2. Une progression très satisfaisante des crédits confortée par le maintien de l'engagement du budget de la nation en faveur de l'environnement
a) La progression des crédits du programme 181
Dans le projet de loi de finances pour 2008, les crédits inscrits sur le programme 181 s'élèvent à 456,92 M€ en AE et 447,40 M€ en CP, en augmentation de 18 % par rapport à 2007, à périmètre constant.
62,8 % de ces crédits sont consacrés à des dépenses de fonctionnement et 27,06 % à des dépenses d'intervention.
Ils concernent principalement la prévention des risques et la lutte contre les pollutions (action n° 01) pour 39,22 % du programme et la gestion des milieux et la biodiversité (action n° 02) pour 49,13 % du programme.
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Intitulé et numéro des actions |
Autorisations d'engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) |
Evolution PLF 2008/LFI 2007 en % |
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LFI 2007 |
PLF 2008 |
LFI 2007 |
PLF 2008 |
AE |
CP |
|
|
01 - Prévention des risques et lutte contre les pollutions (libellé modifié) |
152,9 |
179,2 |
145,2 |
167,5 |
+17,2 |
+15,3 |
|
07 - Gestion des milieux et biodiversité (nouveau) |
199,5 |
224,4 |
187,6 |
226,7 |
+12,4 |
+20,8 |
|
08 - Soutien au programme (nouveau) |
11,7 |
9,5 |
8,8 |
9,8 |
-18,8 |
+11,3 |
|
09 - Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (nouveau) |
37,1 |
43,6 |
37,3 |
43,3 |
+17,5 |
+16 |
|
Total |
401,5 |
456,9 |
379,1 |
447,4 |
+13,7 |
+18 |
Source : mission écologie, développement et aménagements durables, projets annuels de performances, annexe au projet de loi de finances pour 2008.
b) Un recours marqué aux taxes fiscales affectées
Il convient de souligner que les dépenses engagées par les principaux établissements relevant de la tutelle du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et intervenant dans le périmètre du programme 181 sont financées essentiellement par des taxes et redevances affectées. En 2007, celles-ci s'élèvent à 2,9 Mds€, dont 2,2 Mds€ pour les seules agences de l'eau, soit 76 % du total.
L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) voit son financement extrabudgétaire conforté par le projet de loi de finances pour 2008.
Les ressources budgétaires de l'ADEME proviennent de quatre programmes gérés par ses trois ministères de tutelle chargés de l'écologie, de la recherche et de l'industrie. En 2008, elles sont reconduites à hauteur de 75,45 M€ 7 ( * ) .
A partir de 2006, les crédits délégués par le ministre en charge de l'écologie ont été progressivement remplacés par le produit de trois puis quatre taxes affectées.
L'article 22 du projet de loi de finances pour 2008 simplifie le mode de financement de l'ADEME en substituant aux quatre taxes affectées une seule ressource fiscale, à savoir la taxe générale sur les activités polluantes « à hauteur de 242 M€ », ce qui représente quasiment 50 % du produit de cette taxe.
c) Les incertitudes sur la pérennité des apports du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)
(1) Un élargissement progressif des règles d'utilisation des ressources du FPRNM
Depuis sa création par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, les règles d'utilisation des ressources du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit « fonds Barnier » ont été progressivement élargies. Les ressources de ce fonds participent au financement des études et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels majeurs, aux actions d'information des populations, à l'acquisition amiable par l'Etat ou une collectivité territoriale de biens particulièrement exposés.
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- par l'article 38 de la loi de finances rectificative pour 1997, qui a prévu, à titre exceptionnel, et dans certaines conditions, le financement des études et travaux réalisés dans le cadre de la prévention des risques liés aux glissements de terrain de grande ampleur des Ruines de Séchilienne (Isère) et de la Clapière (Alpes Maritimes); - par la loi de finances rectificative pour 1999, qui prévoyait que du 01/01/2000 au 1/09/2006 les dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles seraient financées pour moitié par le fonds ; - par l'article 159 (VI) de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (article L.561-3 du code de l'environnement) rendant possible la contribution du fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, enfin, à des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L.561-1 ; - par l'article 61 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, qui étend la contribution du fonds au financement, sous certaines conditions : * de l'acquisition amiable, par l'Etat, par une commune ou un groupement de communes, de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux ; * de l'acquisition amiable de biens d'habitation et des biens liés à une activité économique de taille modeste fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle ainsi que de leurs terrains d'assiette ; * des études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés ; * des actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance ; - par l'article 128 de la loi de finances pour 2004 du 30 décembre 2003 , qui permettait de financer, dans la limite de 10 M€ par an et jusqu'au 31décembre 2008, les études et travaux de prévention des collectivités locales dans les communes dotées d'un PPR ; - par l'article 136 de la loi de finances pour 2006 qui permet au FPRNM de financer pour les risques majeurs mentionnés à l'article L.561-3 du code de l'environnement : * dans la limite de 16 M€ par an, à compter du 1er janvier 2006 et jusqu'au 31 décembre 2012, les dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques. Le fonds prend en charge les trois quarts de la dépense. * dans la limite de 33 M€ par an et jusqu'au 31 décembre 2012, les études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé. Le taux d'intervention est fixé à 50 % pour les études et à 25 % pour les travaux. * dans la limite de 35 M€ et jusqu'au 31 décembre 2012, les études et travaux visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (Isère). Le taux d'intervention est fixé à 50 % pour les études et à 25 % pour les travaux. - par l'article 32 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques qui modifie l'article 128 de la loi de finance pour 2004 et ouvre une nouvelle ligne de dépense : * dans la limite de 40 M€, jusqu'au 31 décembre 2007, le FPRNM contribue, sous forme de fonds de concours à l'Etat, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités contre les inondations, réalisés ou subventionnés par l'Etat. Ce financement ne concerne que les dépenses engagées par l'Etat avant le 1er janvier 2007. Un ou plusieurs arrêtés des ministres chargés de l'économie et des finances et de l'environnement fixent la liste des opérations financées et le montant du versement de fonds de concours correspondant ; * l'article 128 de la loi de finances pour 2004 est ainsi rédigé : « Dans la limite de 55 M€ par an, et jusqu'au 31 décembre 2012, le FPRNM peut contribuer au financement d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé. Le taux maximum d'intervention est fixé à 50 % pour les études, à 40 % pour les travaux de prévention et à 25 % pour les travaux de protection. » |
(2) Un assèchement des ressources du fonds dès 2008
Les ressources du fonds sont constituées par un prélèvement opéré sur le produit des primes ou cotisations additionnelles versées au titre de la garantie contre le risque de catastrophes naturelles. Le taux de ce prélèvement est fixé par arrêté ministériel dans la limite d'un plafond de 4 %, prévu par l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Le taux fixé à 2 % depuis le 1 er septembre 2006 a été porté à 4 % par l'arrêté du 29 septembre 2006, permettant d'assurer des recettes annuelles estimées à 52 M€ environ.
Pour 2007, l'ensemble des dépenses prévisionnelles a été estimé à 148 M€, dépassant très largement les ressources prévisionnelles du fonds évaluées à 107 M€ (55 M€ de trésorerie fin 2006 et 52 millions de recettes en 2007).
Comme le souligne le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, l'extension de la plage d'intervention du fonds et la montée en puissance de la demande, notamment des collectivités territoriales, conduit à l'assèchement de la trésorerie du fonds, qui devient nulle fin 2007. Dès 2007, la situation de trésorerie a conduit à arrêter une programmation ne couvrant globalement que les deux tiers des besoins. Pour 2008 et au-delà, la question se pose de l'écart entre recettes annuelles du FPRNM (52 M€) et besoins (150 M€ en moyenne).
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Dépenses en M € |
Observations |
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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Expropriation |
4 |
11 |
14 |
12 |
12 |
8 |
6 |
Expropriations seules |
|
PPRN/Inf Prev |
15 |
12 |
15 |
16 |
16 |
14 |
14 |
|
|
Mesures de prévention |
31,9 |
27 |
40 |
36 |
30 |
20 |
16 |
Acquisitions amiables, cavités - Evacuation et relogement |
|
Etudes/travaux des collectivités |
33 |
33 |
98 |
96 |
92 |
93 |
89 |
|
|
Séchilienne |
0 |
2 |
2 |
3 |
7 |
12 |
11 |
|
|
Total |
85 |
85 |
169 |
164 |
157 |
148 |
135 |
|
|
Prélèvement (loi eau) |
0 |
22 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
Total général dépenses |
85 |
107 |
169 |
164 |
157 |
148 |
135 |
|
|
Recettes prévisibles (sur la base d'un taux de prélèvement de 4 % en 2007) |
31 |
52 |
52 |
52 |
52 |
52 |
52 |
|
Source : ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.
Votre rapporteur pour avis avait déjà l'an dernier procédé à une analyse des besoins du FPRNM et souligné la nécessité de trouver des ressources supplémentaires. Il soutient donc pleinement l'amendement présenté par notre collègue Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et adopté par la commission des finances portant le plafond du prélèvement de 4 à 12 %. Il lui apparaît tout à fait légitime et de bonne politique que le régime des assurances contre le risque catastrophes naturelles contribue à des politiques de prévention, permettant de réduire voire supprimer les conséquences de ces catastrophes sur les personnes et les biens.
d) La nécessité d'une présentation plus synthétique des crédits affectés au partenariat associatif
(1) Un regroupement sur l'action n° 08 du programme 181
Les crédits relatifs au partenariat associatif (4,67 M€ en AE=CP) sont principalement regroupés dans l'action n° 08 du programme 181 intitulée « Soutien au programme ».
Ils contribuent à la réalisation de projets associatifs entrant en synergie avec les orientations des interventions du MEDAD. Ils sont augmentés en 2008 pour mieux répondre aux demandes croissantes dans les deux domaines prioritaires que sont le changement climatique et la biodiversité. Ils s'organisent selon trois axes :
- l'information des citoyens et leur participation à un débat public ouvert et de qualité dans les domaines suivants : préservation de la diversité biologique, maîtrise de l'énergie, qualité de l'eau, réchauffement climatique, transports, risques naturels et industriels ;
- les orientations définies par la stratégie nationale de développement durable, notamment en matière d'actions d'éducation à l'environnement pour un développement durable allant au-delà de l'information ou de la sensibilisation. De telles actions visent un impact collectif sur un public prioritairement urbain et contribuent à une évolution des comportements des adultes, en milieu professionnel notamment, comme des jeunes ;
- le soutien au fonctionnement d'associations et, en premier lieu, les associations membres de réseaux régionaux et/ou nationaux.
Répartis selon ces trois orientations, les crédits sont attribués par l'administration centrale pour un tiers et par les DIREN pour deux tiers.
- Au niveau central, les principaux partenariats concernent la fédération France Nature Environnement (350.000 €), la Ligue pour la protection des oiseaux (150.000 €), l'UNCPIE (130.000 €) et la Fondation Nicolas Hulot (100.000 €) qui à eux seuls drainent annuellement 45 % des crédits. Le reste est affecté à des partenaires dont les actions nécessitent des apports inférieurs à 100.000 € annuels (Amis de la Terre, WWF, OFEEE, Réseau école et nature, Fédération des clubs connaître et protéger la nature, Fédération nationale des usagers des transports).
- Les directions régionales attribuent à un nombre plus important de partenaires des subventions dont le montant moyen est moins élevé. Quelques associations, membres des grands réseaux (FNE notamment) représentent cependant des montants comparables à ceux accordés par l'administration centrale : FRAPNA Rhône-Alpes (85.000 €), Eau et rivières de Bretagne, SEPANSO (Aquitaine). Pour l'essentiel cependant, les crédits délégués aux DIREN se répartissent selon deux axes :
- le fonctionnement de très nombreuses associations de terrain (contribuant ainsi de manière notable au maintien d'emplois associatifs) oeuvrant pour l'essentiel à des actions d'information et d'éducation ;
- les contributions d'associations de la société civile aux multiples commissions locales de concertation où elles sont appelées à siéger. Les crédits déconcentrés sont attribués à environ 500 associations et la moyenne des dossiers est inférieure à 7.000 € .
(2) Mais des subventions figurent aussi dans les autres actions du programme 181
Néanmoins, il convient d'observer que des crédits sont également versés à des associations dans le cadre des autres actions qui structurent le programme 181 :
- dans l'action n° 01 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » : au titre de la politique de l'air (associations de surveillance de la qualité de l'air pour 13 M€ en CP), dans les domaines des risques majeurs (2,6 M€ en CP) et des déchets (100.000 euros) ;
- dans l'action n° 07, au titre de la politique de l'eau , en particulier 200.000 euros aux associations environnementales pour leurs actions de soutien du bon état des milieux aquatiques (dont les associations de pêche pour 70.000 euros) ou encore dans le cadre du soutien à l'action internationale (au total 675.000 euros).
Au total, cette estimation porte sur 16,5 M€. Il s'agit de subventions versées au titre d'actions spécifiques conduites par des associations ou organismes et qui sont rattachées à l'action ou à la politique budgétaire à laquelle elles contribuent. Mais ceci ne facilite pas la synthèse dont votre rapporteur souhaiterait disposer pour évaluer l'ensemble des dotations publiques versées aux associations environnementales.
e) Le maintien des dépenses des autres ministères en faveur de l'environnement
Le montant de l'effort consenti au titre de l'environnement augmente de 3,01 % dans un cadre budgétaire contraint et en dépit de l'extinction progressive du dispositif « nouveaux services emplois jeunes ». Cette augmentation résulte d'une part d'un effort substantiel sur le programme 181, et d'autre part de l'attention croissante portée par les responsables de programme à la protection de l'environnement dans la programmation et l'exécution budgétaire, ainsi que de l'identification plus précise de ces dépenses.
Crédits budgétaires consacrés à l'environnement en 2007 et 2008
Source : effort financier consenti au titre de l'environnement. Annexe au projet de loi de finances pour 2008.
* 7 Dont un reliquat de 10 M€ inscrits au programme 181.