PRÉSIDENCE DE M. Jean-Léonce Dupont
vice-président
M. le président. La parole est à M. François Fortassin.
M. François Fortassin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la fonction publique française a deux caractéristiques incontestables.
Tout d’abord, elle est de qualité …
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Et de quantité !
M. François Fortassin. … et, ensuite, elle n’est guère atteinte par la corruption.
D’où viennent ces deux caractéristiques ? Bien sûr, les réponses peuvent être très nombreuses…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La vertu des hommes et des femmes ! (Sourires.)
M. François Fortassin. Je me méfie beaucoup de cette qualité, car il est très difficile d’être vertueux ! Être honnête, c’est déjà pas mal ! (Nouveaux sourires.)
Le recrutement par concours assure à l’évidence la plus grande égalité qui soit…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est vrai !
M. François Fortassin. … et le statut permet à la fois d’assurer un déroulement de carrière et de susciter – fait très important – l’engagement de servir. Le service public, c’est beaucoup plus un état d’esprit qu’une question de salaire.
On peut comprendre la logique de flexibilité que veut introduire le Gouvernement, mais encore aurait-il fallu qu’il nous donne les motivations qui l’ont réellement guidé. Est-ce parce que les fonctionnaires coûtent trop cher ? Pour notre part, nous considérons qu’ils sont mal payés, et la flexibilité n’est certainement pas la meilleure solution.
Est-ce pour nous dire qu’il sera possible de recruter avec une plus grande souplesse ? Je suis dubitatif, car, à l’évidence, c’est la porte ouverte à nombre de dérives, de la part tant des recruteurs que de ceux qui souhaiteront être recrutés. Les premiers auront tendance à recruter sur d’autres critères que la compétence, laquelle prendra alors un caractère accidentel. (Sourires.) Quant aux seconds, ils estimeront que, pour se faire recruter, le plus important est non pas forcément de réussir un concours, mais bien plutôt d’avoir des relations – pour ne pas utiliser un autre terme...
Monsieur le ministre, étant donné la perplexité qui est la mienne, je souhaite que vous me donniez toutes les assurances que nous conserverons avec force à la fonction publique, dont nous ne refusons a priori pas l’évolution, ce qui fait ses caractéristiques.
On peut en effet se demander comment il se fait que la France s’enorgueillit d’avoir une fonction publique de qualité, alors que, dans d’autres pays tout aussi développés que le nôtre, la fonction publique ne présente pas les mêmes caractéristiques.
Voilà ce que je souhaitais vous dire, monsieur le ministre.
Compte tenu des incertitudes qui demeurent, ma conclusion restera évasive, même si je reconnais que la commission a fait un travail de qualité pour améliorer le texte en question.
M. le président. La parole est à M. Jacques Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est dans les dernières heures de la session extraordinaire que nous nous retrouvons pour l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
L’ordre du jour de cette séance a été longtemps qualifié de « navettes diverses », ce qui en accentue le caractère furtif. C’est bien à l’image de l’examen d’un texte qui, malgré l’urgence déclarée, est resté en instance quatorze mois après son vote au Sénat le 29 avril 2008 !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il faut bien finir à un moment ou à un autre !
M. Jacques Mahéas. Ce texte ne comportait alors que dix-huit articles, deux de plus que le projet de loi initial.
La discussion à l’Assemblée nationale l’a alourdi jusqu’à quarante-cinq articles, soit vingt-sept articles supplémentaires sur lesquels le Sénat n’aura eu aucun débat. On pourrait désormais parler de « projet de loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique » !
Dans son intervention, le rapporteur, M. Hugues Portelli, s’est trouvé dans l’obligation de faire œuvre pédagogique pour expliquer quelques nouveaux articles, mais sans enthousiasme... Puis, dans la discussion générale, aucun orateur des groupes de l’UMP ou de l’Union centriste n’est intervenu.
Est-ce la marque du respect que le Gouvernement porte au travail des sénateurs ? Après la suppression de la publicité à la télévision publique ou l’abaissement de la TVA dans la restauration avant même le vote des lois le permettant, est-ce ainsi que vous concevez la revalorisation du Parlement ?
Je l’affirme haut et fort, nous subissons là des conditions d’examen qui sont inacceptables. La « procédure accélérée », nouveau nom donné à la déclaration d’urgence d’un texte, ne doit pas permettre, après une lecture dans une première assemblée, l’ajout de nombreuses dispositions sur lesquelles la seconde assemblée ne pourra débattre ni en commission, ni en séance avant la commission mixte paritaire. C’est une remise en cause du bicamérisme et un détournement de la procédure accélérée. La commission mixte paritaire ne saurait se transformer en séance de rattrapage, alors qu’elle est, par nature, une instance de compromis entre les deux assemblées.
En l’occurrence, cela est d’autant plus choquant que ce texte a attendu quatorze mois dans les tiroirs de l’Assemblée nationale, ce qui montre assez la très grande relativité que vous conférez au mot « urgence » ! Autrement dit, le Parlement avait largement le temps de procéder à deux lectures attentives. Il y va tout de même de la bonne rédaction de la loi et, partant, de l’intérêt général, d’autant que nous parlons de fonction publique !
J’ai bien noté qu’à l’occasion du dernier remaniement ministériel le secrétariat d’État à la fonction publique était passé par profits et pertes, même si des rumeurs promettent son rétablissement lors d’un ultime « mini-remaniement » la semaine prochaine. Sans doute un acte manqué digne de la réduction générale des politiques publiques qui vous tient lieu de feuille de route ! Encore au moins 34 000 postes de fonctionnaires promis à la suppression pour 2010, cela sans aucun débat sur les missions des services publics ou sur la répartition des compétences entre État et collectivités territoriales.
Ce projet de loi participe du même esprit. C’est un énième avatar pour déstructurer la fonction publique, enfoncer plusieurs coins dans son statut et précariser l’emploi public, notamment en banalisant le recrutement par contrat, comme, naguère, avec la disposition novatrice instaurant des contrats à durée indéterminée de droit public.
M. Jacky Le Menn. Tout à fait !
M. Jacques Mahéas. Sous le prétexte de mobilité, objectif légitime et louable, vous introduisez dans ce texte des articles lourds de conséquences, qui montrent bien que le but poursuivi est la réduction du nombre de fonctionnaires – avec le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ! –, la réorientation professionnelle, qui pourra déboucher sur un licenciement de fait, le cumul d’emplois à temps non complet, l’élargissement du recours à des contractuels et le recours à l’intérim.
Vous-même et votre majorité, monsieur le ministre, affirmez que contester cette dernière mesure, c’est faire insulte aux intérimaires. Non ! Simplement nous n’oublions pas qu’ils n’ont pas les mêmes « droits et obligations » que les fonctionnaires, par exemple l’indépendance, le secret professionnel, la discrétion professionnelle... Pour ma part, j’estime que nier la spécificité de leur engagement, c’est faire insulte aux fonctionnaires. La flexibilité pour les uns ne doit pas entraîner la précarité et la régression sociale pour les autres.
Comme pour le travail le dimanche, il m’importe de défendre un modèle de société auquel je tiens. J’avais d’ailleurs cru entendre le Président de la République faire l’apologie de ce modèle social français lors du Congrès du 22 juin dernier. Les actes ne coïncident pas toujours avec les mots...
Pour en revenir à notre texte, les articles additionnels introduits à l’Assemblée nationale se sont avérés non seulement nombreux, mais parfois retors !
L’un d’eux ne prévoyait rien moins que de réformer la justice administrative par ordonnance ! Comment oser dessaisir le Parlement d’une réforme aussi sensible ? Pourquoi vouloir régler par ordonnance pour les juridictions administratives ce qui a été réglé par la loi pour les juridictions financières ? Fort heureusement, la commission mixte paritaire a eu la sagesse de rejeter cet article.
En revanche, en toute fin de texte, elle a validé trois articles regrettables sur lesquels je souhaiterais dire quelques mots.
Tout à l’heure, je faisais part de mes doutes sur la revalorisation du Parlement. Comment ne pas voir dans cette revalorisation une coquille creuse quand trois articles importants arrivent en séance par le biais d’amendements du Gouvernement, monsieur le ministre ? Vous l’avez largement oublié !
M. Jacques Mahéas. Cela signifie que la commission, désormais supposée élaborer le texte discuté ensuite, n’a pas pu en prendre connaissance.
Il s’agit, d’abord, non pas de raton laveur, mais du transfert des personnels du palais de la Découverte, qui se sont largement mobilisés contre ce qu’ils considèrent être une mort annoncée de cette institution majeure de la culture scientifique et technique...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mobilisés, peut-être, mais institution majeure, non !
M. Jacques Mahéas. Pour eux, si et c’est logique !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais ils sont rattachés à une autre entité !
M. Jacques Mahéas. Il s’agit, ensuite, de la réorganisation des fonctions de soutien du ministère de la défense, avec la mise à disposition de fonctionnaires et de militaires auprès d’entreprises de droit privé. Ce point aurait dû être abordé en séance la semaine passée, à l’occasion de l’examen du projet de loi de programmation militaire, et peut-être avec l’avis de M. Serge Dassault !
Il s’agit, enfin, de l’avenir des auxiliaires de vie scolaire individuels, qui pourront être réembauchés par les associations représentatives des professionnels ou des familles, avec remboursement de l’État. Mais, faute de crédits suffisants inscrits au budget de l’éducation nationale, ces emplois ne sont qu’en partie financés par l’État, d’où des transferts de charges aux collectivités locales.
Ces personnels méritent mieux que ce bricolage ! L’importance et la pérennité de leurs tâches nécessitent qu’ils soient enfin dotés d’un statut, d’une véritable formation et d’une rémunération décente.
Monsieur le ministre, à l’Assemblée nationale et au Sénat, vous avez répété que vous étiez partisan du statut et non du statu quo. Comme vous, nous sommes évidemment favorables à la mobilité, mais pas sous n’importe quelle forme ! Nous pourrions évidemment faire nôtre votre calembour si modernisation ne signifiait pas déstructuration, si vous cessiez de subordonner votre politique à une approche comptable et idéologique,...
M. Jacques Mahéas. ... si vous pouviez enfin voir la fonction publique non comme une charge et une variable d’ajustement budgétaire, mais comme le fondement de notre modèle social, comme une chance, un levier de croissance et un investissement.
Aucune de ces conditions n’étant réunie, le groupe socialiste votera contre ce texte, qui, au-delà de ces malencontreuses conditions d’examen, permet de poursuivre, à travers l’objectif louable de mobilité, la déstabilisation de la fonction publique et le désengagement de l’État au détriment des collectivités territoriales. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Il y a tellement longtemps que nous avons adopté ce texte en première lecture que nous en avons complètement oublié l’architecture principale. Aujourd’hui, on ne nous parle que de choses qui sont peut-être très importantes, mais assez secondaires.
En fait, monsieur le ministre, le Sénat avait approuvé les grandes dispositions de ce texte parce que nous avions fait une expérience préalable avec la modernisation de la fonction publique territoriale, réforme que tout le monde avait souhaitée, en particulier toutes les grandes associations d’élus, et que nous avions donc adoptée.
M. Jacques Mahéas. Certes !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Aujourd’hui, alors que nous voulons moderniser de la même façon la fonction publique d’État, vous, l’opposition, ne le voulez pas, sous le prétexte que cette réforme est très mauvaise. Franchement, c’est un paradoxe !
Il faut pouvoir remplacer un agent public peu qualifié qui est en congé de maternité, soit par un contractuel, soit par un intérimaire. S’il est quelquefois très compliqué de recruter directement, surtout pour des emplois très qualifiés, car on ne recrute pas des cadres supérieurs en intérim, certaines fonctions doivent néanmoins pouvoir être accomplies à tout moment, et c’est simplement ce qui est affirmé dans le texte !
Mme Éliane Assassi. Ce n’est pas de la mobilité !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il ne faut donc pas exagérer en allant jusqu’à dire que nous détruisons le statut de la fonction publique !
En revanche, il est vrai qu’il faut réduire, comme vous avez déjà commencé à le faire, le nombre de corps, afin d’assurer une mobilité en cours de carrière qui n’existait pas, ce qui est tout de même extraordinaire ! Il est en effet souhaitable qu’un fonctionnaire puisse facilement intégrer diverses administrations.
C’est vrai des militaires, et l’on a constaté que les résultats étaient souvent très probants. Grâce à l’expérience technique très poussée qu’ils avaient acquise, ils ont ensuite enrichi la fonction publique.
M. Jacques Mahéas. Mais il ne faut pas les mettre à disposition d’une entreprise privée !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Permettez-moi de rappeler le cœur du débat !
Quelques ajouts ne me paraissent pas bouleverser le texte, ajouts quelquefois proposés par le Gouvernement, mais aussi par le rapporteur à l’Assemblée nationale.
Bien sûr, nous n’aimons pas vraiment qu’il n’y ait qu’une seule lecture. Mais ce n’est quand même pas trop fréquent...
M. Jacques Mahéas. C’est une litote !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il convient de rappeler le caractère fondateur de ce texte, qui devrait permettre non seulement de moderniser la fonction publique, mais aussi de la rendre beaucoup plus attractive pour nombre de jeunes qui espèrent y faire une carrière riche et diversifiée. C’est quand même l’élément principal.
Je suis sûr que cette réforme est bonne à la fois pour le service public et pour ses agents. C’est la raison pour laquelle nous avons approuvé les conclusions de la commission mixte paritaire. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement. Le sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue par un seul vote sur l’ensemble du texte.
Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :
projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
CHAPITRE IER
Développement des mobilités
Article 1er
I. - La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est ainsi modifiée :
1° L'article 13 bis est ainsi rédigé :
« Art. 13 bis. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils régis par le présent titre par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration ou par la voie de l'intégration directe, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers.
« Le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. Lorsque le corps d'origine ou le corps d'accueil ne relève pas d'une catégorie, le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois de niveau comparable.
« Lorsque l'exercice de fonctions du corps ou cadre d'emplois d'accueil est soumis à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique, l'accès à ces fonctions est subordonné à la détention de ce titre ou de ce diplôme.
« Le fonctionnaire détaché dans un corps ou cadre d'emplois qui est admis à poursuivre son détachement au-delà d'une période de cinq ans se voit proposer une intégration dans ce corps ou cadre d'emplois. » ;
2° Après l'article 13 bis, sont insérés deux articles 13 ter et 13 quater ainsi rédigés :
« Art. 13 ter. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux militaires régis par le statut général des militaires par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration, dans les conditions prévues à l'article 13 bis, précisées par décret en Conseil d'État.
« Art. 13 quater. - Les articles 13 bis et 13 ter ne s'appliquent pas aux corps qui comportent des attributions d'ordre juridictionnel. »
II. - (Supprimé)
Article 2
I. - A la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l'article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, les mots : « par voie de détachement suivi ou non d'intégration » sont remplacés par les mots : « par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration ou par la voie de l'intégration directe ».
I bis. - L'article 31 de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris est ainsi rédigé :
« Art. 31. - Un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles les membres du corps des secrétaires administratifs de la préfecture de police peuvent accéder par la voie de la promotion interne au corps des attachés d'administration de l'intérieur et de l'outre-mer. »
II. - La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État est ainsi modifiée :
1° Après l'article 63, il est inséré un article 63 bis ainsi rédigé :
« Art. 63 bis. - Sous réserve de l'article 13 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le fonctionnaire peut être intégré directement dans un corps de même catégorie et de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement.
« Le premier alinéa n'est pas applicable pour l'accès aux corps entrant dans le champ d'application de l'article 24. » ;
2° Dans la première phrase de l'article 48, après le mot : « conditions, », sont insérés les mots : « les modalités et » ;
3° Dans l'article 62, après la référence : « l'article 45 », sont insérés les mots : « et de l'intégration directe définie à l'article 63 bis ».
III. - La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi modifiée :
1° Dans le deuxième alinéa de l'article 41, après le mot : « détachement », sont insérés les mots : «, d'intégration directe » ;
2° Dans le second alinéa de l'article 54, après les mots : « l'article 64 », sont insérés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 68-1 » ;
3° Après l'article 68, il est inséré un article 68-1 ainsi rédigé :
« Art. 68-1. - Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un cadre d'emplois de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. » ;
4° Dans la seconde phrase de l'article 69, après le mot : « conditions, », sont insérés les mots : « les modalités et » ;
5° Dans la sixième phrase du premier alinéa du I de l'article 97, après le mot : « détachement », sont insérés les mots : « ou d'intégration directe ».
IV. - La loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est ainsi modifiée :
1° Dans l'article 38, après le mot : « détachement », sont insérés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 58-1 » ;
2° Après l'article 58, il est inséré un article 58-1 ainsi rédigé :
« Art. 58-1. - Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un corps de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. » ;
3° Dans la seconde phrase de l'article 59, après le mot : « conditions, », sont insérés les mots : « les modalités et ».