II. UNE RÉELLE VOLONTÉ DE RÉORGANISATION EN VUE D'UNE MEILLEURE EFFICACITÉ DE L'ACTION ADMINISTRATIVE
A. UN MINISTÈRE TRÈS IMPLIQUÉ DANS LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001
Le ministère de l'écologie et du développement durable s'est fortement impliqué dans la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) présentant, à titre indicatif, le projet de loi de finances 2005 sous ce nouveau format 2 ( * ) et en publiant un avant-projet de performances des programmes.
Cet exercice de préfiguration, dont votre rapporteur pour avis souligne tout l'intérêt, permet, même s'il doit être encore complété, de s'interroger sur la pertinence de certains choix opérés.
1. Présentation et interrogations sur la future maquette budgétaire
La section budgétaire du ministère de l'écologie et du développement durable -section 37- constitue l'intégralité de la mission « Ecologie et développement durable ».
Par ailleurs, le ministère participe à la mission interministérielle de recherche et de développement en gérant l'un des programmes de cette mission.
a) Structure de la mission « Ecologie et développement durable »
La mission « écologie et développement durable » est structurée en trois programmes, décomposés eux-mêmes, au total, en 17 actions et 62 sous-actions. Elle représente environ 574 millions d'euros, soit 69,6 % des crédits du ministère.
MISSION ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
|
Programmes |
Ministre |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
|
Prévention des risques et lutte contre les pollutions |
Ecologie et développement durable |
245 034 533 |
205 642 600 |
|
Gestion des milieux et biodiversité |
Ecologie et développement durable |
153 770 777 |
159 969 470 |
|
Soutien aux politiques environnementales et développement durable |
Ecologie et développement durable |
207 968 689 |
208 632 660 |
|
TOTAL |
|
606 773 999 |
574 244 730 |
Source : Avant-projet annuel de performances des programmes - PLF pour 2005).
Le programme intitulé « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » mobilise 35,8 % des moyens financiers de la mission, avec 205,64 millions d'euros répartis de la manière suivante :
Source
:
Ministère de l'écologie et du développement durable -
dossier de presse.
Ce programme est mis en oeuvre sous la responsabilité du directeur de la prévention des risques technologiques et des pollutions et comprend six actions : la prévention des risques technologiques et des pollutions, celle des risques naturels, ainsi que celle des dommages liés aux inondations, la gestion des déchets et l'évaluation des produits, la lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques et enfin la lutte contre le changement climatique.
Finalités et acteurs du programme
Outre les engagements internationaux et communautaires qu'il décline, le programme inclut la réalisation d'une série de plans d'actions gouvernementaux dont les plus récents sont le plan climat, le plan national santé-environnement, le plan de lutte contre la pollution de l'air, le plan de renforcement de la prévention des risques technologiques et naturels, le plan de modernisation de l'inspection des installations classées, le plan d'action national pour la prévention de la production de déchets, le plan national d'action contre le bruit, le plan national de lutte contre les inondations et le plan de prévention des légionelloses.
Les acteurs sont, outre la direction de la prévention des pollutions et des risques et la direction de l'eau du MEDD, la mission interministérielle de l'effet de serre, les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les préfectures. Interviennent également les établissements publics tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale (AFSSE), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), l'Office national des forêts (ONF), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), les Agences de l'eau et des associations loi 1901 comme le Centre d'information et de documentation sur le bruit (CIDB) ou les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air.
Source : Ministère de l'écologie et du développement durable.
Le programme intitulé « Gestion des milieux et biodiversité » est doté de 159,99 millions d'euros, soit 27,9 % des crédits de la mission :
préservation du bon
état écologique de
l'eau et des milieux
aquatiques
30,47 M€
gouvernance dans le
domaine de l'eau
6,81 M€
développement du
réseau des espaces
réglementés au titre
de la nature et des
paysages
47,11 M€
incitation à la gestion
durable du
patrimoine naturel
75,60 M€
Source
:
Ministère de l'écologie et du développement durable -
dossier de presse.
Placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages , ce programme se compose de quatre actions : la préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques, la gouvernance dans le domaine de l'eau, le développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages et enfin l'incitation à la gestion durable du patrimoine naturel.
Acteurs du programme
Les principaux acteurs, outre la direction de la nature et des paysages et la direction de l'eau du ministère, sont les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les services départementaux de l'architecture et du paysage.
La mise en oeuvre du programme implique, pour les deux premières actions, les agences de l'eau dont l'intervention est financée par les redevances prélevées par ces organismes, pour la troisième action, les parcs nationaux, les réserves naturelles et les gestionnaires de sites classés et, pour la quatrième action « Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel », outre les établissements publics tels que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), l'Office national des forêts (ONF), l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN), les parcs naturels régionaux, les associations de protection de la nature et le groupement d'intérêt public ATEN (Ateliers Techniques des Espaces Naturels).
Le programme intitulé « Soutien aux politiques environnementales et développement durable » avec 208,63 millions d'euros, soit 36,3 % des crédits de la mission serait composé de sept actions : le développement durable, les données environnementales, l'action internationale, la qualité de la réglementation et l'efficacité de la police de l'environnement, le management et le soutien, l'information et la communication et enfin, la commission nationale du débat public.
Source
:
Ministère de l'écologie et du développement durable -
dossier de presse
Il faut relever que l'action « management et soutien » représente, avec 181,1 millions d'euros, 86,8 % du programme, puisqu'elle reprend la quasi-totalité des dépenses de personnel du ministère.
Outre la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale responsable de ce programme, sont également impliqués la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales, le service de l'inspection générale de l'environnement, l'Institut français de l'environnement et les DIREN.
Le ministère de l'écologie et du développement durable est également responsable du programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », qui est doté de 251 millions d'euros et comprend cinq actions .
Placé sous la responsabilité du directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale , il regroupe les actions de recherche en appui aux politiques publiques de l'écologie et du développement durable, financées sur le budget civil de la recherche et du développement (BCRD) alloué au ministère de l'écologie et du développement durable. Ces actions sont de deux types : des programmes de recherches incitatifs et des recherches propres aux organismes scientifiques d'expertise et de recherche.
Les programmes incitatifs sont mis en oeuvre par le service de la recherche et de la prospective du ministère et l'agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). Il s'y adjoindra, en 2006, l'agence de l'environnement et la maîtrise de l'énergie (ADEME). Chacun des programmes de recherche est piloté par un comité d'orientation inter-services et inter-ministériel et avisé par un conseil scientifique indépendant issu de la communauté scientifique. Deux organismes, l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et l'institut de l'environnement industriel et des risques (INERIS) exercent leurs compétences respectivement dans le domaine des risques liés à l'utilisation de l'énergie nucléaire et dans le domaine des risques liés aux activités industrielles. L'exécution de leur budget de recherche est placée sous leur responsabilité dans le cadre de contrats d'objectifs.
b) Des interrogations sur l'articulation entre les deux programmes thématiques et l'importance du programme support
En ne retenant que deux programmes thématiques, le ministère de l'écologie et du développement durable entendait respecter le caractère éminemment transversal propre aux politiques publiques de l'environnement et de développement durable et garantir ainsi leur efficacité.
Ainsi, la mission a été bâtie sur trois orientations essentielles fondant sa stratégie de prise en compte et de protection de l'environnement, à savoir, la garantie ou la restauration des sécurités, la préservation du patrimoine naturel, la recherche et la mise en oeuvre d'un développement durable .
Mais la principale difficulté qui résulte de ce découpage concerne la politique de l'eau, « éclatée » sur les deux programmes thématiques, ce qui pourrait lui faire perdre en lisibilité et en cohérence.
Ainsi, on peut s'interroger sur l'articulation entre l'action « lutte contre les pollutions de l'eau et les milieux aquatiques » au sein du programme consacré à la « prévention des risques et la lutte contre les pollutions » et l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » inscrite dans le programme « gestion des milieux et biodiversité ».
Lors de son audition devant la commission des affaires économiques, le 3 novembre dernier, le ministre de l'écologie et du développement durable, s'est interrogé sur les risques induits par ce découpage, qui prive le directeur de l'eau de la maîtrise des moyens budgétaires nécessaires à sa politique, alors même qu'il est responsable de la mission essentielle de lutte contre les inondations.
Plus généralement, on peut s'interroger sur les conséquences induites, s'agissant de la tutelle exercée par la direction de l'eau sur les agences de l'eau.
Votre rapporteur pour avis , tout en rappelant que la structuration de la mission « Ecologie et développement durable » avait été proposée et soutenue dès l'origine par le ministère, admet le bien fondé des interrogations soulevées a posteriori, qui nécessite sans doute un réexamen approfondi . Il approuve, en conséquence, la suggestion de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, de faire examiner cette question par le groupe d'études sénatorial de l'eau auquel seraient associés le rapporteur spécial de la commission des finances en charge des crédits de l'environnement ainsi que les deux rapporteurs pour avis.
Dans la configuration actuelle de la mission, on peut également s'interroger sur l'importance du programme support, par rapport aux deux programmes thématiques, qui serait aggravée en cas d'éventuelle création d'un troisième programme thématique consacré à l'eau.
Ce déséquilibre relatif résulte du rattachement à ce programme support de l'intégralité des personnels de la mission, alors que certains auraient pu être rattachés aux programmes thématiques afin de mieux respecter l'esprit de la LOLF. Néanmoins, il est vrai, comme le relève le ministre, que l'exercice de répartition est difficile s'agissant des effectifs des services déconcentrés qui accomplissent des tâches relevant de l'une ou l'autre des politiques conduites par le ministère.
Néanmoins, cette question du rattachement de tout ou partie des personnels et des moyens aux différents programmes thématiques devra être très sérieusement envisagée si on décide de la création d'un troisième programme , afin d'aboutir à une répartition plus équilibrée des enveloppes budgétaires.
2. L'élaboration des objectifs et des indicateurs de performance
La mise en oeuvre de la LOLF implique la définition d'outils permettant de mesurer les performances d'un programme ou d'une action. A cet effet, il est prévu que des projets annuels de performances (PAP) soient annexés au projet de loi de finances, récapitulant, pour chaque mission, les objectifs et indicateurs retenus pour évaluer les programmes et les actions.
Accompagnant le projet de loi de finances pour 2004, le ministère de l'écologie et du développement durable a publié un d'avant-projet annuel de performances, qui sans être complet permet néanmoins de mesurer les efforts accomplis pour se doter des outils d'appréciation nécessaires.
On peut rappeler que, dans l'esprit de la LOLF, les objectifs et indicateurs doivent traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation de crédits qui lui sont attribués et montrer comment la qualité des services rendus peut être accrue au moindre coût.
Dans cette optique, trois catégories d'objectifs sont ainsi identifiées :
- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;
- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;
- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, ou l'activité constatée, aux ressources consommées.
Pour préparer cet avant-projet annuel de performances des programmes, le ministère a reçu l'appui d'un cabinet de conseil. Il s'est agi, à partir d'un auto-diagnostic établi pour évaluer l'état d'avancement des objectifs et des indicateurs, de dégager pour chaque action, au sein des différents programmes, un objectif et un indicateur de chaque type, à savoir un indicateur d'efficacité socio-économique, un indicateur d'efficience de gestion et un indicateur de qualité de service.
Les indicateurs des actions ont été validés par le comité de pilotage des projets, instance qui réunit les cinq directeurs d'administration centrale, le chef du service de l'Inspection générale de l'environnement, le contrôleur financier central du MEDD, un représentant des directions régionales de l'environnement et un représentant du directeur de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre des activités exercées par les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement au profit du ministère. L'élaboration des indicateurs des sous-actions est en cours et fera l'objet de la même validation.
Le travail du ministère, dans le domaine des indicateurs et des objectifs, a été transmis à la direction de la réforme budgétaire (DRB) du ministère chargé du budget.
L'examen de l'avant-projet annuel de performances des programmes transmis par le ministère pour cette année est un exercice de préfiguration qui est loin d'être achevé ; même s'il convient de saluer l'importance du travail réalisé, il ne permet donc pas à votre rapporteur pour avis d'établir une analyse définitive sur le choix des objectifs et des indicateurs.
- On peut néanmoins relever que très peu d'objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus sont définis, et qu'un effort particulier devra être fait en ce sens.
- Dans leur énoncé même, il conviendra de veiller à ce que les objectifs ne se contentent pas de reprendre l'intitulé de l'action elle-même. Par exemple, l'objectif : « limiter l'exposition des personnes, des biens et de l'environnement aux risques et nuisances anthropiques » ne fait en réalité qu'expliciter l'intitulé de l'action « prévention des risques technologiques et des pollutions ».
De même, pour l'objectif « réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l'environnement aux risques naturels majeurs » par rapport à l'action « prévention des risques naturels ».
En revanche, l'objectif « améliorer la qualité de l'information sur les crues des habitants résidant en zone inondable et réduire les dommages par l'amélioration des ouvrages et dispositifs de prévention » explicite mieux la finalité de l'action « gestion des crues ».
- En ce qui concerne les indicateurs, il faut noter également qu'ils ne sont pas encore tous renseignés.
Certains d'entre eux permettent d'établir une réelle mesure de performance tel celui mesurant le nombre total de contrôles des installations classées par rapport à l'effectif budgétaire de l'inspection.
D'autres, en revanche, s'apparentent plus à des indicateurs d'activité ou de moyens, comme par exemple celui reprenant le nombre de schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) en cours d'élaboration et le nombre de SAGE approuvé.
Enfin, certains d'entre eux apparaissent construits sur des éléments qui échappent pour une large part à l'action de l'administration. Il en est ainsi de l'indicateur de l'évolution de la production d'ordures ménagères par habitant ou encore de l'indicateur des émissions françaises de gaz à effet de serre.
3. Les expérimentations conduites dans le cadre de la LOLF
a) L'expérimentation en région Midi-Pyrénées en 2004
En 2004, une expérimentation de préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF est menée dans la région Midi-Pyrénées. La préfiguration porte sur l'ensemble des crédits de cette région, c'est-à-dire ceux attribués à l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués participant à la mise en oeuvre des politiques du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD). Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) participent à la préfiguration pour l'ensemble de leurs crédits à l'exception des crédits de fonctionnement des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) qui seront, cette année encore et en 2005, transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
L'expérience concerne la globalisation des crédits des chapitres 31-95 (vacations), 33-90 (charges sociales liées aux vacations), 33-91 (prestations sociales), 33-92 (action sociale), 34-98 (moyens de fonctionnement des services) et 44-10 (encouragements et interventions) pour les dépenses ordinaires et des autorisations de programme et des crédits à l'intérieur du titre V (hors immobiliers) et du titre VI pour les dépenses en capital. Elle a pour objet également de tester les conditions de la programmation et de la réalisation de la gestion au sein d'un budget opérationnel de programme à l'échelle d'une région.
Les crédits des titres III et IV ont été regroupés au sein d'un chapitre 39-01 doté de cinq articles. Les deux premiers articles distinguent au sein de l'action support les crédits de personnel des autres crédits et les trois articles suivants identifient les crédits de chacune des trois autres actions formant le programme (la loi de finances 2004 a été élaborée alors que la maquette LOLF du ministère ne comprenait qu'un programme).
Pour les dépenses en capital, les crédits des différents articles ont été regroupés dans l'article 90 du chapitre 57-20 pour le titre V et dans l'article 90 du chapitre 67-20 pour le titre VI.
Le rapport d'étape établi au 15 juin 2004 permet de dégager les enseignements suivants :
- selon les éléments transmis par le ministère, la plus grande réussite de cette préfiguration tient dans la mise en place d'un dialogue de gestion interne à la région entre les services chargés de la mise en oeuvre des politiques du ministère et le renforcement des rôles du comité de coordination de l'environnement et du comité de pilotage ;
- en dépit de la globalisation incomplète des crédits, une première utilisation de la capacité de fongibilité a pu être expérimentée ;
- en l'absence d'outil de suivi, une charte de bonne gestion a été définie et validée par les huit préfets concernés, en février 2004, qui précise les engagements des partenaires afin de se doter d'une organisation et de règles permettant d'optimiser la gestion des crédits et de conduire et de renseigner les tableaux de suivi ;
- enfin, les échanges de la direction régionale de l'environnement (DIREN), en tant que responsable du budget opérationnel de programme (BOP), avec les 24 unités opérationnelles ont révélé un niveau d'appropriation de la LOLF très hétérogène rendant nécessaire un dispositif de formation complémentaire afin d'améliorer la mobilisation pour le suivi des crédits et des actions.
b) L'extension des expérimentations en 2005
En 2005, la préfiguration va être étendue aux régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne et Rhône-Alpes. Rhône-Alpes a été choisie en raison de son statut de DIREN de bassin hydrographique qui l'amène à programmer et gérer des actions au-delà des limites territoriales de sa circonscription administrative.
Les crédits seront regroupés au sein de trois chapitres en fonction des programmes : le 59-01 (programme 1), le 59-02 (programme 2) et le 59-03 (programme 3). Les crédits seront délégués globalement au niveau du programme à chaque responsable de BOP.
En matière de mesure de la performance, les régions chargées d'expérimenter les dispositions retenues par le ministère pour répondre à la LOLF sont tenues de décliner des objectifs au plan local, de se conformer aux indicateurs retenus et de respecter les échéances fixées.
Elles participent à la définition des objectifs et des indicateurs de performance au sein du groupe de travail administration centrale-DIREN-DRIRE constitué comme instrument de dialogue avec les services déconcentrés.
Une autre préfiguration impulsée par la direction de la réforme budgétaire concerne les établissements publics afin d'appréhender leur insertion dans le nouveau cadre budgétaire de la LOLF et sera conduite avec l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
Il s'agit, pour le ministère, d'établir la manière dont l'ADEME s'inscrit dans la maquette de la mission écologie et développement durable, de tester les circuits de mise à disposition à l'ADEME des crédits et de définir les conditions du compte rendu, par l'ADEME, de la mise en oeuvre des objectifs correspondant aux actions auxquelles elle participe. Cette expérimentation doit permettre également de vérifier les conditions de la compatibilité du mode de financement tel qu'il résultera de la mise en oeuvre de la LOLF, c'est-à-dire à partir d'un programme budgétaire, avec le régime budgétaire et comptable de l'ADEME.
* 2 En application de l'article 66-1 de la loi précitée.