technicisation" des tâches ; la professionnalisation des effectifs et l'accroissement de l'encadrement ; l'augmentation des indemnités et, en particulier, la prolifération des bénéficiaires de l'indemnité de logement.
Le même intervenant a exprimé son accord avec la fixation à cinq ans de la période maximale laissée aux collectivités locales pour procéder à la dévolution des personnels et des biens aux nouveaux services départementaux d'incendie et de secours. Il a également souligné le fait que l'un des aspects nettement positifs du projet de loi tenait dans le contrôle exclusif par les élus locaux du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, le préfet et les représentants des sapeurs pompiers n'ayant plus qu'une voix consultative.
M. Michel Charasse a interpellé ses collègues sur l'opportunité d'adopter un projet de loi qui peut conduire à une explosion des charges au titre des services d'incendie et de secours. La mauvaise situation des finances locales devrait inciter à plus de prudence.
Le même intervenant a ensuite certifié que le Premier ministre, M. Alain Juppé avait promis au cours de l'été 1995, lors des discussions entre le gouvernement et les élus locaux sur le contenu du pacte de stabilité, que ce texte ne reviendrait pas en discussion devant le Parlement avant 1998. Si l'exécutif ne tient pas sa parole, il faut certainement l'imputer à la pression très forte exercée, en particulier, par l'encadrement des sapeurs-pompiers professionnels ainsi que par la direction de la sécurité civile.
M. Michel Charasse a ensuite exprimé les plus grands doutes sur la fiabilité des simulations réalisées à partir du rapport du Préfet Inizan, estimant que, par son statut, celui-ci ne pouvait avoir d'autre désir que de plaire au gouvernement.
Le même intervenant a craint que les textes du type du projet de loi relatif aux services d'incendie et de secours ne finissent par créer un effet de contagion et ne justifient la transformation en emplois de catégorie A d'une part de plus en plus importante des postes de la fonction publique territoriale.
M. Michel Charasse a ensuite manifesté son opposition à ce qu'une autorité qui ne participe pas au financement des services d'incendie et de secours, c'est-à-dire au premier chef le préfet, soit membre de la structure gestionnaire du service départemental d'incendie et de secours , a égalité avec les élus qui sont, eux, les seuls bailleurs de fond. De ce point de vue, il est bon que le représentant de l'État dans le département ne dispose plus que d'une voix consultative au sein du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, même s'il continue d'arrêter le règlement opérationnel pour l'organisation des secours au sein de sa circonscription.
En conclusion de son intervention, M. Michel Charasse a demandé instamment le report du texte, suggérant qu'une loi ultérieure fixe sa date d'entrée en vigueur en fonction de la situation des finances locales. Il a exprimé sa conviction que le projet de loi n'était que le fruit d'une demande des sapeurs pompiers professionnels, dont les conséquences seront défavorables au maintien du volontariat et donc à l'existence même des services d'incendie et de secours puisque les sapeurs-pompiers volontaires constituent aujourd'hui la majeure partie des effectifs utilisés.
M. Christian Poncelet, président, lui a alors fait remarquer que la commission des lois était revenue à sa rédaction de première lecture assouplissant le dispositif d'entrée en vigueur progressive de la départementalisation des personnels des services d'incendie et de secours, qui serait à nouveau étalée sur cinq ans.
Répondant à cette remarque, M. Michel Charasse a estimé que les conseils généraux contraindraient les autres collectivités à réaliser la départementalisation le plus vite possible, bien avant le terme des cinq ans proposés par le Sénat en première lecture. Si sa suggestion ne devait pas être retenue, il a proposé que le délai de cinq ans constitue un minimum obligatoire, aucune dévolution de bien ou de personnel ne devant intervenir avant.
M. Michel Mercier a estimé que le projet de loi, conçu pour satisfaire les exigences des sapeurs-pompiers professionnels, était "intrinsèquement mauvais" et qu'il présentait le défaut majeur d'organiser des conflits futurs. En effet, ce texte contient d'abord en germe des conflits entre les collectivités locales contributrices avec l'institution d'une minorité de blocage au sein du conseil d'administration des services d'incendie et de secours.
M. Michel Mercier a estimé que la seconde source de conflit résidait dans les relations entre le préfet et les collectivités locales. C'est en effet le représentant de l'État dans le département qui continuera d'exercer les pouvoirs opérationnels en matière d'incendie et de secours et d'imposer les moyens correspondants dont le coût devra être assumé par le service départemental d'incendie et de secours .
M. Michel Mercier, en conclusion de son propos, a estimé que le texte qui avait été adopté par le Sénat, au mois de juin 1995, était finalement moins mauvais que celui qui revient de l'Assemblée nationale, après deuxième lecture. Le nouveau contenu de l'article 26, relatif à la composition du conseil d'administration du service d'incendie et de secours, apparaît, en particulier, pernicieux. Dans ces conditions, le résultat final risque fort de ne pas constituer la meilleure solution, si le gouvernement décide de convoquer tout de suite la commission mixte paritaire après le débat du 28 mars.
M. Henri Collard a estimé que l'étude réalisée par la direction de la sécurité civile à partir d'un échantillon de onze départements était une entreprise, dès le départ, vouée à l'échec compte tenu des très grandes disparités existant entre les départements. De fait, cette étude ne permet de tirer aucune conclusion d'ordre général.
Le même intervenant a regretté que l'on n'ait noté nulle part le fait qu'aujourd'hui la majeure partie des interventions des services d'incendie et de secours était sans rapport avec leurs missions normales à savoir la lutte contre le feu et contre les accidents. Il s'agit là d'une question qu'il faudra approfondir.
Enfin, M. Henri Collard a indiqué qu'il apporterait son soutien à l'amendement que M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, a annoncé vouloir déposer à titre personnel sur l'article 27 afin de permettre au président du conseil général de participer avec voix consultative aux travaux du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, dans le cas où cette personnalité n'aurait pas été, par ailleurs, désignée par ses pairs.
M. Joseph Ostermann a jugé en introduction qu'il était difficile de ne pas prendre position sur ce texte.
Il a regretté les nombreuses lacunes dans les réflexions publiées sur l'évolution des services d'incendie et de secours. Il aurait été bon en particulier que soit posé le principe du remboursement aux sapeurs-pompiers des coûts exposés au titre d'interventions ne correspondant pas à leurs missions de lutte contre les feux et contre les accidents.
Le même intervenant a ensuite exprimé son souhait d'une intégration plus poussée entre les sapeurs-pompiers professionnels et les bénévoles.
Il a manifesté ses craintes quant à l'évolution du rôle des amicales, qui apportent aujourd'hui une aide indispensable pour les dépenses d'investissements des services d'incendie et de secours, dans le nouveau cadre imposé par la départementalisation.
Faisant observer que les situations observées présentent de très fortes différences d'un département à l'autre, M. Joseph Ostermann a estimé qu'il aurait fallu insuffler plus de flexibilité dans le projet de loi soumis au Parlement.
M. René Régnault a considéré qu'un parallèle devait être tracé entre la professionnalisation induite par le projet de loi relatif aux services d'incendie et de secours et la professionnalisation des armées dont le Parlement devrait discuter prochainement. À ce sujet, il a estimé, pour le regretter, que les dispositions en discussion pourraient, lorsqu'elles seront appliquées, avoir un effet dissuasif sur le développement du volontariat.
Le même intervenant a précisé qu'il n'était pas choqué par le principe, voté par le Sénat en première lecture, selon lequel la présidence du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours devait revenir de plein droit au président du conseil général. Cette solution est évidemment justifiée dans les cas, nombreux, où c'est le département qui assume la majorité des dépenses au titre des services d'incendie et de secours.
Nuançant les propos de M. Michel Mercier, il s'est déclaré favorable à ce que l'ensemble des collectivités locales contributrices se retrouvent autour d'une même table pour se mettre d'accord sur les modalités de financement des services d'incendie et de secours.
Enfin, M. René Régnault s'est demandé si la proposition, exprimée à titre personnel par M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, d'associer le président du conseil général, au moins avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours ne pouvait pas être étendue au président de l'association départementale des maires.
M. Jacques-Richard Delong, reprenant les propos de M. Joseph Ostermann, a fortement insisté sur la spécificité des départements de l'Est de la France, caractérisés par une très forte densité de sapeurs-pompiers volontaires. Il a exprimé sa crainte que le projet de loi n'entraîne une uniformisation de toutes les pratiques à travers le pays et "ne tire vers le bas" les collectivités locales de l'Est.
Insistant sur le rôle primordial joué localement par les casernes des sapeurs-pompiers, M. Jacques-Richard Delong s'est inquiété du risque de découragement qui pourrait affecter le volontariat. Il a indiqué qu'il avait constaté pour sa part un début de tarissement des recrutements, lié notamment au relèvement des conditions exigées en matière de détention de diplômes.
Enfin, le même intervenant s'est déclaré favorable à la présidence de droit du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours par le président du conseil général, invoquant le principe selon lequel "qui paie commande".
Mme Marie-Claude Beaudeau a tout particulièrement insisté sur le fait qu'au cours de ces vingt dernières années la nature des risques ainsi que les exigences en matière de protection avaient considérablement évolué entraînant des coûts de plus en plus élevés. En particulier, les sapeurs-pompiers n'ont plus seulement à lutter contre les feux mais doivent également assurer des tâches préventives liées à l'existence d'établissements industriels présentant des dangers pour l'environnement.
Dans ces conditions, il parait normal que les collectivités locales, notamment les départements, se plaignent de devoir débourser des sommes de plus en plus élevées au titre des services d'incendie et de secours. De ce point de vue, une intervention financière de l'État serait tout à fait justifiée.
En réponse aux différents intervenants, M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, a résumé l'esprit de leurs interventions en soulignant la "sensation de malaise" qui s'en dégageait. Du reste, le fait que le débat sur la départementalisation dure maintenant depuis quatre ans est lui même suffisamment parlant.
Il a indiqué qu'il prenait bonne note des craintes, exprimées par les commissaires, de dérapage financier ainsi que des inquiétudes relatives à l'attitude du préfet qui, n'étant pas le payeur, pourrait imposer au service départemental d'incendie et de secours des charges excessives. Il a souligné à son tour la mosaïque des situations qui ne simplifiera pas la mise en oeuvre du projet de loi sur l'ensemble du territoire.
Le rapporteur a également reconnu que les études et simulations financières réalisées par la direction de la sécurité civile pouvaient paraître décevantes du fait de leur faible force démonstrative.
Répondant plus particulièrement aux remarques de M. Jean-Philippe Lachenaud, il a relevé le souhait dominant chez la plupart des parlementaires d'en finir avec un projet de loi qu'ils n'approuvent pas nécessairement mais dont le rejet serait certainement mal perçu par les corps de sapeurs-pompiers.
Il a ajouté à l'adresse du même intervenant, que le montant de son budget des services d'incendie et de secours le plaçait dans le haut de la fourchette des dépenses exprimées en franc par habitant, sans toutefois faire du département du Val d'Oise celui où les coûts les plus élevés sont constatés.
Le rapporteur a enfin précisé que le délai de cinq ans prévu par le Sénat en première lecture pour la dévolution des personnels et des biens aux nouveaux services départementaux d'incendie et de secours avait été rétabli par la commission des lois en vue de la deuxième lecture. Ce délai doit permettre, plus facilement que celui prévu dans la rédaction de l'Assemblée nationale qui l'avait avancé au 30 juin 1999 pour les personnels, de mettre en oeuvre l'homogénéisation des régimes de travail et indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels préconisée par le rapport du Préfet Inizan.
En réponse à M. Michel Charasse, le rapporteur pour avis, a estimé que si les études et simulations réalisées paraissaient à certains décevantes, il fallait toutefois convenir de la très grande difficulté d'établir a priori le coût de la départementalisation pour les collectivités territoriales.
Il a ensuite jugé que le report sine die de l'adoption du projet de loi était difficile à défendre dès lors que le Sénat se rallierait à la proposition de la commission des lois d'offrir un délai maximal de cinq ans pour procéder au regroupement des moyens en personnel et en équipement au sein des nouveaux services départementaux d'incendie et de secours.
Le rapporteur a relevé les qualificatifs de dangereux et conflictuel utilisés par M. Michel Mercier à l'encontre du projet de loi.
Il a ajouté, répondant également à une remarque de M. Joseph Ostermann, que le risque existait d'une professionnalisation accentuée, et coûteuse pour les finances locales, des corps de sapeurs-pompiers.
Il a toutefois estimé que l'application du principe "qui paie, commande" pour la composition du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours permettrait de limiter les risques de dérive financière.
À M. Jacques-Richard Delong, le rapporteur a répondu qu'il n'était pas favorable à la présidence de droit du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours par le président du conseil général, cette formule étant contraire au principe de représentation des collectivités locales à due concurrence de leur contribution au budget du service départemental. Il a alors rappelé qu'il préférait la solution de compromis qu'il avait présentée dans son propos introductif, consistant à permettre au président du conseil général, lorsqu'il n'a pas été désigné par ses pairs pour siéger au sein du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, de participer toutefois à ces travaux avec voix consultative.
M. Jean-Philippe Lachenaud a indiqué qu'il apporterait son soutien à cette dernière proposition.
M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué à M. Joseph Ostermann que la commission des lois avait rétabli l'article 2 bis adopté par le Sénat en première lecture prévoyant que les frais engagés par les services d'incendie et de secours pour porter secours aux victimes d'accidents sont pris en charge par les organismes d'assurance maladie dans les mêmes conditions que les frais d'intervention des unités participant au service d'aide médicale urgente (SAMU).
M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, a exprimé des doutes à l'encontre des remarques de M. René Régnault sur le caractère comparable de la professionnalisation des services d'incendie et de secours et de celle des armées. En tout état de cause, celles-ci ont toujours été financées par l'État alors que les services d'incendie et de secours relèvent presque exclusivement des budgets des collectivités territoriales.
Le rapporteur a une nouvelle fois pris la défense de l'article 26 relatif à la composition du conseil d'administration des services d'incendie et de secours telle qu'elle résulte des débats de l'Assemblée nationale en deuxième lecture et des travaux de la commission des lois du Sénat. Cette rédaction exclut certes que le président du conseil général soit automatiquement président du conseil d'administration, mais permet à tous les contributeurs d'être représentés en son sein.
Réagissant enfin à la proposition de M. René Régnault de permettre également au président de l'association départementale des maires de participer, avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il y était opposé rappelant qu'il existait, dans certains départements, deux associations de maires et soulignant le fait que ces associations n'ont pas le même poids juridique que le conseil général.
En réponse à M. Jacques-Richard Delong, le rapporteur a convenu de la situation toute particulière des départements de l'Est de la France, caractérisée par l'importance du volontariat. Il s'est toutefois voulu rassurant, estimant qu'il n'était pas question de "tirer vers le bas" ces collectivités.
M. Guy Cabanel, rapporteur pour avis, a également confirmé qu'il avait constaté comme M. Jacques-Richard Delong, un début de tarissement du volontariat.
Enfin, en réponse aux remarques de Mme Marie-Claude Beaudeau, le rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi prévoyait dans son article 7 l'adoption obligatoire d'un schéma départemental d'analyse et de couverture des risques dressant l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le service départemental d'incendie et de secours dans le département et déterminant les objectifs de couverture de ces risques par ce service.
Cette contrainte sera certes coûteuse mais, encore une fois, la loi permettra à tous les financeurs de s'exprimer au sein du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours.