Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

Avis n° 92 (2007-2008) de M. Philippe RICHERT , Mmes Françoise FÉRAT et Brigitte GONTHIER-MAURIN , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 novembre 2007

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• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : DES EFFORTS RENOUVELÉS POUR MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES BESOINS SINGULIERS DES ÉLÈVES ET DES PERSONNELS
  
  • I. LES DEUX AXES DU BUDGET 2008 : OPTIMISER LA GESTION DES DÉPENSES DE PERSONNELS ET SOUTENIR LE POUVOIR D'ACHAT DES ENSEIGNANTS
    
    • A. UN SCHÉMA D'EMPLOI MARQUÉ PAR UNE MEILLEURE UTILISATION DES MOYENS D'ENSEIGNEMENT
      
      • 1. Des évolutions de la démographie scolaire pleinement prises en compte
        
        • a) Des élèves plus nombreux dans le primaire, mais des effectifs en baisse dans le secondaire
          
        • b) Un schéma d'emplois ajusté en conséquence
          
        • c) Des ajustements nécessaires dont le mode de calcul manque de lisibilité
          
      • 2. Des efforts poursuivis pour optimiser l'utilisation des personnels enseignants et administratifs
        
        • a) De nets gains de productivité dans les services administratifs, qui ne doivent toutefois pas compromettre les relations entre les familles, les élèves et les établissements
          
        • b) Des efforts certains pour réduire les surnombres disciplinaires et utiliser au mieux le potentiel de remplacement
          
          • (1) La réduction des surnombres disciplinaires se poursuit
            
          • (2) Des progrès dans la gestion des affectations
            
          • (3) Vers une meilleure utilisation du potentiel de remplacement
            
          • (a) Des efforts d'optimisation du remplacement dans l'enseignement public qui n'ont pas encore porté tous leurs fruits
            
          • (b) Une application maladroite, mais légitime du principe de parité en matière de remplacement
            
      • 3. Un plafond d'emplois dont les variations s'expliquent également par la poursuite des transferts
        
    • B. UN RENFORCEMENT SIGNIFICATIF DE L'ENCADREMENT DANS LES EPLE
      
      • 1. Une forte progression du nombre d'assistants d'éducation
        
      • 2. Un accompagnement des enfants handicapés renforcé grâce au renouvellement systématique de certains emplois de vie scolaire
        
      • 3. Malgré des engagements budgétaires indiscutables, de sérieuses difficultés de recrutement des infirmières et des médecins scolaires
        
        • a) Malgré les ouvertures de postes, l'objectif de recrutement de 1 500 infirmières scolaires en cinq ans pourrait ne pas être tenu
          
        • b) Un recrutement de médecins de l'éducation nationale qui reste toujours insuffisant
          
    • C. UNE OPTIMISATION DE LA GESTION DES MOYENS D'ENSEIGNEMENT AU SERVICE DU POUVOIR D'ACHAT DES PERSONNELS
      
      • 1. Un constat largement partagé : le pouvoir d'achat des enseignants baisse, au regard notamment de l'évolution de leurs conditions de travail
        
        • a) Des carrières dont la valeur semble avoir stagné ou régressé selon les corps
          
        • b) La baisse du nombre d'heures supplémentaires proposées n'a pas permis de compenser la relative stabilité de la valeur réelle des traitements
          
      • 2. Le recours aux heures supplémentaires, principal outil de soutien du pouvoir d'achat des enseignants
        
        • a) Une très forte croissance du nombre d'heures supplémentaires proposées
          
        • b) Des heures supplémentaires qui bénéficieront des dispositifs incitatifs fiscaux et sociaux
          
      • 3. D'importantes mesures catégorielles permettent également de soutenir le pouvoir d'achat de l'ensemble des personnels
        
  • II. LE BUDGET POUR 2008, TRADUCTION DE DEUX PRIORITÉS MAJEURES : REVALORISER LE MÉTIER D'ENSEIGNANT ET OFFRIR UN ENSEIGNEMENT ET UN ACCOMPAGNEMENT AU PLUS PRÈS DES BESOINS DES ÉLÈVES
    
    • A. UNE PREMIÈRE ÉTAPE DANS LA REVALORISATION DU MÉTIER D'ENSEIGNANT
      
      • 1. Un effort d'anticipation des conséquences éventuelles des travaux de la commission présidée par M. Marcel Pochard
        
        • a) Une provision de 41 millions d'euros a été constituée afin d'engager la revalorisation du métier d'enseignant
          
        • b) Une provision dont le montant reste relativement faible
          
      • 2. Une réforme qui appelle la définition d'orientations stables et constantes, afin de poursuivre les avancées récentes
        
        • a) La question des décharges reste posée
          
        • b) Poursuivre le développement de la bivalence
          
          • (1) Les mentions complémentaires ne seront pas organisées en 2008
            
          • (2) Les résultats obtenus aux mentions complémentaires doivent conduire à une rénovation du dispositif enfin d'encourager la bivalence
            
          • (3) Les certifications complémentaires offertes aux enseignants titulaires sont encore rares
            
        • c) Le dispositif « nouvelle carrière » peine à se développer
          
      • 3. Un indispensable accès au corps professoral des fonctionnaires et salariés venus d'autres professions
        
        • a) Le concours interne et le 3e concours ne permettent pas d'enrichir le corps enseignant de personnels de profils différents
          
        • b) Mieux prendre en compte le profil personnel des candidats aux concours externes et revoir les modalités de formation en IUFM
          
    • B. METTRE EN oeUVRE UNE STRATÉGIE DE RÉSULTATS ET DE RÉUSSITE EN INDIVIDUALISANT LA PRISE EN CHARGE DE L'ÉLÈVE
      
      • 1. Un accompagnement éducatif renforcé qui sera progressivement élargi à tous les collèges en 2008
        
        • a) Le constat initial : accueillir les « orphelins de 16 heures » pour renforcer l'égalité des chances
          
        • b) Une offre d'encadrement différenciée proposée dès 2007 dans tous les collèges de l'éducation prioritaire et généralisée à tous les collèges en 2008
          
        • c) Une réforme novatrice, qui devra toutefois se faire en concertation avec les collectivités territoriales
          
        • d) Un dispositif auquel seront consacrés 140 millions d'euros en 2008
          
      • 2. L'assouplissement de la carte scolaire, une réforme importante mise en oeuvre dans de bonnes conditions, malgré de courts délais
        
        • a) Un assouplissement rendu nécessaire par une sectorisation devenue largement inefficace
          
        • b) Les possibilités de recrutement hors secteur ont été élargies dès la rentrée 2007
          
        • c) Une réforme qui a permis de satisfaire les demandes d'un plus grand nombre de familles
          
        • d) Une réforme qui doit se poursuivre par l'affirmation du droit d'initiative des établissements
          
          • (1) La suppression de la carte scolaire doit s'accompagner d'un développement de l'identité pédagogique de chaque établissement
            
          • (2) De nombreuses avancées récentes ont permis de faire progresser une vraie logique d'établissement qui doit désormais être consolidée
            
          • (3) La place centrale du chef d'établissement est désormais reconnue, mais pourrait être plus développée encore
            
      • 3. La nécessité de poursuivre les efforts en direction des élèves qui en ont le plus besoin
        
        • a) L'extension en année pleine des revalorisations opérées par le Sénat en 2007
          
        • b) Le montant des bourses de collège versées sur critères sociaux reste trop faible au regard du montant des aides au mérite
          
          • (1) Des montants particulièrement faibles compte tenu des plafonds de ressources exigés
            
          • (2) Un versement en trois fois singulièrement inadapté
            
          • (3) Un montant des bourses au mérite beaucoup plus élevé
            
• DEUXIÈME PARTIE - UN AUTRE REGARD SUR L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL
  
  • I. UN CONSTAT PARTAGÉ PAR TOUS : DES FILIÈRES D'AVENIR SOUFFRANT D'UN GRAVE DÉFICIT D'IMAGE
    
    • A. L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL A JOUÉ UN RÔLE CENTRAL DANS L'ÉLÉVATION RÉCENTE DU NIVEAU DE QUALIFICATION
      
      • 1. Un nouveau bachelier sur cinq est désormais issu de l'enseignement professionnel
        
      • 2. Une offre de diplômes transformée
        
      • 3. Un baccalauréat professionnel qui permet désormais la poursuite d'études supérieures
        
      • 4. Une insertion professionnelle en net progrès
        
    • B. L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL EST PRISONNIER D'UNE IMAGE DATÉE QUI NOURRIT L'ORIENTATION PAR DÉFAUT
      
      • 1. Une orientation par défaut qui conduit de nombreux élèves à abandonner leurs études avant leur terme
        
        • a) Des flux importants d'élèves quittant le système scolaire avant d'avoir obtenu un diplôme de niveau V
          
        • b) Une scolarité qui s'arrête trop souvent au CAP ou au BEP
          
        • c) Un taux d'accès au baccalauréat professionnel qui reste trop faible
          
      • 2. Une certaine méconnaissance des filières et de leurs débouchés qui amène à une répartition inégale des effectifs entre les filières
        
      • 3. Un enseignement professionnel prisonnier d'une image datée, qui se traduit notamment par une féminisation très variable
        
        • a) Un taux de féminisation qui décroît avec le niveau du diplôme préparé
          
        • b) Un taux de féminisation très variable selon les filières
          
        • c) Une insertion professionnelle plus difficile pour les jeunes filles
          
  • II. UNE CERTITUDE : LA NÉCESSITÉ DE REDONNER CONFIANCE ET FIERTÉ À CHACUN DES ACTEURS DE L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL
    
    • A. EN AMONT, CONSTRUIRE UNE ORIENTATION FONDÉE SUR LES PROJETS ET LES GOÛT DES ÉLÈVES
      
      • 1. Faire connaître l'enseignement professionnel et la diversité des métiers à tous les collégiens
        
        • a) Nourrir des projets personnels grâce à la découverte des métiers
          
        • b) Dépasser des dispositifs actuels par trop formels ou réservés aux élèves qui connaissent déjà des difficultés
          
          • (1) Des stages et des visites destinées avant tout jusqu'ici aux élèves rencontrant des difficultés
            
          • (2) Un enseignement de découverte professionnelle facultatif
            
          • (3) Une séquence d'observation en milieu professionnel qui reste trop formelle
            
          • (4) La mise en place d'un parcours de découverte des métiers et des formations à destination de tous les élèves
            
      • 2. Renforcer l'accompagnement des élèves dans la formulation d'un projet d'orientation
        
      • 3. Développer les actions d'insertion à l'attention des jeunes connaissant de nettes difficultés :
        
    • B. RÉAFFIRMER L'ÉGALE DIGNITÉ DES FILIÈRES
      
      • 1. Offrir aux professeurs de lycée professionnel des opportunités de carrière semblables à celles des autres enseignants
        
        • a) Permettre aux professeurs titulaires d'accroître leur revenu sans quitter l'enseignement professionnel
          
        • b) Proposer aux contractuels un statut et des rémunérations adaptés
          
      • 2. Ouvrir l'enseignement professionnel sans sacrifier ses singularités
        
        • a) Préserver des structures à taille humaine
          
        • b) Encourager la poursuite d'études sans sacrifier le BEP : la question du baccalauréat en 3 ans
          
        • c) Favoriser l'essor des lycées des métiers sans confondre des formations de nature et de statut différents
          
      • 3. Changer de nom pour changer d'image
        
        • a) En finir avec la contradiction apparente d'un enseignement à vocation professionnelle : les lycées des arts et métiers
          
        • b) Prévoir plus d'enseignements généraux pour permettre des évolutions de carrières futures
          
    • C. EN AVAL, ACCENTUER LA FLUIDITÉ DES PARCOURS ET PERMETTRE LA REPRISE D'ÉTUDES
      
      • 1. Renforcer les passerelles et autoriser les changements de statuts
        
      • 2. Maintenir l'offre de formation continue publique proposée par les GRETA
        
      • 3. Aider les actifs à oser la validation des acquis de l'expérience
        
  • III. UNE CRAINTE LANCINANTE : DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES QUI RISQUENT DE FAIRE OBSTACLE AU NÉCESSAIRE EFFORT DE REVALORISATION
    
    • A. UN SCHÉMA D'EMPLOIS RESTRICTIF DONT LES CONSÉQUENCES SUR L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL SONT IMPRÉVISIBLES
      
      • 1. Une diminution des postes dont l'effet sur les lycées professionnels est inconnu
        
      • 2. Une augmentation des heures supplémentaires qui contraste avec la culture de l'enseignement professionnel
        
    • B. UNE PRISE EN COMPTE DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006 QUI RENFORCE L'OPACITÉ DU BUDGET
      
    • C. UN PILOTAGE DE L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL QUI SEMBLE MANQUER D'AMBITIONS CLAIRES
      
• TROISIÈME PARTIE - UN BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE SATISFAISANT EN 2008, DANS L'ATTENTE DE LA DÉFINITION D'UNE NOUVELLE AMBITION POUR 2009
  
  • I. UNE ÉXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2007 MARQUÉE PAR UNE RÉGULATION BUDGÉTAIRE PEU OPPORTUNE
    
    • A. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE A ÉTÉ PARTICULIÈREMENT CONCERNÉ PAR LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE EN 2007
      
      • 1. La persistance de logiques ministérielles en exécution conduit à des annulations de crédits particulièrement discutables
        
        • a) Le programme « Enseignement technique agricole » a fait l'objet d'une annulation de crédits à hauteur de 10,18 millions d'euros
          
        • b) Un retour inopportun à la solidarité ministérielle en matière de régulation budgétaire
          
        • c) Une régulation budgétaire d'autant plus discutable qu'elle risque de conduire à une compensation des annulations par le budget des programmes conduits par l'éducation nationale
          
      • 2. La structure de dépenses du programme « Enseignement technique agricole » le rend particulièrement sensible aux gels de crédits suivis d'annulations en nombre excessif
        
      • 3. Les mesures de fongibilité ont permis de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires pour achever l'exécution 2007 dans des conditions satisfaisantes
        
    • B. LES MESURES DE TRANSFERT N'ONT PAS RÉELLEMENT COMPENSÉ LES ANNULATIONS DE CRÉDITS EN 2007
      
    • C. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2007 SEMBLE PAR AILLEURS SE DÉROULER DANS DES CONDITIONS SATISFAISANTES
      
  • II. UN BUDGET POUR 2008 QUI PERMETTRA DE RÉPONDRE AUX PRINCIPAUX BESOINS DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE
    
    • A. UN BUDGET EN TRÈS LÉGER RECUL, DANS UN CONTEXTE DE CONSTANCE DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES
      
      • 1. Un budget en légère baisse de 1,08 %
        
      • 2. Un nombre d'élèves qui diminue faiblement
        
    • B. UNE FAIBLE BAISSE DES CRÉDITS DE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC QUI TROUVE POUR L'ESSENTIEL SON ORIGINE DANS LA POURSUITE DE LA DÉCENTRALISATION ET LES SUPPRESSIONS D'EMPLOI
      
      • 1. Un schéma d'emplois marqué par la baisse de 158 ETPT
        
      • 2. Les crédits de fonctionnement et les dépenses d'intervention progressent légèrement
        
    • C. UNE SUBVENTION AUX ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS EN NETTE HAUSSE
      
      • 1. Les dépenses d'intervention de l'action 2 augmentent de manière significative
        
      • 2. Une dotation destinée aux établissements du temps plein qui augmente de deux millions d'euros
        
        • a) Des suppressions d'emplois nouvelles dont l'effet a été annulé par les amendements adoptés à l'Assemblée nationale
          
        • b) Une subvention de fonctionnement aux établissements privés du temps plein en hausse de 2 millions d'euros
          
      • 3. Les crédits consacrés aux établissements du rythme approprié progressent de 3,73 millions d'euros
        
    • D. UNE CERTAINE STABILITÉ DES AUTRES LIGNES BUDGÉTAIRES
      
      • 1. Les crédits d'aide sociale ne connaissent pas d'évolution majeure
        
      • 2. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale vise à financer l'accompagnement des enfants handicapés dans l'enseignement privé
        
  • III. UNE NOUVELLE AMBITION QUI DEVRA PRÉVALOIR EN 2009
    
    • 1. Permettre l'essor de l'enseignement agricole dans un contexte de restriction budgétaire
      
      • a) La dotation globale horaire de l'enseignement agricole sera réduite de 2 % nets pendant cinq ans
        
      • b) Des marges de manoeuvre existent pour absorber les contraintes budgétaires sans desservir les élèves
        
        • (1) Travailler de conserve avec l'éducation nationale
          
        • (2) Proposer un baccalauréat en trois ans sans renoncer au respect du rythme singulier de chaque élève
          
        • (3) Prendre en compte les pistes ouvertes par les travaux de rénovation en cours
          
    • 2. Lever les obstacles financiers qui freinent encore le développement des établissements, notamment dans le privé
      
      • a) Tenir les engagements pris vis-à-vis de l'enseignement privé du temps plein
        
      • b) Régler la question lancinante des reports de charge dans l'enseignement privé, notamment du rythme approprié
        
    • 3. Réunir tous les acteurs pour définir une nouvelle ambition pour l'enseignement agricole
      
      • a) Faire le pari du développement d'un enseignement agricole aux résultats remarquables
        
      • b) Saisir l'occasion de la préparation anticipée du 5e schéma national prévisionnel des formations pour formuler une ambition forte et partagée par tous
        
      • c) Tirer parti des nombreux rapports rendus publics en 2006 pour ne pas décevoir les espoirs qu'ils ont éveillés
        
• EXAMEN EN COMMISSION