B. UNE VÉRITABLE STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME
1. Une augmentation ciblée des effectifs
Après une pause marquée en 2003 s'agissant des recrutements dans le ministère en charge de l'environnement, qui avaient été très importants en 2000 et surtout 2001 et 2002 et jugés excessifs par votre rapporteur pour avis , l'orientation choisie en 2004 fut de privilégier la création d'emplois affectés à la prévention des risques et à la sécurité. Ainsi l'augmentation nette de 35 emplois a-t-elle résulté de la création de 50 emplois pour renforcer l'inspection des installations classées industrielles et de 20 emplois pour le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI), compensé par la suppression de 35 emplois au titre du non remplacement de départs à la retraite.
Pour 2005, les effectifs pourraient s'élever à 3.650, du fait de la création de 86 emplois qui se répartissent ainsi :
- création de 50 emplois (dont 25 par transfert depuis le MINEFI) pour poursuivre le renfort de l'inspection des installations classées industrielles ;
- création de 10 emplois pour les services d'annonce de crues ;
- création de 69 emplois pour accueillir en gestion les personnels de l'Institut français de l'environnement (IFEN), établissement public administratif érigé en service à compétence nationale à compter du 1er janvier 2005 ;
- suppression de 40 emplois au titre du non remplacement des départs à la retraite et des postes déclarés vacants.
A la création nette des 20 emplois (hors IFEN) il faut retrancher le transfert de 3 emplois vers les services du ministère chargé de l'équipement dans le cadre de la mise en oeuvre de la réorganisation des services d'annonce de crues, soit un solde global de +86 emplois.
Le ministère poursuit donc sa politique de renforcement des effectifs affectés à la prévention et à la sécurité, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite.
L'évolution des postes budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées au cours des dernières années a été la suivante :
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 (prévision) |
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Budget Ecologie (DRIRE) |
1 019 |
1 019 |
1 119 |
1 169 |
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Budget Ecologie (DSV) |
38 |
38 |
38 |
38 |
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Budget Agriculture (DSV) |
21 |
21 |
21 |
21 |
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Total |
1 078 |
1 078 |
1 178 |
1 228 |
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Augmentation annuelle du nombre d'emplois |
150 |
0 |
100 |
50 |
A noter qu'environ 180 emplois en équivalents temps plein, inscrits au budget du ministère chargé de l'agriculture, sont également affectés à l'inspection.
2. Une véritable stratégie de réorganisation administrative
Tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés, il faut relever l'important travail de réorganisation conduit par le ministère dans le cadre des grands chantiers de politique publique définis dans la stratégie ministérielle de réforme (SMR) 2003 et qui doivent être déclinés à moyen et long terme.
Au niveau de l'administration centrale, se met en place une organisation adaptée aux nouvelles responsabilités financières de la direction générale ainsi qu'une redistribution des missions pour assurer le dispositif de pilotage des services par le contrôle de gestion et la mise en oeuvre de la LOLF. Doit ainsi être décidé, fin 2004, la création d'un secrétariat général ministériel et d'une sous-direction, chargée du dialogue de mission avec les services déconcentrés. Ce secrétariat général devrait, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, être directement rattaché au ministre et aura pour mission de conduire les chantiers de réforme du ministère et d'assurer la gestion des cadres dirigeants. Y seront rattachées les affaires internationales et la communication interne et externe du ministère.
En outre, pour prendre en compte l'importance croissance des enjeux liés au développement durable dans les politiques publiques et pour renforcer les actions de l'ensemble des services de l'Etat, est intervenue, en juin dernier, la création de la délégation interministérielle au développement durable (DIDD). Pour l'exercice de ses missions, le délégué interministériel au développement durable disposera notamment des services du MEDD et de la mission interministérielle de l'effet de serre (MIES).
Enfin, en application du décret n° 2004-936 du 30 août 2004, le statut de l'Institut français de l'environnement (IFEN) est profondément modifié puisque cet établissement public administratif sous tutelle du ministère devient, à compter du 1 er janvier 2005, un service à compétence nationale directement rattaché au ministre.
Créé par le décret n° 91-1177 du 18 novembre 1991, l'IFEN exerce la fonction de service statistique du ministère. Il a pour mission générale « d'élaborer et de diffuser la documentation et l'information à caractère scientifique et statistique » dans les divers domaines relevant de l'environnement. Il fournit aux publics concernés les éléments pour suivre les évolutions, définir les objectifs et évaluer l'efficacité des politiques mises en oeuvre. L'IFEN est à la tête du réseau des principaux producteurs et utilisateurs de l'information environnementale et s'affirme comme le centre de référence pour les données et les statistiques environnementales. Il assume le rôle de rapporteur devant la commission nationale des comptes de l'environnement et élabore la comptabilité du patrimoine naturel et les comptes de la dépense dans les divers domaines relevant des politiques de l'écologie. Ses missions sont complétées par les dispositions de la Convention d'Aarhus de 1998 et la directive du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement. Correspondant national de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), l'institut appartient au réseau d'information qui relie les Etats membres. Il veille à la fiabilité et à la pertinence des données produites et s'assure de la prise en compte des positions françaises par l'agence et ses centres thématiques.
En ce qui concerne les services déconcentrés, le ministère entend poursuivre une politique de rapprochement entre les directions régionales de l'environnement (DIREN) et les directions régionales de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE), afin d'assurer une meilleure coordination entre les différentes politiques conduites au niveau régional et départemental, dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF. Il s'agit, selon le ministère, de simplifier, rendre lisible et clarifier l'organisation de ces services.
Les DIREN, services déconcentrés placés sous l'autorité du ministre de l'écologie et du développement durable, ont un effectif moyen de 60 agents (de 21 pour la plus petite à 125 pour la plus importante, pour un total de 1.523 agents). Les DIREN exercent leurs attributions à titre essentiel dans les domaines de l'eau et des milieux aquatiques, de la nature, des sites et des paysages ainsi qu'en matière de connaissance de l'environnement et de partenariat. Elles ont une fonction d'animation et de coordination au niveau régional des politiques de l'environnement.
Par ailleurs, les DRIRE, services déconcentrés du ministère chargé de l'industrie, sont également placées sous l'autorité du ministre de l'écologie et du développement durable s'agissant de leurs missions en matière d'environnement industriel (inspection des installations classées, risques industriels, déchets, pollution de l'air). Les agents travaillant sur ces thèmes représentent 1.119 équivalents-temps-plein, sur un effectif total d'environ 3.000 agents dans les DRIRE.
Ainsi, les liens entre DIREN et DRIRE devraient être renforcés par la réforme en cours de l'administration territoriale au niveau régional initiée par le Gouvernement. Dans chaque région, sera créé un pôle « environnement et développement durable » constitué de la DIREN et de la DRIRE, auxquelles seront associés les établissements publics. Le chef de pôle sera le DIREN ou le DRIRE. Les missions des services qui composent le pôle restent inchangées et, selon le sujet, le chef de pôle s'appuiera sur la DIREN ou sur la DRIRE, dans le strict respect des dispositions réglementaires en vigueur, notamment de celles du décret de 1977 relatif à l'inspection des installations classées. Le texte confie au DRIRE, sous l'autorité du préfet de département, l'organisation des services en charge de l'inspection des installations classées, notamment les directions départementales des services vétérinaires.
Dans quatre régions (Aquitaine, Corse, Haute-Normandie et Provence-Alpes-Côte-d'Azur), un rapprochement de la DIREN et de la DRIRE sera expérimenté en 2005 comme l'a annoncé le ministre lors de son audition devant la commission des affaires économiques, ce qui se traduit par l'instauration d'une direction commune.
Sur cette réforme importante, votre rapporteur pour avis remarque tout d'abord que le ministère ne semble pas disposer des moyens budgétaires nécessaires à sa mise en oeuvre. En effet, en réponse à une question sur l'évolution de la dotation du ministère en moyens de fonctionnement, il est notamment indiqué, s'agissant de la gestion immobilière, que les objectifs stratégiques de regroupement ou de maintien de la cohésion des DIREN ne peuvent être poursuivis compte tenu des contraintes budgétaires.
Selon les informations transmises, cette politique, qui avait pour objectif de faciliter la mise en place des « pôles environnement » regroupant sur un même site des partenaires des DIREN et de promouvoir le développement des normes de « haute qualité environnementale » (HQE) dans les bâtiments, est nettement ralentie : les projets en cours seront achevés mais les opérations nouvelles seront lissées sur plusieurs exercices. La poursuite du regroupement des services des DIREN et de l'implantation de pôles environnement pourrait même être suspendue quelques années si le montant des crédits alloués ne progresse pas.
Votre rapporteur pour avis s'inquiète des conséquences résultant de ce décalage flagrant entre intentions affichées et engagements effectifs, tant en ce qui concerne le fonctionnement des services eux-mêmes que l'adhésion des personnels concernés à la réforme engagée.
Sur l'opportunité même d'instaurer des directions communes aux DIREN et aux DRIRE, votre rapporteur pour avis reste très réservé, malgré les assurances données par le ministre sur le respect d'un strict équilibre dans la répartition des compétences et des responsabilités entre chacune de ces directions . On peut craindre l'influence déterminante qui pourrait être ainsi reconnue aux DIREN, voire même une tutelle de celles-ci exercée à l'encontre des DRIRE.
Il est, dans ces conditions, indispensable qu'une évaluation très complète des expérimentations d'une direction commune DIREN/DRIRE conduites dans les quatre régions retenues en 2005 soit réalisée et diffusée aux parlementaires, avant toute éventuelle décision de généralisation.