SUISSE
(Confédération suisse)
La Confédération suisse, qui comptait près de 8 millions d'habitants en 2011 pour un territoire de 41 milliers de km 2 , est une fédération constituée d'un État fédéral, la Confédération, et de 26 cantons.
Composée de 197 articles, la Constitution fédérale de la Confédération suisse 27 ( * ) du 18 avril 1999 se compose d'un préambule et de six titres respectivement intitulés :
- Dispositions générales ;
- Droits fondamentaux, citoyenneté et buts sociaux ;
- Confédération, cantons et communes ;
- Peuple et cantons ;
- Autorités fédérales ;
- et Révision de la Constitution et dispositions transitoires.
1. Organisation fédérale des pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires
• Les autorités fédérales
Le pouvoir législatif est confié à l'Assemblée fédérale (articles 148 et suivants de la Constitution) qui compte une chambre basse, le Conseil national, et une chambre haute, le Conseil des États, dotées de compétences identiques.
Le Conseil national, renouvelé intégralement tous les 4 ans, se compose de 200 députés. Les sièges sont répartis entre les cantons proportionnellement à leur population, chaque canton ayant au moins un siège.
Le Conseil des États se compose de 46 députés des cantons à raison de 2 députés par canton sauf dans les 6 anciens demi-cantons qui n'en ont qu'un. Les députés de canton représentent la population des cantons car ils ne reçoivent pas de consigne de la part des gouvernements et/ou des parlements cantonaux.
Les députés des deux chambres sont élus par le peuple au suffrage direct selon des règles fédérales au Conseil national (scrutin proportionnel) et selon des règles propres à chaque canton au Conseil des États (scrutin majoritaire), chaque canton formant une circonscription électorale.
L'article 140 relatif au référendum obligatoire soumet notamment au vote du peuple et des cantons les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année. Ces lois doivent être soumises au vote dans le délai d'un an à compter de leur adoption.
L'article 141 relatif au référendum facultatif prévoit que si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou 8 cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l'acte, sont notamment soumises au vote du peuple :
- les lois fédérales ;
- les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an.
Le pouvoir exécutif est confié au Conseil fédéral (articles 174 et suivants de la Constitution), composé de 7 membres élus par l'Assemblée fédérale pour 4 ans après chaque renouvellement intégral du Conseil national, compte tenu de la diversité géographique, linguistique et politique.
L'Assemblée fédérale élit pour un an l'un des membres du Conseil fédéral comme président de la Confédération (ainsi qu'un vice-président du Conseil fédéral). « Primus inter pares », celui-ci dirige les séances du Conseil fédéral qui est un organe collégial dont chaque membre a une voix.
Le Conseil fédéral dirige l'administration fédérale et veille à la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées.
L'administration fédérale est divisée en « départements » ou ministères, dirigés chacun par un membre du Conseil fédéral (Affaires étrangères, Intérieur, Justice et Police, Défense, Protection de la population et Sports, Finances, Économie, Formation et Recherche, Environnement, Transports, Énergie et Communication).
La Chancellerie fédérale est « l'État-major du Conseil fédéral ». Elle est dirigée par le Chancelier ou la Chancelière de la Confédération qui prépare notamment les réunions du Conseil fédéral avec l'aide des départements et auxquelles elle participe avec voix consultative.
La Constitution fédérale détermine aussi l'organisation du pouvoir judiciaire .
Aux termes de l'article 188 de la Constitution, le Tribunal fédéral est « l'autorité judiciaire suprême de la Confédération ». Ses membres sont élus pour une période de 6 ans renouvelable par l'Assemblée fédérale selon des critères linguistiques et régionaux d'une part, la représentation des grands partis politiques au niveau fédéral, d'autre part.
L'article 191a prévoit que la Confédération institue un tribunal pénal ainsi que des autorités judiciaires pour connaître des contestations de droit public relevant des domaines de compétence de l'administration fédérale.
Trois tribunaux fédéraux de première instance ont ainsi été créés :
- le tribunal pénal fédéral en 2004 ;
- le tribunal administratif fédéral en 2007 ;
- et le tribunal fédéral des brevets en 2012.
Les juges de ces trois tribunaux fédéraux sont également élus par l'Assemblée fédérale.
• Les autorités cantonales
Aux termes de l'article 3 de la Constitution, « les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération ».
En application de l'article 51, chaque canton « se dote d'une constitution démocratique » qui prévoit l'organisation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.
La Constitution fédérale prévoit notamment que :
- l'organisation judiciaire et l'administration de la justice en matière civile et pénale relèvent de la compétence des cantons (articles 122 et 123) ;
- et que « les cantons instituent des autorités judiciaires pour connaître des contestations de droit civil et de droit public ainsi que des affaires pénales » et qu'ils « peuvent instituer des autorités judiciaires communes » (article 191b).
2. Répartition des compétences entre l'État fédéral et les cantons
Les articles 42 et 43 de la Constitution prévoient respectivement que « la Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution » et que « les cantons définissent les tâches qu'ils accomplissent dans le cadre de leurs compétences ».
La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) adoptée par le peuple et les cantons le 28 novembre 2004 et entrée en vigueur 1 er janvier 2008 a eu pour objectif de « désenchevêtrer les tâches, les compétences et les flux financiers entre la Confédération et les cantons ».
La RPT a introduit le principe de subsidiarité à l'article 5a de la Constitution qu'elle a complété par le nouvel article 43a selon lequel « la Confédération n'assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme pour la Confédération ». Le dernier alinéa précise que « les tâches de l'État doivent être accomplies de manière rationnelle et adéquate ».
Le nouvel alinéa 2 de l'article 47 précise que la Confédération « laisse aux cantons suffisamment de tâches propres et respecte leur autonomie d'organisation ».
Selon l'article 44, « la Confédération et les cantons s'entraident dans l'accomplissement de leurs tâches ».
Pour « les tâches communes » à la Confédération et aux cantons, le nouvel alinéa 2 de l'article 46 prévoit que la Confédération et les cantons peuvent convenir d'objectifs que les cantons réalisent lors de l'application du droit fédéral ; à cette fin, ils mettent en place des programmes soutenus financièrement par la Confédération ».
« Le dialogue confédéral », organisé deux à trois fois par an, permet aux membres du gouvernement fédéral et des gouvernements cantonaux d'échanger sur les questions de coopération entre Confédération et cantons. Les discussions portent essentiellement sur « la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération, l'exécution de la politique fédérale par les cantons, la RPT et la politique des agglomérations » .
Pour la réalisation de tâches d'intérêt régional, les cantons « peuvent conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes » .
Les cantons ont ainsi conclu le 8 octobre 1993 une convention créant la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) constituée des membres des gouvernements des cantons afin de favoriser la collaboration entre les cantons dans leur domaine de compétences propres et d'assurer, dans les affaires fédérales touchant les cantons, la coordination et l'information essentielles de ceux-ci, plus particulièrement en matière de :
- renouvellement et de développement du fédéralisme ;
- répartition des compétences entre Confédération et cantons ;
- élaboration et préparation des décisions au niveau fédéral ;
- exécution des compétences fédérales par les cantons ;
- et de politique extérieure et d'intégration.
Les conférences intercantonales des directeurs qui réunissent les directeurs cantonaux d'un secteur donné (finances, transports publics, santé etc.) facilitent la coordination des politiques cantonales et l'élaboration de positions communes face à la Confédération.
La RPT a renforcé la collaboration intercantonale, le nouvel article 48a prévoyant que dans 9 domaines limitativement énumérés, « à la demande des cantons intéressés la Confédération peut donner force obligatoire générale à des conventions intercantonales ou obliger certains cantons à adhérer à des conventions intercantonales » .
En application de l'article 53 de la Constitution, la Confédération protège l'existence et le statut des cantons, ainsi que leur territoire.
Cependant toute modification du nombre des cantons, de leur statut ou de leur territoire est soumise à l'approbation du corps électoral concerné et des cantons en cause.
Si la modification porte sur le nombre ou le statut, elle doit être approuvée par un vote du peuple et des cantons alors que si elle porte sur le territoire, elle doit être adoptée par l'Assemblée fédérale.
3. Droit fédéral, droit des cantons et contrôle juridictionnel
Selon l'article 49 de la Constitution, « le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire » (alinéa 1), « la Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral » (alinéa 2).
Le Tribunal fédéral, qui « connaît des contestations pour violation du droit fédéral » , statue en dernière instance et veille à l'application uniforme du droit fédéral dans tous les cantons.
Il ne vérifie pas cependant la conformité d'une loi fédérale à la Constitution. En effet, selon l'article 190, il est tenu d'appliquer les lois fédérales même s'il les considère contraires à celle-ci. La question de l'institution d'une juridiction constitutionnelle fédérale fait débat depuis plusieurs années.
4. Reconnaissance et protection des droits fondamentaux
Les droits fondamentaux figurent dans la Constitution fédérale 28 ( * ) ainsi que dans les constitutions cantonales qui y consacrent un chapitre spécifique. Les droits reconnus au niveau fédéral et au niveau cantonal ne coïncident pas nécessairement. Conformément à l'article 52, les constitutions cantonales sont garanties par la Confédération dans la mesure où elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
La jurisprudence constitutionnelle peut également constituer une source de droits fondamentaux. La réforme de la Constitution en 2000 a intégré dans le corps du texte constitutionnel de nombreux droits dégagés par la jurisprudence.
L'article 35 protège les droits fondamentaux en disposant que :
- ceux-ci doivent être respectés dans l'ensemble de l'ordre juridique ;
- quiconque assume une « tâche de l'État » est tenu de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation ;
- les autorités veillent à ce que les droits fondamentaux, dans la mesure où ils s'y prêtent, soient aussi respectés dans les relations qui les lient entre eux.
Tout en affirmant que l'essence des droits fondamentaux est inviolable, l'article 36 prévoit cependant qu'ils peuvent être restreints sous réserve que la restriction à un droit fondamental soit :
- fondée sur une base légale, les restrictions graves devant être prévues par une loi ;
- justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui ;
- et proportionnée au but visé.
Certains droits fondamentaux ne peuvent faire l'objet d'aucune restriction, c'est ainsi que le « droit à la vie et liberté personnelle » interdit la peine de mort ainsi que la torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants.
S'agissant de la protection juridictionnelle des droits fondamentaux, la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral modifiée prévoit qu'un « recours constitutionnel subsidiaire » aux autres recours peut être formé devant le Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels contre les décisions des autorités cantonales de dernières instances. En outre, le Tribunal fédéral « connaît des contestations pour violation (...) des droits constitutionnels cantonaux » (article 189).
5. Grands principes de la gestion des finances publiques
Selon l'article 126 de la Constitution, « la Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. Le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle ».
L'article 47 relatif à l'autonomie des cantons prévoit que la Confédération laisse aux cantons « des sources de financement suffisantes et contribue à ce qu'ils disposent des moyens financiers nécessaires pour accomplir leurs tâches ».
La Confédération fixe les impôts directs qui lui sont destinés en tenant compte de « la charge constituée par les impôts directs des cantons et des communes » et dans la limite des taux maximaux prévus par la Constitution. Les cantons fixent le taux et perçoivent les impôts directs. « Au moins 17 % du produit brut de l'impôt leur sont attribués. Cette part peut être réduite jusqu'à 15 % pour autant que les effets de la péréquation financière l'exigent ».
La Confédération fixe les principes relatifs à l'harmonisation des impôts directs qu'elle perçoit au même titre que les cantons et les communes à l'exception notamment des barèmes, taux et montants exonérés de l'impôt. Les cantons se livrent entre eux à ce qu'il est convenu d'appeler « une concurrence fiscale ».
S'agissant des autres impôts, les cantons et les communes ne peuvent pas soumettre les bases confédérales d'impôt à un impôt du même type.
La Constitution prévoit une péréquation financière et une compensation des charges appropriées entre la Confédération et les cantons d'une part, et entre les cantons eux-mêmes, d'autre part.
6. Régime des modifications de la Constitution fédérale
La Constitution consacre les articles 192 et suivants à sa révision en distinguant la révision totale et la révision partielle.
Dans les deux cas cependant, la réforme constitutionnelle n'entre en vigueur qu'après avoir été approuvée par un vote du peuple et des cantons.
• La révision totale
Elle peut être proposée par le peuple (initiative populaire soutenue par 100 000 citoyens et citoyennes) ou par l'une des deux chambres de l'Assemblée fédérale ou bien encore décrétée par l'Assemblée fédérale. Dans ce dernier cas, cette assemblée élabore directement le projet de révision.
En cas d'initiative populaire ou de désaccord entre les deux chambres, un référendum sur le principe d'une révision totale est organisé. En cas d'approbation, les deux chambres sont renouvelées et font oeuvre constituante.
La Constitution fédérale a fait l'objet d'une révision totale adoptée par une votation populaire du 18 avril 1999. Elle est entrée en vigueur le 1 er janvier 2000.
• La révision partielle
Demandée par le peuple (initiative populaire soutenue par 100 000 citoyens et citoyennes) ou bien encore décrétée par l'Assemblée fédérale, toute révision partielle doit avoir un objet unique ou porter sur des points qui ont un rapport étroit. En outre, elle ne doit pas violer les règles impératives du droit international.
Si la proposition en termes généraux est approuvée par l'Assemblée fédérale, celle-ci élabore le projet de révision. En cas de refus, l'Assemblée soumet l'initiative au vote du peuple qui décide s'il faut lui donner suite, et élabore éventuellement le projet de révision.
Si la proposition consiste en un projet rédigé, celui-ci est soumis au vote du peuple et des cantons. L'Assemblée fédérale en recommande l'acceptation ou le rejet et peut lui opposer un contre-projet.
La Constitution entrée en vigueur le 1 er janvier 2000 a connu une vingtaine de révisions partielles.
* 27 État le 3 mars 2013.
* 28 Les droits fondamentaux garantis par des sources internationales comme la Convention européenne des droits de l'Homme ne sont pas étudiés dans cette note.