3. Les principales orientations du programme 181
Le programme 181 affiche quatre priorités environnementales pour 2008 : prévention des risques technologiques et naturels et des nuisances, gestion intégrée de la ressource en eau, protection et restauration du vivant sauvage, et enfin, sûreté nucléaire et radioprotection.
Les adaptations imposées aux objectifs et indicateurs de performance du programme pour répondre à la nouvelle maquette budgétaire s'efforcent de préserver une certaine continuité afin de permettre le suivi de la performance.
En 2007, les deux programmes opérationnels 181 et 153 de la mission « Ecologie et développement durables » comprenaient chacun quatre objectifs et au total 9 actions et 18 indicateurs. Dans le projet de loi de finances pour 2008, le programme 181 affiche six objectifs et quatre actions dont le suivi est assuré par 18 indicateurs.
Votre rapporteur pour avis souscrit à cette nouvelle présentation qui assure une plus grande cohérence dans la présentation des crédits. Il se félicite, en particulier, de l'identification d'un objectif intitulé « Assurer la gestion intégrée de la ressource en eau » qui répond aux critiques émises, depuis la mise en place de la LOLF, sur l'émiettement du suivi de la politique de l'eau entre deux programmes.
a) La progression des crédits consacrés à la prévention des risques technologiques et naturels
Les crédits consacrés à la politique de la prévention des pollutions et des risques s'élèvent à 114,6 M€ en CP, soit une progression de 24,6 % par rapport à 2007. Ils doivent permettre l'élaboration des plans de prévention des risques naturels et des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Ils sont aussi consacrés à l'amélioration de la qualité de l'air, ainsi qu'à la mise en oeuvre du règlement REACH et de la directive Biocides.
(1) Des besoins en hausse pour la prévention des risques technologiques
Le budget prévu pour l'élaboration des PPRT et la concertation autour des sites à risque représente 2,9 M€ en AE et 3,1 millions en CP.
Il est ainsi prévu la mise en place de 400 comités locaux pour l'information et la concertation (CLIC) et 15 secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI) en application de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
En application de l'article 5 de la loi du 30 juillet 2003 précitée, il est prévu l'élaboration de 420 PPRT concernant 622 établissements industriels et plus de 900 communes. Au 1 er novembre 2007, selon les informations transmises par le ministère, la procédure d'élaboration a démarré pour 200 PPRT, 20 d'entre eux sont prescrits et deux ont été approuvés 8 ( * ) .
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La réglementation des PPRT L'objectif des PPRT est de résoudre les situations difficiles en matière d'urbanisme héritées du passé et mieux encadrer l'urbanisation future. Les PPRT concernent les établissements SEVESO à « haut risque » dits AS. Le décret n° 2005-1130 du 7 septembre 2005 définit les modalités et les délais d'élaboration des PPRT. La circulaire du 3 octobre 2005 relative à la mise en oeuvre des PPRT précise la définition du périmètre d'étude nécessaire à la prescription du plan. La circulaire du 3 mai 2007 relative aux modalités de financement, de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre des mesures foncières et supplémentaires prévues par les PPRT précise notamment la participation de l'Etat au financement des mesures foncières et supplémentaires. |
Source : ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.
Pour les années à venir, les besoins financiers seront donc croissants pour résorber le retard pris dans la réalisation de ces plans. Ils devront couvrir également les participations de l'Etat au financement des mesures foncières et supplémentaires prescrites dans ces plans, en partenariat avec les collectivités territoriales.
Compte tenu de l'ampleur de la tâche, votre rapporteur pour avis déplore, par ailleurs, que les effectifs de l'inspection des installations classées soient strictement reconduits dans le PLF 2008, alors même que le plan de renforcement des effectifs arrêté sur 2004-2007 à hauteur de 400 postes n'a pas été réalisé. Seulement 206 renforts ont été créés dont 146 par redéploiement.
Or, les priorités d'action retenues pour 2008 tant pour les risques technologiques que pour les risques chroniques sont ambitieux et, de plus, le programme de renforcement et de modernisation de l'inspection pour 2004-2007 fixe des engagements précis pour accroître le nombre des contrôles et visites d'inspection.
(2) L'entrée en vigueur du règlement REACH
Le règlement REACH relatif à l'enRegistrement, l'Evaluation et l'Autorisation des produits CHimiques adopté le 18 décembre 2006 9 ( * ) est entré en vigueur le 1 er juin 2007. Il concerne le contrôle de la fabrication, de l'importation, de la mise sur le marché et de l'utilisation des substances chimiques. Il vise les substances en tant que telles, ainsi que celles présentes dans les préparations ou dans les articles.
Ce règlement constitue un tournant majeur dans la réglementation sur les produits chimiques industriels, puisque, désormais, il incombe aux producteurs et importateurs de substances chimiques d'apporter la preuve de leur innocuité ou de leur maîtrise des risques.
Sont concernées 30.000 substances chimiques produites ou importées à plus d'une tonne par an, soit une très large majorité des substances présentes sur le marché communautaire. Dès à présent, les entreprises doivent préparer la phase de pré-enregistrement des substances concernées 10 ( * ) auprès de l'Agence européenne des produits chimiques, mise en place à Helsinki. Cette procédure devra s'effectuer entre le 1 er juin et le 30 novembre 2008.
Elle consiste à transmettre une liste d'informations relatives à la substance et à l'entreprise, à l'Agence européenne afin d'obtenir un régime transitoire d'enregistrement valable de 3 à 11 ans.
Le gouvernement français a mis en place un dispositif pour la mise en oeuvre du règlement REACH d'une part avec la création d'un service national d'assistance technique (« Helpdesk ») géré par le Bureau d'évaluation des risques des produits et agents chimiques (BERPC) 11 ( * ) .
D'autre part, est mise en place une expertise nationale associant l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et le BERPC.
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L'AFSSET est confirmée dans son rôle de tête de réseau en matière d'évaluation des risques sanitaires liés aux produits chimiques et de soutien aux Autorités françaises pour la mise en oeuvre de REACH. Elle proposera les priorités en matière d'évaluation, d'autorisation ou de restriction et veillera à la cohérence des travaux d'évaluation des risques effectués sous la responsabilité de la France. Au sein de ce dispositif, le BERPC assurera l'expertise scientifique de base, en contribuant aux travaux de certains comités de l'Agence européenne des produits chimiques. |
Source : ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.
(3) La poursuite de l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN)
Créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) a vu son régime juridique renforcé par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. 21.000 communes sont considérées comme étant exposées à des risques naturels majeurs.
Un premier programme établi en 1995 prévoyait d'élaborer un PPRN dans les 2.000 communes jugées les plus vulnérables d'ici à 2000. Ce plan a été renforcé en 1998 pour permettre de couvrir les 5.000 communes les plus exposées d'ici à 2005.
Au 31 décembre 2005, 5.013 communes étaient dotées d'un PPRN approuvé et plus de 5.700 au 1 er juillet 2007 et votre rapporteur pour avis se félicite de ce résultat .
Un nouvel objectif a été fixé par le ministère concernant 7.000 communes qui devront bénéficier d'un PPRN approuvé d'ici à 2010, sachant que dans 6.000 d'entre elles, un PPRN est déjà prescrit.
La prévention du risque inondations constitue le principal objectif des PPRN mais sont également pris en compte la prévention du risque de retrait-gonflement des argiles, du risque sismique, des incendies de forêt, des crues torrentielles et des avalanches.
Dans le projet de loi de finances pour 2008, 5,6 M€ en AE et CP sont prévus pour financer des études et des actions d'information et de sensibilisation auprès des collectivités territoriales et des particuliers. Il est ainsi prévu de consacrer 3,4 M€ en AE et en CP aux actions mises en oeuvre dans le cadre du programme national de prévention du risque sismique en métropole et aux Antilles.
Pour la réalisation des PPRN, il est prévu 2,7 M€ en AE pour lancer l'élaboration de 300 PPRN et 3,5 M€ en CP pour financer en partie les 400 PPRN à approuver en 2008.
Le coût d'un PPRN est évalué à 35.000 euros en moyenne dont 25 % est à la charge de l'Etat et 75 % financé par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).
Votre rapporteur pour avis, lors de la présentation générale des crédits consacrés à la protection de l'environnement, s'est inquiété de la pérennité de ces crédits, compte tenu du niveau insuffisant des ressources financières de ce fonds pour faire face aux missions qui lui incombent.
b) La gestion intégrée de la ressource en eau
L'objectif d'une gestion intégrée de la ressource en eau permet de fédérer les outils de planification, de gouvernance et d'évaluation dans le domaine de l'eau, la mise en oeuvre des mesures généralisées sur tout le territoire ainsi que les actions correspondant à une approche écosystémique de la gestion des eaux fondée sur les bassins hydrographiques.
(1) Un cadre législatif et réglementaire rénové en profondeur
La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques offre un cadre législatif rénové dans lequel s'inscrit la politique de gestion intégrée de la ressource en eau.
Ce dispositif législatif et réglementaire doit ainsi permettre la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2001 12 ( * ) et atteindre un bon état écologique des eaux en 2015.
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Pour la mise en oeuvre de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, il est prévu soixante cinq textes d'application . Au 30 septembre 2007, trente textes ont d'ores et déjà été publiés, ce qui donne un taux d'application de la loi de 46 %. On peut relever également que treize de ces décrets ont été publiés dans un délai de six mois et se féliciter de ces « bons scores », compte tenu des procédures à respecter. En effet, ces textes doivent, outre la concertation interservices et la concertation avec les partenaires habituels, faire l'objet d'un examen en mission interministérielle de l'eau (présidée par le directeur de l'eau, au titre de la coordination interministérielle confiée au MEDAD dans le domaine de l'eau) et au Comité national de l'eau (CNE) qui rassemble des élus, des socioprofessionnels et des administrations. |
(2) Des indicateurs identifiant les enjeux majeurs de la politique de l'eau
Les indicateurs choisis pour mesurer la performance de la politique de l'eau sont : la qualité de l'eau, avec la mesure des masses d'eau en bon état, la teneur en nitrates des eaux (de surface et souterraines), le retraitement des eaux usées, à travers le suivi du taux de conformité aux normes européennes en équipement des stations d'épuration, la préservation de la ressource en eau, à travers le suivi de l'activité des services de police de l'eau et de l'élaboration des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), l'évolution des dépenses de fonctionnement des agences de l'eau et de leurs dépenses d'intervention, pour la mise aux normes des stations d'épuration, et enfin le suivi des actions de prévention contre les inondations.
Une réforme de structure importante intervient en 2008 avec la création de l'ONEMA mais deux sujets de fond restent préoccupants, à savoir la pollution de la ressource en eau par les nitrates et le retard observé dans le traitement des eaux usées.
(3) Des inquiétudes persistantes sur la qualité de l'eau
La pollution par les nitrates
La pollution de l'eau par les nitrates est en constante augmentation, depuis une trentaine d'années et elle résulte, principalement, des pratiques agricoles.
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Les zones vulnérables au titre de la pollution par les nitrates couvrent 60 % du territoire français et concernent 80 % des surfaces destinées à l'agriculture intensive. La directive « nitrates » de 1991 fixe un taux maximum de nitrates de 50 mg/litre et impose une mesure des concentrations de nitrate dans les zones sensibles tous les quatre ans. La France a déployé un réseau de mesures de 4.500 points, dont 1.500 points pour les eaux de surface. Une campagne de mesures exhaustives sur l'ensemble des points du « réseau nitrates » est réalisée tous les quatre ans. Des mesures intermédiaires, réalisées chaque année sur un nombre de points limité, visent à confirmer ou infirmer la tendance pluriannuelle. L'indicateur retenu rend compte des résultats définitifs de la quatrième campagne de surveillance des teneurs en nitrates qui s'est déroulée du 1 er octobre 2004 au 30 septembre 2005. Conformément à la directive cadre sur l'eau qui impose d'atteindre le bon état des eaux en 2015, la cible est 0 % en 2015. |
Source : mission « Ecologie, développement et aménagement durables », projets annuels de performances, annexe au projet de loi de finances pour 2008.
Au-delà de l'identification des zones sensibles, un volet financier ambitieux a été mis en oeuvre à travers le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) pour la mise aux normes des bâtiments d'élevage.
Depuis 2005, l'introduction de la règle de l'éco-conditionnalité des aides attribuées au titre de la politique agricole commune (PAC) contribue également à lutter contre la pollution par les nitrates, dans les zones vulnérables. Est ainsi rendue obligatoire la mise en place de bandes enherbées le long des cours sur lesquelles aucun apport d'engrais n'est autorisé.
Enfin, l'article 21 de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques met en place un dispositif spécifique de protection des aires d'alimentation des zones de captage.
En application de l'article L. 211-3 du code de l'environnement ainsi modifié, l'autorité administrative établit, en concertation avec les professionnels concernés, un programme de mesures, appliqué tout d'abord de façon volontaire mais qui peut être rendu obligatoire et assorti éventuellement d'aides financières.
Globalement, cet ensemble de mesures devrait permettre d'atteindre l'objectif de bon état des eaux en 2015 mais la situation reste très problématique en Bretagne.
La France a été condamnée en 2001 par la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) pour non respect de la directive eau potable s'agissant des teneurs en nitrates des eaux en Bretagne.
La Commission européenne a décidé, le 27 juin 2007, de saisir la CJCE, pour faire appliquer cette décision de justice et condamner la France au versement de très lourdes amendes et astreintes 13 ( * ) . Neuf bassins versants contiennent toujours des concentrations de nitrates excessives contre 31, lors de la condamnation de la France en 2001.
Néanmoins, la Commission européenne a accepté, en septembre 2007, de suspendre la décision de saisine de la CJCE, au vu des engagements fermes formulés par le ministère de l'agriculture pour faire aboutir, dans les délais, le plan d'actions « qualité des eaux » établi sur cinq ans, qui sera rendu obligatoire à compter du 1 er janvier 2008. Ce plan prévoit des réductions de cheptel et une limitation des épandages et il est assorti de mesures agro-environnementales pour les agriculteurs et d'aides complémentaires pour éliminer l'azote produit par les animaux et non épandu. Au total, 60 M€ de mesures de soutien sont prévues jusqu'en 2012.
Votre rapporteur pour avis soutient pleinement ce dispositif ambitieux, dont il souhaite l'application effective . Il partage le souci du Gouvernement d'assurer le suivi de sa mise en oeuvre, à travers une étroite concertation tant avec les milieux agricoles concernés qu'avec les services de la Commission européenne. Ces derniers ont d'ailleurs fait savoir qu'ils procéderaient à une évaluation régulière de la mise en oeuvre effective du plan d'actions et des résultats obtenus. Les eaux de Bretagne restent sous surveillance communautaire étroite !
Un retard préoccupant en matière de retraitement des eaux usées
La France a été condamnée le 23 septembre 2004 par la Cour de Justice des Communautés européennes pour retard dans la mise en conformité des installations d'assainissement soumises à l'échéance du 31/12/1998, ainsi que pour insuffisance de délimitation des zones sensibles. La Commission a engagé en 2005, à l'encontre de la France, la procédure de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne pour obtenir dans les meilleurs délais le respect total de cette échéance. Les retards importants pourront, à terme, donner lieu à la condamnation de la France au paiement de très lourdes astreintes. La Commission a également engagé en juillet 2004 contre la France un pré-contentieux portant sur le retard de mise en conformité des agglomérations soumises à l'échéance du 31/12/2000. Cette procédure risque d'aboutir à l'engagement d'un contentieux et, ultérieurement, à une condamnation similaire à celle qui a été prononcée en septembre 2004.
L'indicateur « traitement des eaux usées » indique la situation de conformité en termes d'équipement des stations d'épuration en fonction de la taille des agglomérations d'assainissement et de la sensibilité du milieu de rejet. Trois échéances ont été fixées par la directive du 21 mai 1991 relative aux eaux résiduaires urbaines (ERU) :
- échéance 1998 : rejets des stations d'épuration en agglomération de + 10.000 EH en zones sensibles (EH = équivalent-habitant) ;
- échéance 2000 : rejets des stations d'épuration en agglomérations de + 15.000 EH en zones normales ;
- échéance 2005 : toutes les autres agglomérations.
L'indicateur de suivi de retraitement des eaux usées reprend la distinction établie par la directive en fonction de la taille des agglomérations pour établir des prévisions et fixer une valeur cible en 2011. Il est prévu d'atteindre un taux de conformité de 100 % pour les installations les plus importantes.
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Unité |
2005 Réalisation |
2006 Réalisation |
2007 Prévision PAP 2007 |
2007 Prévision actualisée |
2008 Prévision |
2011 Cible |
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Taux de conformité aux normes européennes en équipement des stations d'épuration : stations en agglomérations de + de 10.000 EH en zones sensibles |
% |
73 |
79,6 |
93 |
91 |
94 |
100 |
|
Taux de conformité aux normes européennes en équipement des stations d'épuration : stations en agglomérations de + de 15.000 EH en zones normales |
% |
81 |
nd |
91 |
91 |
91 |
96 |
|
Taux de conformité aux normes européennes en équipement des stations d'épuration : stations en autres agglomérations de + de 2.000 EH |
% |
83 |
nd |
90 |
90 |
90 |
95 |
Source : mission « Ecologie, développement et aménagement durables, projets annuels de performances, annexe au projet de loi de finances pour 2008.
Sur les raisons multiples qui expliquent ce retard, votre rapporteur pour avis renvoie à l'excellent rapport d'information établi par notre collègue, Mme Fabienne Keller, sur le pilotage de la politique de l'eau 14 ( * ) . Elle pointe en particulier les insuffisances, tant de l'Etat que des collectivités territoriales, dans la mise en oeuvre de cette politique communautaire, alors même qu'il s'agit d'une responsabilité partagée.
Pour l'avenir et afin d'échapper au paiement de lourdes sanctions pécuniaires, un plan ambitieux a été proposé qui mobilise les moyens financiers des agences de l'eau, notamment dans le cadre de leur IX e programme.
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Plan d'action des agences de l'eau défini par la circulaire du 8 décembre 2006 - Proposer « à toutes les collectivités territoriales non conformes concernées par les échéances de 1998 et 2000 un contrat que celles-ci devront signer avant le 31 décembre 2007 pour pouvoir bénéficier des aides financières ». - Elaborer des échéanciers détaillés de travaux ne prenant en compte que les délais liés « à des contraintes techniques ». - Appliquer des conditions d'aide dégressives en cas de refus des collectivités de contractualiser ou de non-respect des échéances réglementaires. - Ne plus financer les stations concernées dans le cadre du X e programme, commençant en 2013. |
Source : rapport d'information n° 352 sur le pilotage de la politique de l'eau.
Votre rapporteur pour avis approuve également les dispositions de la circulaire du 8 décembre 2006 tendant à renforcer l'action régalienne de l'Etat, qui vont de la mise en demeure des collectivités territoriales défaillantes, à la consignation des fonds nécessaires aux travaux à réaliser et à l'exécution d'office de ces travaux. L'Etat se réserve également la possibilité de ne pas autoriser l'urbanisation de tout nouveau secteur, dont la collecte et le traitement des eaux usées ne pourraient pas être effectués selon les normes en vigueur et d'engager des poursuites pénales, en cas de « défaut de traitement des eaux usées particulièrement grave ».
Votre rapporteur pour avis souhaite que ces mesures soient utilisées avec discernement, compte tenu de la responsabilité tant de l'Etat que des collectivités territoriales, dans les retards accumulés s'agissant de la mise en oeuvre de cette directive. Mais il convient également de rappeler que c'est l'Etat, seul, qui est redevable de sanctions pécuniaires prononcées par la CJCE, ce qui justifie qu'il se donne désormais les moyens de mettre en oeuvre cette directive .
(4) La mise en place de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques
L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) a été créé par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques n° 2006-1772 du 30 décembre 2006. Etablissement public administratif, il a pour mission de mener et de soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques, de la pêche et du patrimoine piscicole.
Il est administré par un conseil d'administration composé de représentants de l'Etat (dix ministères), des six directeurs des agences de l'eau, un représentant des offices de l'eau d'outre-mer, de six représentants des collectivités territoriales, et six représentants des usagers et des associations, proposés par le Comité national de l'eau (CNE), du président de la Fédération nationale de la pêche et de deux représentants du personnel 15 ( * ) .
L'ONEMA se substitue au Conseil supérieur de la pêche, dont il reprend les missions, droits et obligations. Ses missions sont étendues à de nouveaux domaines, comme la connaissance, la protection et de la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques, l'appui fourni aux acteurs publics dans le domaine de l'eau. Il est enfin chargé de la réalisation du système d'information sur l'eau (SIEau), et doit recueillir les données et indicateurs relatifs à l'eau, aux milieux aquatiques et à leurs usages ainsi qu'aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement. Il définit le référentiel technique permettant l'interopérabilité de ses dispositifs de recueil, de conservation et de diffusion et le met à disposition dans des conditions fixées par décret.
L'action de l'Office à ses différents échelons territoriaux complète celle des services de l'Etat et des agences de l'eau. Il assiste notamment les comités de bassin pour la réalisation de l'analyse des incidences des activités sur l'état des eaux ainsi que des analyses économiques des utilisations de l'eau prévues par l'article L. 212-2-1.
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L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques met en place, en tant que de besoin, des délégations régionales ou interrégionales et des services départementaux ou interdépartementaux, ainsi que des pôles d'études et de recherches. Le délégué régional ou interrégional a autorité sur les agents de la délégation et sur les chefs des services départementaux ou interdépartementaux situés dans le ressort de la délégation. La coopération de l'Office et de ses échelons territoriaux avec les directions régionales de l'environnement, les services chargés de la police de l'eau et les agences de l'eau pour la réalisation des missions incombant à l'établissement public fait l'objet de conventions passées entre l'Office, les préfets intéressés et les agences de l'eau, conformes à une convention type fixée par arrêté du ministre chargé de l'environnement. |
Source : ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.
Pour mener à bien localement ses missions de police de l'eau et ses missions nouvelles d'appui aux politiques publiques dans le domaine de l'eau et de connaissance des milieux, qui contribuent directement à l'atteinte des objectifs de la directive cadre, l'ONEMA s'est attaché à mettre en place un encadrement national des équipes de terrain et une direction spécifique sera créée à compter de septembre 2007. Celle-ci sera également responsable de la mise en oeuvre de la solidarité inter-bassins.
L'ONEMA doit signer prochainement un contrat d'objectif avec l'Etat pour la période 2008-2010.
Pour ce qui est des effectifs de l'ONEMA, un arbitrage interministériel a reconnu la nécessité de faire face aux missions nouvelles qui n'étaient jusqu'ici que très incomplètement accomplies par l'Etat. Aussi l'effectif en équivalent temps plein travaillé (ETPT) de l'établissement est arrêté à 866, ce qui correspond à 77 recrutements « nets » en 2008.
A compter de 2008, le financement de l'ONEMA est assuré par un prélèvement sur les ressources des agences de l'eau et l'article 83 de la loi du 30 décembre 2006 précitée fixe à un maximum de 108 M€ par an le montant de ce prélèvement 16 ( * ) .
Pour 2008, le budget primitif de l'ONEMA s'élève à 108,8 M€ en AE et 94,2 M€ en CP répartis comme suit :
(en M€)
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AE |
CP |
|
|
Personnel |
46,5 |
46,5 |
|
Fonctionnement |
57,6 |
43,0 |
|
Investissement |
4,7 |
4,7 |
|
Total |
108,8 |
94,2 |
Parmi ses dépenses de fonctionnement, l'ONEMA consacrera, en 2008, 23,9 M€ de CP en actions d'intervention au titre du SIEau (10,6 M€), en R&D (6,1 M€), au titre de la solidarité interbassins vis-à-vis des départements et collectivités d'outre-mer et de la Corse (6,5 M€) et enfin 700.000 euros seront consacrés aux opérateurs de gestion (migrateurs, zones humides)...
Le graphique ci-dessous présente les dépenses de l'ONEMA pour 2008 par priorité d'action.
Budget ONEMA 2008 - Dépenses par destination
c) Un effort financier conséquent pour la préservation des espaces naturels
Les moyens affectés à la gestion des milieux et à la biodiversité atteignent 224,47 M€ en AE et 226,74 M€ en CP en hausse respective de 12,4 % et 20,8 %.
Ils représentent près de la moitié des crédits du programme 181 (49,1 %).
Les deux axes majeurs en matière de préservation des espaces naturels portent sur les espaces réglementés et la montée en puissance du réseau Natura 2000.
(1) La montée en puissance du réseau Natura 2000
Rappel des chiffres clés du réseau Natura 2000
Au 1 er septembre 2007, 1.706 sites Natura 2000 sont répertoriés en France, ce qui représente 6,82 millions d'hectares, soit 12,41 % du territoire terrestre 17 ( * ) .
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- Au titre de la directive « Habitats-Faune-Flore », on recense 1.333 sites d'importance communautaire (4,6 millions d'hectares terrestres, soit 8,4 % du territoire national métropolitain + 604.000 hectares de surface marine). - Au titre de la directive « Oiseaux », on recense 371 zones de protection spéciale (4,2 millions d'hectares) soit 7,79 % du territoire national métropolitain + 329.000 hectares de surface marine. |
Le réseau Natura 2000 abrite 9,6 % de la surface agricole utile (SAU) française, soit 2,78 millions d'hectares. 8.400 communes (soit 14 millions d'habitants concernés) ont plus de 5 % de leur territoire inclus dans un site Natura 2000.
La France, par un effort sans précédent, a plus que doublé en un an la superficie en ZPS et a rattrapé son retard dans la constitution de son réseau. Après avoir expertisé les derniers compléments transmis, la Commission européenne a validé la cohérence géographique du réseau et a décidé de classer les deux contentieux engagés, en mars 2007.
- Fin 2007, on devrait disposer de plus de 800 documents d'objectifs (DOCOB) opérationnels et 459 sont en cours d'élaboration.
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. Les collectivités territoriales 18 ( * ) et les établissements publics se sont fortement impliqués dans la réalisation et l'animation de ces DOCOB ainsi que les associations. . Pour financer les mesures de gestion du DOCOB, on note une progression continue des contrats Natura 2000 (628 contrats cofinancés par le MEDAD et plus de 3.100 contrats d'agriculture durable cofinancés par le ministère de l'agriculture). |
Des dotations budgétaires en forte progression
L'année 2007 a été décisive pour Natura 2000 en raison de l'achèvement du réseau terrestre et de la montée en puissance de sa gestion. C'est aussi une année charnière où se finalisent les nouvelles modalités de cofinancement communautaire du réseau Natura 2000 avec la mise en place du Fonds européen pour l'agriculture et le développement rural (FEADER), du Fonds européen pour la pêche (FEP) et de l'instrument financier pour l'environnement (LIFE plus). Les crédits affectés au MEDAD doivent permettre de continuer à financer la part nationale de la gestion des sites : réalisation des documents d'objectifs (DOCOB), financement des contrats Natura 2000 hors milieux agricoles, animation sur les sites et animation du réseau national.
La progression des crédits budgétaires est significative depuis 2005 tant en ce qui concerne les autorisations d'engagement, que les crédits de paiement.
Dans le projet de loi de finances pour 2008, les crédits sont fixés à 45 M€ en AE, en progression de 76,9 % par rapport à 2005 et à 40 M€ en CP, soit un doublement par rapport à 2005.
Le tableau ci-dessous récapitule la répartition des moyens affectés au financement du réseau Natura 2000 en 2008.
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Coordination technique et scientifique : - crédits nécessaires au pilotage de Natura 2000 : diffusion des méthodes, évaluation, communication, animation ; - subvention au Centre thématique européen qui intervient comme référence scientifique des données relatives aux inventaires dans la constitution du réseau Natura 2000 ; - contribution du GIP Aten à l'animation de la plate-forme technique Natura 2000 et au dispositif de formation ; - élaboration d'un système de surveillance de l'évolution des espèces et des habitats d'intérêt communautaire. |
3,58 M€ |
3,855 M€ |
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Élaboration et animation des documents d'objectifs : - 464 documents d'objectifs en 1 ère année (coût unitaire = 50 K€ en AE=CP) ou en cours d'achèvement (coût unitaire = 15 K€ en AE=CP) ; - 1.026 documents d'objectifs en animation (coût unitaire = 20 K€ en AE=CP) |
31,73 M€ |
31,73 M€ |
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Contrats Natura 2000 : - environ 600 contrats : le coût moyen indicatif des contrats est de 25 K€ sur 5 ans ; la moitié est à la charge du MEDAD |
7,5 M€ |
2,925 M€ |
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Mesures d'accompagnement : - participation au fonds LIFE Nature, outil financier que la Commission européenne met à la disposition des Etats membres pour favoriser la mise en place des directives « oiseaux » et « habitats » ; - soutien à des actions associatives dans le domaine agro-environnemental. |
2,3 M€ |
1,6 M€ |
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TOTAL |
45,11 M€ |
40,11 M€ |
Source : mission écologie, développement et aménagements durables, projets annuels de performances, annexe au projet de loi de finances pour 2008.
Les enjeux identifiés pour 2008
Pour 2008 et les années à venir plusieurs questions restent encore à préciser afin de stabiliser la gestion du réseau Natura 2000 :
- La commission européenne souhaite que la liste des sites marins du réseau Natura 2000 soit complétée d'ici mi-2008. Le Muséum national d'histoire naturelle, avec l'appui de l'Agence des aires marines protégées, a coordonné en 2007 l'identification d'une centaine de secteurs, selon des critères exclusivement scientifiques. Ils doivent faire l'objet d'une instruction par les préfets et être soumis à concertation et à consultation réglementaire.
En raison de l'importance des enjeux liés à la protection des milieux marins et de leur spécificité, la France souhaite disposer d'une méthodologie et d'outils adaptés pour réussir, en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux et économiques concernés, la construction d'un réseau de sites Natura 2000, particulièrement au-delà des eaux territoriales. Un groupe de travail au niveau européen, auquel la France a participé, a mis au point un guide en mai 2007 et au niveau national, un groupe de réflexion et d'échanges se réunit régulièrement sur le thème de la préservation de la biodiversité dans les espaces marins.
- Il s'avère, à moyen terme, indispensable de mobiliser des moyens supplémentaires programmés sur les instruments financiers communautaires, notamment le FEADER.
Cette mobilisation est actuellement insuffisante et expose la France à d'éventuels contentieux communautaires, car elle risque de ne pas atteindre ses objectifs de résultats en matière de préservation de la biodiversité et de la ressource en eau. La question se pose ainsi d'une utilisation plus pertinente des mesures agri-environnementales territorialisées.
- Enfin, la France fait l'objet d'une procédure précontentieuse avec la saisine de la Cour de Justice des communautés européennes en juin 2007, la Commission européenne jugeant insuffisante la transposition des dispositions 19 ( * ) de la directive relative à l'évaluation de l'incidence des projets d'aménagement ou de travaux dans un site Natura 2000.
L'objectif du régime d'évaluation des incidences est de prévenir les dommages aux milieux naturels remarquables sans pour autant mettre la nature « sous cloche ». Il s'agit donc de vérifier que les projets ne portent pas une atteinte significative aux habitats et espèces présents dans un site Natura 2000 ou d'orienter les projets de manière à éviter de telles atteintes.
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Dans certains cas, il est néanmoins possible d'autoriser des projets qui portent atteinte de manière significative à un site Natura 2000, s'ils répondent à trois conditions : - il ne doit pas exister de solutions alternatives à la réalisation du projet considéré ; - ce dernier doit être motivé par des raisons impératives d'intérêt public ; - des mesures compensatoires sont prises par le maître d'ouvrage pour assurer la cohérence du réseau Natura 2000. |
Le régime français d'évaluation utilise les règles existantes et ne concerne que les projets ou activités soumis à autorisation ou approbation et faisant l'objet d'une étude ou d'une notice d'impact. Mais les travaux, ouvrages ou aménagements prévus par les contrats Natura 2000 sont dispensés de la procédure d'évaluation, ce qui constitue le principal grief de la Commission européenne à l'encontre du dispositif.
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La Commission européenne, se fondant sur l'arrêt du 7 septembre 2004 relatif à la pêche à la coque en mer de Wadden, reproche à la France de ne faire rentrer dans le champ d'application du régime d'évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 que les projets et programmes soumis à autorisation ou approbation administrative. La défense indique que, si certains projets exclus du régime d'évaluation par les textes français présentent une menace pour les sites Natura 2000, ils peuvent être soumis à autorisation et éventuellement bloqués, par la mise en oeuvre de mesures réglementaires spécifiques ou réorientées grâce à des mesures contractuelles adaptées. Ces outils existent mais la faisabilité de leur mise en oeuvre pour bloquer un projet est sans doute douteuse. On peut donc craindre que sur ce grief, la Commission ne soit pas satisfaite de la réponse apportée. Il est à noter, au surplus, que la position de la Cour pourrait être encore plus sévère. En effet, la Commission pointe les projets soumis à simple déclaration et les projets situés en dehors du périmètre des sites Natura 2000 alors qu'elle aurait pu reprocher à la France de ne pas soumettre à évaluation d'incidence « toutes les interventions sur le milieu naturel ». |
Votre rapporteur pour avis est conscient du caractère ultra-sensible de la question de l'évaluation de l'incidence d'un projet dans un site Natura 2000 : il ne s'agit pas de laisser croire que tout y est interdit, provoquant ainsi les réactions hostiles -et bien légitimes- des acteurs locaux et économiques.
Mais, il faut aussi se donner les moyens de vérifier qu'un projet d'aménagement ne porte pas atteinte de façon significative aux habitats et aux espèces présents dans un site Natura 2000. Il faut alors disposer des outils réglementaires adaptés permettant de procéder à cette vérification et d'établir, si besoin et en concertation, des mesures compensatoires à un coût économique raisonnable.
(2) Le renforcement des crédits affectés aux espaces naturels réglementés
L'année 2007 a permis d'ouvrir un chantier de rénovation d'envergure concernant les parcs nationaux, sur la base de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Cette loi, reprenant les conclusions de plusieurs rapports successifs et concordants, prend en compte les difficultés rencontrées par les parcs nationaux, depuis l'émergence du concept en 1960 afin d'intégrer l'évolution des réflexions scientifiques en matière de biologie de la conservation, des attentes des collectivités territoriales gestionnaires de ces espaces et également du public.
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La structure d'un parc national est redéfinie autour d'un « coeur » territoire sur lequel l'Etat donne à l'établissement public gestionnaire du parc les moyens juridiques nécessaires à un contrôle quasi-total des activités qui s'y pratiquent et d'une « aire d'adhésion » matérialisée par la libre décision des communes situées dans un périmètre défini lors de la création du parc national, de mettre en oeuvre un projet de territoire axé sur la protection du coeur du parc mais également le développement durable de leur espace. Un effort particulier a porté sur la rénovation des modes de gouvernance, par une meilleure association des collectivités territoriales concernées et une participation effective du public aux prises de décisions importantes. |
La superficie totale des neuf parcs nationaux est de 4,86 millions d'hectares, dont 2,5 millions d'hectares de coeur et 2,3 millions d'hectares en aires potentielles d'adhésion 20 ( * ) .
Les enjeux pour les prochaines années pour les parcs nationaux terrestres peuvent être ainsi présentés :
- accompagner la montée en puissance de l'établissement public « Parcs nationaux de France » créé par l'article 11 de la loi du 14 avril 2006 précitée (article L. 331-39 du code de l'environnement) et mis en place le 1 er janvier 2007 ;
- poursuivre la mise en place des deux nouveaux parcs nationaux, créés respectivement en Guyane (décret n° 2007-266 du 27 février 2007) et à La Réunion (décret n° 2007-296 du 5 mars 2007). D'ici 2009, le budget annuel de chacun d'entre eux devrait atteindre 8 M€ avec un effectif d'une centaine d'agents ;
- avancer sur le projet du parc national des Calanques de Marseille et de Cassis ;
- animer l'élaboration partenariale et d'adoption de la charte de chaque parc national. A ce titre, ont été élaborés et signés, le 24 avril 2007, les sept premiers contrats d'objectifs des établissements publics des parcs nationaux, pour faciliter le pilotage par l'Etat. Ces contrats définissent, pour 2007-2009, les principales orientations et les actions prioritaires à mettre en oeuvre.
Dans le projet de loi de finances pour 2008, 58,8 M€ en AE et 64 M€ en CP sont alloués aux neuf parcs nationaux ainsi qu'à l'établissement public « Parcs nationaux de France » , en progression respectivement de 20,7 % et 37 % par rapport à 2007. Au total, le plafond d'emplois est fixé à 787 ETPT.
La loi du 14 avril 2006 précitée a mis également en place de nouveaux outils de protection du milieu marin. Cette démarche s'inscrit dans le cadre du plan mer de la stratégie nationale pour la biodiversité et doit permettre à la France de combler son relatif retard dans le domaine de la protection du milieu marin. Elle possède le deuxième espace maritime sous juridiction (11 millions de kilomètres 2 )et a souscrit l'engagement, au niveau international, de mettre en place un réseau complet et cohérent d'aires marines protégées d'ici 2012. De plus, il lui faut remplir ses obligations communautaires, à travers la constitution d'un réseau de sites Natura 2000 marins d'ici mi-2008.
L'agence des aires marines protégées créée par l'article 18 de la loi du 14 avril 2006 et dont le siège est fixé à Brest a pour mission d'apporter un appui aux politiques publiques pour la constitution et la gestion de ce réseau d'aires marines protégées tant au niveau national qu'international. Elle apporte un appui administratif, technique et scientifique pour assurer la cohérence du réseau mais peut aussi se voir confier la gestion directe de différents types d'aires marines protégées ou bien mettre à disposition les moyens nécessaires à la gestion d'un parc naturel marin.
Dans le projet de loi de finances pour 2008, 10,58 M€ en AE et 8,58 M€ en CP sont prévus pour le fonctionnement de l'agence, dont le plafond d'emplois est fixé à 67 ETPT.
Enfin, on peut signaler que le premier parc naturel marin d'Iroise a été créé par un décret du 28 septembre 2007.
* 8 Il s'agit du PPRT de Mazingarbe (Pas-de-Calais) approuvé le 20 mars 2007 et du PPRT de l'établissement Nobel Explosifs France en Loire-Atlantique approuvé le 30 mai 2007.
* 9 La réforme du cadre réglementaire communautaire sur les produits chimiques a démarré en 1998.
* 10 Cette phase de pré-enregistrement concerne toutes les phase-in substances (substances existantes mises sur le marché avant le 19 septembre 1981 et répertoriées dans l'Inventaire européen des substances chimiques commerciales existantes (EINECS).
* 11 Il s'agit d'une structure composée d'experts de l'institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS) et de l'institut national de l'environnement et des risques industriels (INERIS).
* 12 La directive 2000-60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau a été transposée en droit interne par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004. Les deux décrets d'application attendus ont été publiés en 2006.
* 13 Les chiffres évoqués sont une amende de 28 M€, assortie d'une astreinte de 117.882 euros/jour jusqu'à complète mise en conformité des teneurs en nitrates des eaux considérées.
* 14 Rapport d'information n° 352 Politique de l'eau : la France au milieu du gué - Fabienne Keller - Commission des finances (27 juin 2007).
* 15 Cette composition devrait évoluer fin 2008, à l'issue du renouvellement des comités de bassin puis du CNE, celui-ci intégrant notamment deux sénateurs, deux députés et des représentants d'associations nationales d'élus.
* 16 La contribution pour 2008 s'élève à 108 M€ répartie comme suit entre les agences de l'eau : Adom-Garonne (9,08 M€), Artois-Picardie (7,6 M€), Loire-Bretagne (16,33 M€), Rhin-Meuse (6,42 M€), Rhône-Méditerranée-Corse (25,91 M€) et Seine-Normandie (42,6 M€).
* 17 Natura 2000 en mer s'applique sur 697.000 ha. Sur terre, comme en mer, les zonages ZPS et ZSC se recoupent en partie.
* 18 Evolution permise par les modifications législatives introduites par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires sur l'initiative de M. Jean-François Le Grand.
* 19 La transposition en droit français du dispositif de l'article 6, paragraphes 3 et 4 a été effectuée par l'ordonnance du 11 avril 2001 modifiée à travers les articles L. 414-4 et L. 414-5 du code de l'environnement. Ils sont complétés par les articles R. 414-19 à R. 414-24 du même code et par une circulaire interministérielle (agriculture, écologie et équipement) du 5 octobre 2004.
* 20 Le parc amazonien de Guyane représente à lui seul 2,02 millions d'hectares (coeur) et 1,36 million d'hectares (aire potentielle d'adhésion).