ITALIE

I. LES SERVICES CONCERNES

A l'alinéa premier de l'article 1, la loi de 1990 définit les services publics essentiels comme ceux " ayant pour objet de garantir la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution : droits à la vie, à la santé, à la liberté et à la sécurité, à la liberté de circulation, à l'assistance et à la prévoyance sociale, à l'éducation et à la liberté de communication, quelle que soit la nature juridique de la relation de travail, et que ces services soient fournis sous un régime de concession ou sous contrat ".

A l'alinéa 2, elle énumère les services concernés en les rattachant à chacun des droits susmentionnés. Elle définit ainsi les services relatifs à la sauvegarde de la liberté de circulation : " les réseaux de transports publics urbains et extra-urbains, les chemins de fer, le trafic aérien et les aéroports ainsi que les réseaux de transports maritimes, uniquement pour ce qui concerne la liaison avec les îles ".

La santé et l'hygiène publiques, la protection civile, le ramassage des ordures ménagères, l'approvisionnement en énergie et en biens de première nécessité, l'enseignement public et l'enseignement universitaire, la protection de l'environnement, la protection du patrimoine culturel, les postes et télécommunications, ainsi que l'information radiotélévisée constituent également des services essentiels.

Cependant, la liste donnée à l'alinéa 2 de l'article 1 n'est pas limitative.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC

1) Les dispositions législatives

a) Le contenu du service minimum

La loi laisse à la négociation collective le soin de déterminer, après consultation des associations d'usagers, les " prestations indispensables " qui permettent de concilier le droit de grève avec les autres droits fondamentaux.

La loi indique que les accords peuvent par exemple " consister à fixer le nombre strictement nécessaire de travailleurs qui, pour assurer la prestation des services, devront s'abstenir de participer à la grève (...) ou à prévoir des formes de prestations périodiques ".

En cas de difficulté pour parvenir à un accord, la commission de garantie instituée par la loi peut procéder à une tentative de conciliation . En cas d'échec, elle formule une proposition d'accord , sur laquelle les parties doivent se prononcer dans les quinze jours.

b) L'information des usagers

La loi prévoit l'obligation de :

- respecter un préavis d'au moins dix jours ;

- déterminer par avance la durée de la grève, ce qui constitue une interdiction des grèves à durée illimitée ;

- communiquer aux usagers, au moins cinq jours avant le début de la grève, les principales caractéristiques du service minimum (modalités et horaires) ainsi que les mesures permettant la reprise normale du service, laquelle doit être rapide dès la fin de l'arrêt du travail.

Le service public de la radio et de la télévision est tenu de donner des informations complètes sur " le début de la grève, sa durée, son déroulement et les mesures de remplacement dans tous les journaux radiodiffusés et télédiffusés ". Tous les journaux, toutes les stations de radio et les chaînes de télévision qui bénéficient d'aides financières de l'Etat doivent également fournir ces renseignements.

S'agissant des transports, la loi précise que les prestataires de services " doivent communiquer aux usagers, en même temps que les horaires de services ordinaires, la liste des services qui seront de toute façon assurés en cas de grève ainsi que les horaires correspondants, conformément aux stipulations des accords visés au présent paragraphe ".

2) Les dispositions contractuelles

a) Les caractéristiques principales

De nombreuses règles, de provenances diverses, complètent les dispositions législatives. Il s'agit essentiellement :

- d'accords conclus à différents niveaux (accords nationaux, régionaux ou d'entreprise ; accords de branche ou accords décentralisés) ;

- de codes d'autodiscipline d'origine syndicale ;

- de propositions de la commission, dans les secteurs où des accords n'ont pas pu être conclus.

Les accords nationaux sont très nombreux. Ils couvrent la majeure partie des services concernés. En effet, lorsque les partenaires sociaux n'ont pas réussi à se mettre d'accord, la commission a avancé des propositions qui ont le plus souvent été suivies d'accords, ensuite acceptés par la commission.

Ainsi, la gêne occasionnée aux usagers par les grèves dans les réseaux de distribution (téléphone, eau, gaz, électricité) est pratiquement inexistante, tandis que dans d'autres secteurs publics (enseignement, postes, hygiène publique), elle est très limitée.

En revanche, le secteur des transports constitue le point faible du dispositif malgré des garanties non négligeables données aux usagers depuis le début des années 90 :

- pendant chaque journée de grève, les transports locaux garantissent un service complet pendant six heures, qui sont subdivisées en deux tranches horaires correspondant aux heures de pointe (le plus souvent 6 h - 9 h et 18 h - 21 h) ;

- les transports ferroviaires assurent les déplacements des banlieusards ainsi que la plupart des liaisons sur longue distance ;

- dans les transports aériens, il est interdit de faire grève entre 7 h et 10 h ainsi qu'entre 18 h et 21 h, les liaisons avec les îles sont garanties, de même qu'un certain nombre de vols internationaux en dehors des tranches horaires susmentionnées, si bien qu'environ la moitié des vols est assurée ;

- dans les transports maritimes, les liaisons avec les îles les plus petites sont garanties par un système de tranches horaires, tandis que, pour les îles les plus grandes, la règle de l'interdiction de la grève simultanée de plusieurs moyens de transport constitue une protection.

Par ailleurs, le système des " franchises " , initialement introduites par les codes d'autodiscipline syndicale permet d'empêcher les grèves pendant les périodes où les déplacements sont les plus importants (vacances d'été, Noël, Pâques et consultations électorales). Les périodes suivantes sont généralement retenues :

- du 10 au 20 août ;

- du 23 décembre au 7 janvier ;

- les cinq jours qui précèdent Pâques et les trois qui suivent ;

- les cinq jours qui précèdent les consultations électorales, quelles qu'elles soient, et les cinq jours qui les suivent.

b) L'accord conclu dans le secteur des transports le 23 décembre 1998

En décembre 1998, la multiplication des grèves provoquées par de petites organisations syndicales a conduit le ministre des Transports à provoquer des négociations sur la prévention des conflits et sur les règles relatives à l'exercice de la grève et à la protection des usagers. Un accord a été conclu le 23 décembre 1998 . Signé par les trois grandes confédérations syndicales (CGIL, CSIL et UIL), par les représentants des employeurs et par le gouvernement, il n'a pas été accepté par les syndicats autonomes.

Cet accord prévoit :

- la création d'un organe de conciliation , le Conseil national des transports ;

- l'obligation de lancer une procédure de conciliation puis d'arbitrage avant le déclenchement de toute grève ;

- la limitation du nombre des participants aux négociations en cas de conflit, par l'institution du seuil de représentativité syndicale de 5 % , déjà retenu pour les négociations dans la fonction publique ;

- l'interdiction des grèves à répétition, par l'obligation de respecter un délai de vingt jours (1( * )) entre deux grèves dans le même service de transport ou dans le même bassin d'usagers , quels que soient les raisons et les promoteurs de la grève, à moins que les syndicats à l'origine de la grève ne représentent plus de la moitié des employés du service considéré ;

- l'interdiction d'annuler les grèves moins de trois jours avant leur date prévue pour limiter les conséquences des " effets d'annonce " ;

- la vérification par les partenaires, avant la fin du mois de février 1999, de tous les accords sur le service minimum ;

- l'obligation pour le gouvernement de convoquer aux mois de mai et de novembre de chaque année une table ronde pour définir, le cas échéant, des périodes supplémentaires pendant lesquelles la grève serait interdite ;

- l' obligation pour les administrations ou pour les entreprises de prononcer des sanctions dans les trente jours suivant la constatation par la commission d'une violation de la loi ou du refus de négocier ;

- l'engagement de simplifier la structure des accords collectifs , l'objectif étant de faire coïncider les accords nationaux avec les catégories de transports (air, fer...) et de les compléter par des accords d'entreprise.

Avant la fin du mois de décembre 1999, les signataires de l'accord devront vérifier qu'il a bien été appliqué.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

1) La commission de garantie de l'application de la loi

Instituée par la loi n° 146, elle est " chargée d'évaluer si les mesures adoptées concilient l'exercice du droit de grève et la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution ".

a) La composition de la commission

La commission se compose de neuf membres nommés pour trois ans par le président de la République sur proposition conjointe des présidents des assemblées parlementaires parmi des experts en droit constitutionnel, en droit du travail et en relations professionnelles. Leur mandat est renouvelable une seule fois.

b) Le rôle de la commission

La commission détermine si les prestations de service minimum sont adéquates. A cette fin, les accords collectifs et les règlements de service, ainsi que les codes d'autoréglementation syndicale lui sont communiqués, sans délai, par les parties intéressées.

En outre, la commission :

- donne son avis sur les questions d'interprétation ou d'application des dispositions des accords visant à assurer le service minimum ;

- évalue le comportement des instigateurs de la grève ou des participants et relève d'éventuelles violations ;

- peut ordonner que des clauses controversées d'un accord soient soumises au vote des travailleurs ou formuler une proposition en cas de désaccord après la tenue du scrutin ;

- fait rapport aux présidents des assemblées parlementaires sur les questions de sa compétence.

Cependant, la commission ne dispose d'aucun pouvoir de sanction .

2) Les sanctions

Le non-respect des normes sur la grève et sur le service minimum entraînent des sanctions. Elles peuvent concerner les travailleurs, leurs syndicats ou les prestataires de services.

Pour les premiers, les sanctions sont disciplinaires. Elles sont proportionnelles à la gravité de l'infraction. Cependant, le licenciement et la mutation définitive sont expressément exclus par la loi.

Les organisations syndicales perdent pendant au moins un mois leur droit aux subventions publiques. Elles peuvent également être exclues de la négociation collective pendant au moins deux mois.

Les employeurs ou dirigeants en infraction sont astreints au paiement d'une amende administrative comprise entre 200.000 et 1.000.000 lires (c'est-à-dire 660 et 3.300 francs). En cas de violation répétée, ils peuvent être suspendus de leurs fonctions pour une durée d'au moins six mois.

3) La réquisition

La loi précise les règles de la réquisition, dont elle confirme la légitimité " lorsqu'il existe un danger réel de préjudice grave et imminent aux droits de la personne garantis par la constitution, en raison de la paralysie de services d'intérêt général essentiel provoquée par un arrêt collectif du travail " et que, toute tentative de conciliation ayant échoué, cette situation perdure.

Dans une telle hypothèse, le Président du conseil, le ministre désigné ou le préfet de région, en fonction de la portée du conflit, " impose, à l'administration ou à l'entreprise prestataire, les mesures permettant d'assurer un fonctionnement approprié des services, conciliant ainsi l'exercice du droit de grève et la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution ".

La loi prévoit l'application de sanctions spécifiques en cas de violation des dispositions portant sur la réquisition.

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Bien que la loi de 1990 ait permis de réduire assez nettement la durée des arrêts de travail, elle est actuellement très critiquée :

- elle a été inefficace pour prévenir les conflits ;

- les sanctions qu'elle prévoit ne sont pas appliquées ;

- l'excessive dispersion syndicale s'est traduite par un trop grand nombre d'accords (une soixantaine dans le seul secteur des transports) ;

- la loi n'a empêché ni la pratique des grèves sauvages, ni celle des grèves annoncées mais non réalisées ;

- le seul instrument efficace qu'elle comporte est la réquisition.

Certains plaident donc pour transférer à la commission le pouvoir de sanction, remplacer la commission par plusieurs organes de contrôle spécialisés par grand secteur (transports, enseignement, santé), rendre la négociation préalable à la grève obligatoire et autoriser les seuls syndicats représentatifs à déclencher une grève.

L'accord conclu le 23 décembre 1998 dans le secteur des transports tente de pallier les inconvénients de la loi de 1990, particulièrement évidents dans cette branche. Cependant, après sa signature, le gouvernement n'a pas exclu la possibilité de demander au Parlement de la réviser.