Séance du 7 février 2019

M. le président. Monsieur le Premier président, le Sénat vous donne acte du dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mes chers collègues, comme chaque année, M. le Premier président de la Cour des comptes présente au Parlement le rapport public annuel de celle-ci. C’est un moment solennel pour notre assemblée, qui symbolise, davantage qu’il ne résume, la richesse de nos relations avec la Cour des comptes.

En effet, il est désormais loin le temps où le rapport public annuel constituait l’unique synthèse des travaux de la Cour des comptes dont les parlementaires pouvaient s’inspirer pour réformer l’action publique. Comme le lui prescrit notre Constitution, la Cour des comptes assiste tout au long de l’année le Parlement, ainsi que le Gouvernement, dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que, de façon plus générale, dans l’évaluation des politiques publiques.

En application de l’article 58-2 de la loi du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, notre commission des finances commande régulièrement à la Cour des comptes des enquêtes susceptibles d’éclairer l’ensemble des sénateurs sur des sujets d’intérêt général. C’est une contribution utile à l’information des citoyens.

Comme vous l’évoquiez dans votre propos introductif, monsieur le président, nous avons ainsi, il y a huit jours seulement, entendu les magistrats de la Cour des comptes sur l’indemnisation des victimes du terrorisme. Nous les entendrons de nouveau dans quelques jours sur l’important sujet de la dette des entités publiques ou encore, au début du mois de mars, sur la Caisse de garantie du logement locatif social. Leur expertise alimente les travaux et réflexions de nos rapporteurs spéciaux, tout comme la Cour des comptes s’inspire aussi des nombreuses informations et pistes de travail contenues dans les rapports du Sénat.

À cet égard, je voudrais souligner ce qui, dans ce rapport annuel, attire plus particulièrement l’attention de la commission des finances.

En premier lieu, il s’agit bien évidemment du chapitre relatif à la situation d’ensemble de nos finances publiques, qui confirme ce que nous ne savons que trop, à savoir que la loi de finances pour 2019 ne prend que très partiellement en compte l’incidence budgétaire des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages adoptées, dans les conditions que l’on sait, en fin d’année. Pour être précis, leur coût est de l’ordre de 11 milliards d’euros tout de même, mais seulement 4,1 milliards d’euros de mesures de compensation ont été annoncées, sans avoir encore été prises à hauteur de 3,7 milliards d’euros ! Il s’agit notamment de la restriction de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés, de la nouvelle taxe sur les grands acteurs de l’internet, ou encore, soyons clairs, des mesures d’économie sur les dépenses de l’État qui restent à concrétiser.

Le Gouvernement passe sous silence les fragilités de nos perspectives macroéconomiques dans un contexte de ralentissement européen et mondial. La Cour des comptes mentionne un scénario des finances publiques « préoccupant » et « estime indispensable que le Gouvernement présente, dès que possible, des projets de lois financières rectificatives, pour l’État et pour la sécurité sociale, intégrant de manière exhaustive et sincère l’ensemble des mesures annoncées ainsi que les conséquences de l’évolution de la situation macroéconomique ».

Dans sa réponse, le Gouvernement temporise en renvoyant au programme de stabilité d’avril, qui sera présenté à la Commission européenne mais qui ne remplace pas un texte budgétaire soumis au Parlement ! L’existence d’un grand débat fiscal ne saurait masquer la responsabilité du Gouvernement de revenir devant les parlementaires le plus rapidement possible pour préciser le cadrage de nos finances publiques, et ce avant toute présentation de la trajectoire de nos finances publiques devant la Commission européenne.

Si l’on se penche sur les performances du Gouvernement en matière d’équilibre de nos finances publiques, notre constat est plus sévère que ne l’est le rapport annuel. La Cour des comptes note que le déficit structurel pour 2019 sera « au mieux stable », au rebours des efforts de la majorité de nos partenaires européens, et que la dette publique rapportée au produit intérieur brut devrait encore augmenter en 2019. Le niveau relativement élevé de la croissance – de 1,5 % à 1,7 % en 2018, selon les estimations – n’a pas été mis à profit pour commencer à réduire le poids de la dette publique.

Lors de son arrivée en juin 2017, le nouveau gouvernement avait demandé à la Cour des comptes un « audit » des finances publiques, dans lequel celle-ci s’alarmait du fait que « sans mesures nouvelles de redressement, le déficit public dépasserait de 0,4 point de PIB l’objectif, pour atteindre 3,2 points de PIB ». Aujourd’hui la Cour des comptes note sobrement que « le Gouvernement a annoncé vouloir adopter courant 2019 des mesures de hausse de prélèvements obligatoires et de baisse des dépenses de l’État […] afin de maintenir à 3,2 points de PIB le déficit prévu ». L’objectif semble être non plus de réduire le déficit en dessous de 3 % du PIB, mais de ne pas l’augmenter davantage ! Monsieur le Premier président, la Cour frôle la complaisance ; c’est inhabituel ! (Exclamations amusées sur les travées du groupe La République En Marche et du groupe Les Républicains.)

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Ah non ! Je ne peux pas vous laisser dire cela ! Vous oubliez l’impact du CICE : 0,9 point de PIB !

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. J’en viens maintenant à d’autres assertions du rapport public annuel qui font écho aux observations formulées par nos rapporteurs spéciaux sénatoriaux. Elles figurent principalement dans le suivi des recommandations, deux chapitres seulement constatant des progrès, six insistant sur les réformes à poursuivre et deux alertant.

Parmi les points positifs, la Cour des comptes dresse le bilan de l’application de la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence. Concernant ces derniers, le rapport fait état du maintien d’un stock de contrats en déshérence à un niveau élevé, en dépit des efforts réalisés par les assureurs. Je tiens à souligner que notre assemblée s’est saisie de ces sujets depuis de nombreuses années : notre rapporteur général, Albéric de Montgolfier, avait ainsi pointé le problème des contrats de retraite complémentaire, tenant en particulier au fait qu’ils ne prévoient pas d’échéance, en introduisant dans la loi dite « Sapin II » une disposition à ce sujet. De nouveaux amendements ont également été adoptés sur l’initiative de plusieurs sénateurs à l’occasion de l’examen du projet de loi PACTE pour inciter davantage les assureurs à rechercher les bénéficiaires des contrats d’assurance vie.

Autre motif de satisfaction, la Cour des comptes constate les bons résultats du service militaire adapté en matière d’insertion socioprofessionnelle des jeunes dans tous les territoires d’outre-mer, et ce en dépit de l’augmentation importante des effectifs qu’il a connue depuis 2010. Elle relève toutefois la nécessité d’améliorer le taux d’encadrement, d’axer davantage ce dispositif sur les formations longues et d’en renforcer la gouvernance. Nos collègues Nuihau Laurey et Georges Patient ne manqueront pas d’être attentifs à ces conclusions, puisqu’ils rendront compte dans quelques jours devant la commission des finances de leur contrôle sur le service militaire adapté, qui les a amenés à Mayotte.

Parmi les sujets sur lesquels la Cour des comptes insiste figure le contrôle de la sécurité sanitaire de l’alimentation –sujet sensible et d’actualité s’il en est –, dont la Cour des comptes estime que les progrès sont à consolider, faisant notamment référence à l’excellent rapport d’Alain Houpert et de Yannick Botrel sur ce sujet.

La commission des finances du Sénat, mais aussi nos collègues de la commission des affaires économiques et de la commission des affaires sociales, se sont emparés depuis plusieurs mois de cette question, avant puis au moment de l’affaire dite « Lactalis », et nous poursuivrons, avec l’appui des analyses de la Cour des comptes, cet engagement vigilant quant aux moyens donnés à la protection de la santé des consommateurs.

Dans le suivi des recommandations, la Cour des comptes souligne que le chantier de réhabilitation de la Maison de la radio a connu de nouveaux retards et que ses coûts ont encore augmenté. Elle pointe les risques et les incertitudes persistantes concernant ce chantier et recommande une clarification des conditions de financement de la fin des travaux. Dans son rapport spécial pour 2019, notre collègue Roger Karoutchi avait concentré ses observations sur ces mêmes risques et incertitudes. Ces conclusions rejoignent donc largement celles de notre rapporteur spécial.

Enfin, nous ne manquerons pas d’utiliser les travaux que nous livre la Cour des comptes en vue de nos prochaines auditions de responsables publics. Tout comme le rapport sur la Banque de France avait fourni l’occasion d’interroger le gouverneur sur les missions confiées à l’institution qu’il dirige, nul doute que les recommandations de la Cour des comptes concernant la nécessité pour l’Agence française de développement, l’AFD, de concilier l’extension de son champ d’intervention avec une amélioration de son pilotage financier alimenteront la réflexion de nos collègues rapporteurs spéciaux Yvon Collin et Jean-Claude Requier et les débats devant notre commission à l’occasion de l’audition prochaine du directeur général de l’AFD.

En conclusion, je ne peux que souhaiter, monsieur le Premier président, que nos relations de travail avec la Cour des comptes se poursuivent selon les modalités qui ont été définies ces dernières années, la Cour aidant le Parlement à contrôler l’action du Gouvernement et répondant aux demandes d’enquêtes formulées par les sénateurs, ceux-ci, dans leurs fonctions législatives et de contrôle, décidant des suites qu’ils entendent y apporter. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Union Centriste, du groupe Les Indépendants – République et Territoires et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, chaque année, les termes de l’article 47, alinéa 2, de la Constitution trouvent une traduction dans la présentation du rapport public annuel de la Cour des comptes, traduction qui est bien loin d’être la seule.

Je saisis l’occasion qui m’est ici donnée pour saluer de nouveau, à la suite du président Larcher, la qualité de l’enquête récemment remise à la commission des affaires sociales sur les centres hospitaliers universitaires. Il s’agit, monsieur le Premier président, d’une contribution tout à fait remarquable au débat qui s’est ouvert sur la transformation du système de santé, mais surtout d’un appel à une cohérence dans les choix publics qui se fait plus rare encore dans les temps que nous connaissons.

Je ne doute pas que les enquêtes à venir, qui porteront sur l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, l’ANSM, et sur la politique en matière de lutte contre le VIH-sida seront tout aussi passionnantes.

Dans le rapport public annuel qui nous est aujourd’hui présenté, la Cour des comptes évoque de nombreux sujets sociaux, qu’il s’agisse du travail détaché, des infections associées aux soins, de l’action sociale de l’Agirc-Arrco, voire du thermalisme… J’y vois la marque d’un intérêt justifié, notamment, par leur enjeu pour les finances publiques.

S’agissant de la situation d’ensemble des finances publiques, la Cour des comptes évoque des « prévisions particulièrement fragiles ». Elle souligne qu’au-delà de l’effet ponctuel du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, la dégradation de la conjoncture internationale et les mesures d’urgence sociale adoptées avant Noël introduisent de fortes incertitudes sur la trajectoire budgétaire.

Alors certes, dans ce paysage d’ensemble plutôt inquiétant, les comptes sociaux peuvent sembler un peu plus « brillants » que les autres comptes publics. Néanmoins, là aussi, de fortes incertitudes demeurent.

Tout d’abord, les comptes sociaux sont, plus encore que les autres, sensibles à la conjoncture économique.

Ensuite, comme l’a souligné le rapporteur général de la commission des affaires sociales, Jean-Marie Vanlerenberghe, en cas de non-compensation des mesures d’urgence de l’automne, le solde de la sécurité sociale s’établirait, en négatif, à 2,8 milliards d’euros, loin du retour à l’équilibre annoncé en octobre dernier.

Une partie au moins des économies envisagées par le Gouvernement en 2020 reste hypothétique. Je pense aux quelque 3 milliards d’euros que devait rapporter une nouvelle année de gel de nombreuses prestations sociales, en particulier les pensions de retraite et les allocations familiales. Après la censure du Conseil constitutionnel, le Gouvernement inscrira-t-il, dans le contexte social actuel, de telles mesures dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ? Le cas échéant, le Parlement votera-t-il ces dispositions ? Il est difficile, à ce stade, d’avoir des certitudes.

Dans ce contexte, la Cour des comptes appelle le Gouvernement à présenter au Parlement des projets de lois financières rectificatives, ainsi qu’à réviser la trajectoire budgétaire de la France dans le cadre d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques.

La commission des affaires sociales adhère à cette logique. Elle souhaite que ces futurs projets de loi appliquent le principe de compensation : les mesures de l’automne étaient des réponses de l’État à une crise politique et sociale, et non des mesures concernant la sécurité sociale.

Elle souhaite également que ces futurs projets de loi révisent d’ores et déjà les coupes programmées de TVA en direction de la sécurité sociale, dont nous avons dénoncé le caractère irréaliste dès l’automne dernier, afin de ne pas compromettre les perspectives d’apurement complet de la dette de la sécurité sociale à l’horizon 2024. Nous avons le devoir de ne pas léguer le « trou de la sécu » à nos enfants. De plus, si la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, doit disparaître, l’Agence France Trésor, elle, demeure…

Je voudrais ensuite évoquer brièvement les différents sujets abordés par la Cour des comptes relevant de la commission des affaires sociales, sans pouvoir bien sûr rendre totalement justice à leur intérêt.

La Cour des comptes attire de nouveau l’attention sur la situation financière extrêmement préoccupante de l’Agence pour la formation professionnelle des adultes, l’AFPA. Malgré sa transformation en établissement public, celle-ci s’est révélée incapable de s’adapter à l’ouverture à la concurrence du marché de la formation professionnelle. En raison notamment de coûts de structure trop importants et de la perte de marchés publics, l’agence enregistre des pertes colossales. Selon la Cour des comptes, les subventions exceptionnelles versées chaque année à l’AFPA posent, outre la question de leur conformité au droit de la concurrence, celle de la bonne gestion d’une structure qui a jusqu’à présent échoué à se réformer de manière efficace.

Sous l’égide d’une nouvelle équipe de direction, l’AFPA a lancé un plan de transformation qui apparaît comme un plan de la dernière chance, ainsi que l’avait souligné notre collègue Michel Forissier dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2019. Comme le souligne la Cour des comptes, la réussite de ce plan sera tributaire d’un recentrage de l’AFPA sur son cœur de métier et de la fixation par l’État d’objectifs clairs conditionnant l’octroi de toute nouvelle aide.

La Cour des comptes s’attarde également sur la lutte contre la fraude au travail détaché, dont la commission des affaires sociales a eu à traiter à l’occasion de chaque texte visant à la renforcer, c’est-à-dire presque chaque année depuis 2014. Si l’arsenal juridique s’est ainsi renforcé, la Cour des comptes souligne que les sanctions administratives et pénales créées par le législateur ne sont pas suffisamment appliquées.

Enfin, il est impératif de renforcer la coopération européenne en la matière. On notera toutefois avec intérêt que, si la France figure parmi les pays qui reçoivent le moins de demandes, ses délais de réponse sont parmi les plus longs. Charité bien ordonnée commençant par soi-même, la Cour des comptes recommande au ministère du travail d’accélérer les délais de réponse aux demandes d’informations émanant de nos partenaires européens.

Le modèle économique de l’Établissement français du sang se trouve aujourd’hui fragilisé par les mutations profondes de la filière du sang, à l’heure où la concurrence s’intensifie dans le secteur des médicaments dérivés du sang.

Le marché mondial du plasma, en pleine expansion et régulièrement en situation de pénurie, est désormais dominé à 85 % par les dons américains, rémunérés, qui n’offrent pas les mêmes garanties éthiques et de sécurité.

Vous appelez à conforter notre modèle de don, gratuit, bénévole et anonyme, non seulement en réduisant les coûts de la collecte du plasma, mais également en indemnisant mieux et de façon éthique le don du sang en France. Il est temps, à mon sens, que nous évoluions sur cette question, afin de ne plus nous retrouver contraints d’importer des produits américains dont les conditions de collecte s’éloignent de nos standards éthiques.

En matière de lutte contre les infections associées aux soins, le chapitre dresse un constat préoccupant sur la menace de l’antibiorésistance en France. Notre pays se classe au troisième rang européen en termes de prescription d’antibiotiques, alors que, dans le même temps, le nombre d’antibiotiques mobilisables continue de diminuer. Notre arsenal thérapeutique contre les infections nosocomiales s’en trouve lourdement fragilisé. Or 93 % de la consommation d’antibiotiques résulte de prescriptions faites en ville. Ne nous leurrons pas, des médecins continuent de prescrire des antibiotiques pour le traitement d’infections virales des voies aériennes, notamment pendant les épisodes grippaux !

Comme le proposent nos collègues Yves Daudigny et Michel Amiel, qui ont interpellé le Gouvernement sur ce sujet, œuvrons résolument pour la juste prescription. Je veux insister à cet égard sur l’intérêt du recours aux tests rapides d’orientation diagnostique, les TROD, dans la lutte contre l’antibiorésistance, puisqu’ils permettent au médecin d’écarter la piste d’une infection bactérienne et de convaincre les patients, résultat à l’appui, de l’inutilité d’une antibiothérapie.

S’agissant des urgences hospitalières, notre commission, qui a travaillé sur ce sujet en 2017, partage les constats établis par la Cour des comptes. Toujours plus sollicités, soumis dans certains établissements à des tensions devenues insupportables, les services des urgences accueillent une large part de soins non programmés qui pourraient tout aussi bien – et probablement même mieux – être pris en charge en ville. Il importe de recentrer chacun des acteurs du système de soins sur le cœur de sa compétence, ce qui permettra de renforcer la qualité des soins comme la satisfaction des professionnels. Force est cependant de constater que, si ces éléments sont largement connus et documentés, la situation n’évolue pas. L’actualité récente nous a fourni plusieurs exemples tragiques des difficultés rencontrées par les établissements les plus exposés.

C’est que, comme bien souvent, les constats sont mieux partagés que les remèdes. Je mets en garde contre toutes les solutions de « bricolage » qui viendraient réformer les urgences sans vision d’ensemble, à l’image du forfait de réorientation de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. (M. René-Paul Savary approuve.) C’est aujourd’hui à une refondation globale des urgences que nous devons nous atteler, et plus généralement à une réflexion approfondie sur le partage des tâches entre la médecine de ville et la médecine hospitalière, assorti, bien entendu, des moyens adaptés de part et d’autre. Il ne peut pas être procédé à ces modifications par le biais d’ordonnances, comme cela semble être envisagé.

Pour conclure, ces différents sujets montrent combien les travaux de la Cour des comptes s’inscrivent pleinement dans les préoccupations du Parlement, les éclairent et les complètent, pour un meilleur contrôle de l’action du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste, du groupe Les Indépendants – République et Territoires, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe La République En Marche et du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. Monsieur le Premier président, madame la rapporteure générale, nous en avons terminé avec la présentation de ce rapport, qui augure de la suite des travaux que nous pourrons conduire avec votre institution.

Huissiers, veuillez reconduire M. le président et Mme la rapporteure générale de la Cour des comptes.

(M. le Premier président et Mme la rapporteure générale de la Cour des comptes sont reconduits selon le cérémonial d’usage.)

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures vingt-cinq, est reprise à onze heures trente, sous la présidence de Mme Catherine Troendlé.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle l’examen de deux projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

projet de loi autorisant la ratification de l’accord de partenariat sur les relations et la coopération entre l’union européenne et ses états membres, d’une part, et la nouvelle-zélande, d’autre part

 

Article unique

Est autorisée la ratification de l’accord de partenariat sur les relations et la coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la Nouvelle-Zélande, d’autre part, signé à Bruxelles le 5 octobre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi

Mme la présidente. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de l’accord de partenariat sur les relations et la coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la Nouvelle-Zélande, d’autre part (projet n° 646 [2017-2018], texte de la commission n° 265, rapport n° 264).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté définitivement.)

 

projet de loi autorisant la ratification de l’accord de dialogue politique et de coopération entre l’union européenne et ses états membres, d’une part, et la république de cuba, d’autre part

 

Article unique

Est autorisée la ratification de l’accord de dialogue politique et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République de Cuba, d’autre part, signé à Bruxelles le 12 décembre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de l’accord de dialogue politique et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République de Cuba, d’autre part (projet n° 738 [2017 2018], texte de la commission n° 267, rapport n° 266).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté définitivement.)