Projet de loi de finances pour 2019 : Administration pénitentiaire

B. UNE HAUSSE NÉCESSAIRE EN RAISON DE L'AUGMENTATION CONTINUE DU NOMBRE DE PERSONNES PRISES EN CHARGE PAR L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

L'exécution du budget de l'année 2017 a mis en évidence une gestion extrêmement tendue, avec un taux d'exécution des crédits de paiement de 99,9 % par rapport aux crédits prévus par la loi de finances initiale ^{5 ( * )} et 3 531,96 millions d'euros consommés pour 3 535,80 millions d'euros de crédits ouverts.

Dans ce contexte, l' augmentation de 5,75 % des crédits de paiement en 2019, par rapport à la loi de finances pour 2018 , apparaît d'autant plus nécessaire que le nombre de personnes placées sous main de justice (PPSMJ) et plus particulièrement le nombre de détenus continuent de croître.

Les condamnations et les peines prononcées et exécutées en 2017

Le nombre de condamnations criminelles et délictuelles prononcées en 2017 s'est stabilisé (+ 0,3 % par rapport à 2016) avec 2 212 condamnations criminelles et 610 761 condamnations délictuelles.

Le nombre de peines criminelles et correctionnelles prononcées s'est également stabilisé : 1 025 peines de réclusion criminelle (dont 11 à perpétuité) et 286 377 peines d'emprisonnement (dont 132 634 en tout ou partie ferme) ont été prononcées.

En 2017, 96 100 peines d'emprisonnement ferme prononcées par les tribunaux correctionnels ^{6 ( * )} ont été mises à exécution et 109 800 sont devenues exécutoires, soit un taux de couverture de 87,5 %.

En 2017, les taux de peines d'emprisonnement ferme prononcées par les tribunaux correctionnels en attente d'exécution s'établissent à 44 % six mois après que les peines soient devenues exécutoires (51 400 peines), 27 % après un an (21 500 peines), 15 % après deux ans (12 900 peines), 11 % après trois ans (9 700 peines) et 9 % après quatre ans. En d'autres termes, 9 % des peines devenues exécutoires en 2013, 11 % des peines devenues exécutoires en 2014, 15 % des peines devenues exécutoires en 2015 et 27 % des peines devenues exécutoires en 2016 n'étaient pas encore exécutées en 2017.

Les peines aménageables représentent 70 % des peines d'emprisonnement ferme prononcées par les tribunaux correctionnels. 97 % des peines non aménageables ont été mises à exécution le jour du jugement et 99 % l'étaient au bout de deux ans. Aussi les peines aménageables composent-elles la quasi-totalité des peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution.

La moindre mise à exécution des peines prononcées en l'absence du condamné (jugement contradictoire à signifier ou itératif défaut) s'explique par la plus grande difficulté à joindre et à mobiliser, voire à localiser ces personnes, déjà absentes lors du prononcé du jugement.

1. L'augmentation des personnes suivies en milieu ouvert

Depuis le 1 ^er janvier 2016, le nombre de personnes suivies en milieu ouvert au premier jour de chaque trimestre est en augmentation.

Au 1 ^er avril 2018, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) suivaient 165 388 personnes en milieu ouvert .

Évolution du nombre de personnes suivies en milieu ouvert
au premier jour de chaque trimestre

Source : commission des lois à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Au 1 ^er janvier 2018, plus de 183 895 mesures de milieu ouvert étaient mises en oeuvre par les SPIP .

L'essentiel des mesures suivies par les SPIP étaient des mesures postsentencielles : le sursis avec mise à l'épreuve, le sursis assorti d'une obligation d'accomplir un travail d'intérêt général, le travail d'intérêt général, ou encore la libération conditionnelle ^{7 ( * )} , etc.

Évolution et répartition du nombre de mesures postsentencielles

Source : commission des lois à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Évolution et répartition du nombre de mesures présentencielles

Source : commission des lois à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

La durée moyenne des mesures était de 18,8 mois en 2017.

Ce stock de mesures est régulièrement renouvelé d'environ 30 000 nouvelles mesures postsentencielles et près de 2 000 nouvelles mesures présentencielles, à chaque trimestre.

Au 1 ^er trimestre 2017, ce sont 24 639 nouvelles personnes - c'est-à-dire n'ayant pas fait l'objet d'une prise en charge en milieu ouvert depuis au moins un an - qui étaient prises en charge en milieu ouvert par les SPIP ; puis 23 402 nouvelles personnes au deuxième trimestre, 18 345 au troisième trimestre et enfin 24 575 personnes au dernier trimestre de 2017. Ce turn over significatif des personnes à suivre nécessite à chaque fois un réinvestissement des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP).

Évolution des flux de nouvelles mesures postsentencielles

Source : commission des lois à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

2. L'augmentation des personnes placées sous écrou

Le nombre de personnes placées sous écrou continue de croître, avec un rythme plus soutenu qu'en 2017. Au 1 ^er octobre 2018, 81 884 personnes étaient placées sous écrou (+ 3,5 % par rapport au 1 ^er octobre 2017), dont 70 714 étaient détenues (+ 3,1 % par rapport au 1 ^er octobre 2017).

Comparaison de l'évolution du nombre de personnes placées sous écrou

En pourcentage par rapport à l'année précédente	1 ^er octobre 2017	1 ^er octobre 2018
Personnes placées sous écrou	+ 0,2 %	+ 3,5 %
Dont personnes détenues	+ 0,1 %	+ 3,1 %

Au 1 ^er octobre 2018 , parmi les 70 714 personnes détenues , 20 915 étaient prévenues et 49 799 étaient condamnées.

La population masculine continue d'être extrêmement majoritaire : les hommes représentent 96,5 % des personnes incarcérées (68 229 hommes détenus au 1 ^er octobre 2018 contre 2 485 femmes).

Évolution de la population détenue (sur trois ans)

Source : graphique réalisé à partir des statistiques mensuelles
de l'administration pénitentiaire.

Évolution du nombre de personnes détenues au 1 ^er du mois

Source : commission des lois du Sénat à partir des statistiques mensuelles
de l'administration pénitentiaire.

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* ⁵ Voir le rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2017.

* ⁶ Les systèmes d'informations du ministère de la justice ne permettent pas de suivre la mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ou de réclusion criminelle prononcées par les cours d'assises.

* ⁷ Les statistiques suivantes distinguent la libération conditionnelle exécutée en tant qu'aménagement de peine et la libération conditionnelle intervenue au cours d'une libération sous contrainte.