B. UN RENFORCEMENT SIGNIFICATIF DE L'ENCADREMENT DANS LES EPLE
Le plafond d'emplois de la mission « enseignement scolaire » ne reflète pas la réalité des personnels effectivement rémunérés par le ministère de l'éducation nationale, notamment via les EPLE. Aussi, pour apprécier la progression de l'encadrement effectivement offert aux élèves, il convient de prendre en compte les recrutements effectués directement par les EPLE, ainsi que les créations d'emplois qui sont opérées par conversion de postes existants.
1. Une forte progression du nombre d'assistants d'éducation
Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit un renforcement de l'encadrement des élèves grâce à la création de 6 166 ETP d'assistants d'éducation, afin en particulier de permettre la mise en place de l'accompagnement éducatif en 2007 et son extension en 2008.
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LES ASSISTANTS D'ÉDUCATION Les assistants d'éducation ont été créés par la loi n°2003-400 du 30 avril 2003, afin de se substituer progressivement aux anciens maîtres d'internat - surveillants d'externat (MI-SE). Recrutés sur des contrats d'une durée maximale de 3 ans renouvelables dans la limite de 6 ans, ils sont le plus souvent étudiants et généralement boursiers. Les assistants d'éducation peuvent occuper deux types de fonctions différentes : - les assistants d'éducation au sens strict du terme exercent pour l'essentiel des missions de surveillance et d'encadrement des élèves. Ils sont rémunérés par les EPLE et ne relèvent pas du titre 2. Depuis l'entrée en vigueur du décret n°2005-1194 du 22 septembre 2006, ils peuvent assurer des missions d'appui aux personnels enseignants pour le soutien et l'accompagnement pédagogiques. Ils sont alors dits « assistants pédagogiques ». C'est cette dernière catégorie qui participera à la mise en place de l'accompagnement éducatif après les heures de cours. - les auxiliaires de vie scolaire (AVS) peuvent être chargés de l'intégration individuelle d'un à trois élèves handicapés (AVSi) ou d'un accompagnement collectif (AVS Co), notamment dans les classes ou établissements accueillant en particulier des écoliers en situation de handicap. Seuls les AVSi sont comptabilités dans les crédits du titre 2. Le remplacement progressif des MI-SE par les assistants d'éducation explique l'augmentation rapide de leur nombre : en 2003, on recensait 15 000 ETP d'assistants d'éducation stricto sensu et 5 000 ETP d'AVS ; en 2008, leur nombre s'élèvera respectivement à 50 700 et à 9 332. |
Plus précisément, des assistants pédagogiques chargés de l'accompagnement éducatif dans les collèges de l'éducation prioritaire seront recrutés à hauteur de 1 000 ETP au 1 er janvier 2008. Au 1 er septembre 2008, ce seront 5 000 nouveaux ETP d'assistants pédagogiques qui seront créés, afin de permettre la généralisation du dispositif dans tous les collèges. Enfin, au 1 er septembre 2008, 166 ETP d'AVS Co seront recrutés afin d'assurer la mise en place de 200 nouvelles unités pédagogiques d'intégration (UPI), destinées à accueillir les enfants handicapés dans le secondaire.
Au total, ce sont donc 60 332 ETP d'assistants d'éducation qui assureront une large partie des missions d'encadrement des élèves. Ils se répartiront comme suit :
- 50 700 ETP d'assistances d'éducation au sens strict ;
- 9 332 ETP d'AVS, dont 7 500 AVSi et 1 832 AVS Co.
La très forte progression du nombre des auxiliaires de vie scolaire chargés de l'intégration individuelle constatée depuis 2003, qui se poursuivra en 2008, a permis en quelques années d'améliorer significativement l'accueil des écoliers handicapés dans les établissements scolaires.
Votre rapporteur tient à le rappeler, la France était sur ce point fort en retard sur ses voisins européens. En 2002-2003, seuls 7 400 enfants ou adolescents bénéficiaient d'un accompagnement individuel. En juin 2007, ils étaient 28 120. C'est donc un effort considérable qui a été fait en ce sens, grâce à la mobilisation des pouvoirs publics et des personnels des établissements.
Toutefois la hausse considérable des moyens consacrés à l'accueil des enfants handicapés ne permet pas toujours de suivre le rythme des nouvelles scolarisations. La loi n°2005-102 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées du 11 février 2005 ainsi que la politique volontariste menée par les gouvernements successifs depuis quelques années ont suscité de très fortes attentes des familles. En 2006-2007, ce sont ainsi 24 000 enfants en situation de handicap qui ont été scolarisés pour la première fois.
Aux yeux de votre rapporteur, il importe que des moyens suffisants soient mis à disposition des écoles pour répondre aux besoins des familles. Un constat s'impose néanmoins également : quels que soient les crédits dont elle dispose, l'éducation nationale aura toujours besoin de l'engagement des familles à ses côtés afin d'accueillir les enfants dans les meilleures conditions possibles.
2. Un accompagnement des enfants handicapés renforcé grâce au renouvellement systématique de certains emplois de vie scolaire
Votre rapporteur se réjouit également de la décision prise à l'occasion de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2008 de ne supprimer aucun des emplois de vie scolaire (EVS) chargés de l'accompagnement des enfants handicapés.
En effet, les EVS assurent des fonctions qui se rapprochent parfois de celles exercées par les assistants d'éducation, mais qu'ils exercent sous un statut plus précaire. La création des EVS répondait en effet à un souci d'insertion professionnelle, ces postes étant ouverts soit à des personnes sans emploi, alors recrutées par voie de contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), soit aux bénéficiaires des minima sociaux via des contrats d'avenir (CAV).
La principale caractéristique de ces contrats aidés, outre leur cofinancement par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, est leur durée, qui ne peut être inférieure à six mois, et qui ne peut dépasser trois ans pour les CAV et 24 mois pour les CAE. La situation des assistants d'éducation est bien différente, puisque leurs contrats peuvent aller jusqu'à 3 ans renouvelables dans la limite de six ans.
La différence de statut entre les assistants d'éducation et les EVS explique la volonté affichée par le ministère de l'éducation nationale de préférer le recrutement d'assistants d'éducation, dont les contrats sont plus stables, à celui des EVS.
Toutefois, et afin de tenir compte de manière fine des besoins d'encadrement, tous les postes d'EVS chargés soit de l'accompagnement d'élèves handicapés, soit de l'assistance administrative aux directeurs d'écoles seront maintenus. Quant aux EVS exerçant d'autres missions, ils seront renouvelés à hauteur d'un poste sur deux.
En juin 2007, l'on dénombrait 40 579 contrats aidés dans les établissements scolaires, dont 19 709 CAV et 4 617 CAE chargés d'accompagner les enfants handicapés et d'assister les directeurs d'écoles, et 16 253 CAE affectés à d'autres fonctions, qui vont de la documentation à l'encadrement d'activités culturelles, artistiques et sportives, en passant par des tâches administratives.
Au 31 décembre 2008, il devrait donc rester 30 000 EVS dans les écoles, collèges et lycées.
Par ailleurs, si votre rapporteur se réjouit de l'augmentation de 1 million d'euros des crédits consacrés à la formation des AVS accompagnant les élèves en situation de handicap, il regrette qu'un effort similaire ne soit pas fait en direction des EVS lorsque ceux-ci assurent des missions proches de celles des AVS.
3. Malgré des engagements budgétaires indiscutables, de sérieuses difficultés de recrutement des infirmières et des médecins scolaires
a) Malgré les ouvertures de postes, l'objectif de recrutement de 1 500 infirmières scolaires en cinq ans pourrait ne pas être tenu
La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 prévoyait le recrutement de 1500 infirmières scolaires en 5 ans, afin que chaque établissement dispose en 2010 des personnels nécessaires pour assurer les nouvelles missions d'éducation à la santé et à la nutrition qui leur sont confiées.
Pour la troisième année consécutive, 500 emplois d'infirmières seront donc ouverts en 2008, par reconversion d'autant de postes de MI-SE.
Mais ces postes, bien que systématiquement financés depuis trois ans, ne sont pas pourvus, faute de candidats en nombre suffisant aux concours . M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, a ainsi précisé devant votre commission que le taux de rendement de la session 2005 avait été de 65 %.
Dès lors, les effectifs d'infirmières scolaires ne progressent que très faiblement : à la fin de l'année 2006-2007, on ne comptait que 177 agents de plus qu'en 2004.
LES EFFECTIFS D'INFIRMIÈRES SCOLAIRES
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2004-2005 |
2005-2006 |
2006-2007 |
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Effectif total d'infirmières dans les académies |
6 220 |
6 157 |
6 397 |
Source : Ministère de l'éducation nationale
Cette situation est d'autant plus inquiétante qu'un nombre significatif d'infirmières partira à la retraite dans les années à venir, ce qui fait peser des doutes sérieux sur la possibilité non seulement de respecter l'objectif fixé par la loi d'orientation et programme sur l'avenir de l'école, mais même de maintenir à terme le nombre global de personnels infirmiers dans l'éducation nationale.
Votre rapporteur souhaite en conséquence qu'une réflexion s'engage sur les modalités de recrutement des personnels infirmiers en milieu scolaire, afin de remédier à la faible attractivité de la profession. Celle-ci découle d'une rémunération nettement plus faible que celle qu'offre l'exercice libéral ainsi que des incertitudes qui accompagnent les concours, notamment en matière d'affectation.
Une piste parmi d'autres pourrait donc être de ne pas se limiter au recrutement de personnels titulaires, mais de développer les partenariats et toutes les formes de service à temps partiel avec les infirmières du secteur libéral ou même celles des hôpitaux. Cela supposerait toutefois de concevoir des contrats et des modes de rémunération adaptés et attractifs.
b) Un recrutement de médecins de l'éducation nationale qui reste toujours insuffisant
Le recrutement des médecins de l'éducation nationale pose des problèmes similaires. Le taux de couverture des postes offerts aux concours est ainsi particulièrement variable d'une session à l'autre : en 2004 et en 2006, le rendement est maximal, mais en 2005 il n'était que de 80,9 % et de 87,3 % en 2003.
Une réforme du recrutement des médecins scolaires est donc intervenue en 2006, avec la parution du décret n° 2006-743 du 27 juin 2006, qui a substitué aux trois voies d'accès existant jusqu'ici un concours unique, ouvert à l'ensemble des médecins disposant d'un des titres requis pour exercer la médecine en France. A titre transitoire, les sessions 2006 à 2008 donneront lieu à deux concours, afin de permettre aux médecins agents non titulaires de bénéficier d'un recrutement particulier.
A moyen terme toutefois, il n'est pas certain que la réforme opérée suffise à permettre la couverture de l'ensemble des besoins de la médecine scolaire. L'exercice libéral paraît en effet souvent plus attractif que ne l'est une carrière de médecin de l'éducation nationale.
Ce constat conforte votre rapporteur dans sa conviction, partagée par le Sénat à l'occasion de l'examen de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, qu'il eût été sans doute plus judicieux de transférer aux collectivités territoriales le soin de gérer les personnels médico-sociaux de l'éducation nationale.
En tout état de cause, votre rapporteur partage le sentiment exprimé par le ministre de l'éducation lors de son audition devant la commission : les besoins de la médecine scolaire imposent sans doute de développer les formes de coopération , par voie contractuelle, avec la médecine de ville.