Séance du 28 novembre 2008

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission : « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant à l’état B.

État B

Mme la présidente. L'amendement n° II-7, présenté par M. Angels, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. Cet amendement a deux objets.

D’une part, il vise à susciter la fusion entre la direction générale de la modernisation de l'État, la direction du budget et la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

En effet, la fusion de la direction générale des impôts, la DGI, et de la direction générale de la comptabilité publique, la DGCP, doit en annoncer d'autres, concernant cette fois les administrations d'état-major.

La persistance de trois structures distinctes, même si elles travaillent en collaboration, laisse perdurer des risques de cloisonnement et de perte d'efficacité, alors que leur fusion pourrait engendrer des économies, par exemple sur les crédits consacrés aux expertises et à la communication.

D’autre part, cet amendement vise à réduire de 5 millions d’euros la part des dépenses consacrées aux expertises extérieures mises en œuvre par des cabinets de conseil, afin d'augmenter le recours aux services internes de Bercy.

Les crédits de titre III consacrés à la modernisation de l'État ne prévoient pas moins de 45,5 millions d'euros en 2009, sans précision sur la part qui est dévolue aux expertises extérieures.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Je ne suis pas hostile par principe aux fusions. Pour preuve, j’ai moi-même lancé la fusion entre la DGI et la DGCP.

Certes, il s’agissait d’un engagement du Président de la République et, en tant que membre de l’équipe gouvernementale, je me devais de l’honorer. Mais il s’agissait également pour moi d’une véritable conviction : je pense que cette fusion apporte une réelle valeur ajoutée.

Pour autant, fusionner d’autres services, comme la direction du budget avec la direction générale de la modernisation de l’État et la direction générale de l’administration et de la fonction publique, n’est pas nécessairement une bonne idée. Ces trois services exercent de fonctions très différentes. M. le directeur du budget, qui assiste à nos débats, ne me contredira pas, d’autant qu’il n’est pas habilité à prendre la parole dans l’hémicycle. (Sourires.)

La DGME est une petite direction qui a retrouvé toute sa force grâce à la révision générale des politiques publiques. C’est donc vraiment une direction de missions.

Je ne suis pas opposé par principe à une étude des synergies, mais je pense que ce sont des directions qui ont des missions et des métiers différents.

En ce qui concerne votre proposition de réduction de 5 millions d’euros de crédits, j’y suis favorable. Je vous donne donc mon accord sur votre amendement et je prendrai cette somme sur l’appel aux consultants.

La DGME avait fait, s’agissant des consultants, une demande initiale de 50 millions d’euros, que j’avais réduite à 25 millions d’euros, ce qui représente un minutieux travail de suivi. Ce sont des demandes qui sont regardées de très près, qui exigent des milliers d’heures de travail. Cela étant, lorsqu’on est à 25 millions d’euros, on peut descendre à 20 millions d’euros.

Je rejoins donc le Parlement. Je considère que la proposition de votre commission est intéressante et je m’y plie avec responsabilité.

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je tiens à saluer l’abnégation du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. C’est un encouragement pour tous les rapporteurs spéciaux, tous les rapporteurs pour avis, tous les sénateurs, à faire preuve d’exigence à l’égard des ministres qui viennent devant le Sénat défendre les crédits des différentes missions.

En acceptant cette réduction de crédits, monsieur le ministre, l’économie réalisée ne sera pas tout à fait de 5 millions d’euros, car les sociétés qui participent aux différentes missions, peut-être même aux banques conseils, déclareront un peu moins de bénéfices, ce qui entraînera sans doute une légère réfaction de l’impôt sur les sociétés.

En tout cas, je veux rendre hommage à votre attitude et vous remercier, monsieur le ministre.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-7.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte spécial : prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » figurant à l’état D.

État D

Mme la présidente. Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte spécial : avances à divers services de l’état ou organismes gérant des services publics

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » figurant à l’état D.

État D

Mme la présidente. Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

(Ces crédits sont adoptés.)

Mme la présidente. Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », ainsi que des comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » et « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

Provisions

Mme la présidente. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Provisions »

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout d’abord, je formulerai quelques observations générales sur la mission « Provisions ».

En premier lieu, la mission « Provisions » est une mission originale. En effet, elle est constituée de deux dotations–programmes regroupant des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. Ils sont répartis en tant que de besoin, en cours d’exercice, entre les autres missions, par voie réglementaire.

En outre, et conformément aux dispositions de la LOLF, la mission « Provisions » est une mission « spécifique » dénuée de stratégie de performance. Ainsi, ses deux programmes ne font l’objet d’aucun objectif ni indicateur et leur présentation n’est pas accompagnée d’un projet annuel de performances.

Par ailleurs, la présente mission devrait être impactée par la pluriannualité, qui sera mise en œuvre par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009–2012.

En effet, ce budget pluriannuel prévoit, dans le respect du plafond global de dépenses, une réserve de « budgétisation », non répartie entre missions, destinée à abonder exceptionnellement les plafonds des exercices 2010 et 2011. Cette réserve est intégrée à la mission « Provisions », pour un montant de 510 millions d’euros en 2010 et de 1 milliard d’euros en 2011, afin de « provisionner les risques inhérents à la programmation, qu’il s’agisse des incertitudes de prévisions macroéconomiques ou microéconomiques ou de facteurs accidentels et imprévisibles, non pris en compte dans la programmation initiale ». La destination de cette réserve de budgétisation devrait être strictement encadrée afin d’éviter toute dérive.

En tenant compte de cette réserve, pour 2010, le plafond des crédits de la mission, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, sera porté à 660 millions d’euros. Pour 2011, ce montant est fixé à 1,15 milliard d’euros.

J’en viens à présent aux demandes de crédits formulées pour les deux dotations composant la présente mission.

La dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » correspond aux « mesures générales intéressant les agents du secteur public ». Elle a vocation à financer les mesures générales, en matière de rémunérations publiques, dont la répartition, par programme, ne pourrait être déterminée a priori avec précision.

Pour 2009, à l’instar de la demande formulée l’an dernier, une demande de crédits est provisionnée en projet de loi de finances afin de financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l’État, mesure introduite par la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite « loi TEPA » Le montant demandé est fixé à 150 millions d’euros.

Votre rapporteur spécial, lors de l’examen du dernier projet de loi de finances, avait souhaité que cette provision demeure transitoire et qu’il n’y soit pas recouru à nouveau en projet de loi de finances, afin que les exonérations soient inscrites dans les dépenses de personnel de chaque ministère.

Or, selon les informations recueillies auprès de la direction du budget, au 10 octobre 2008, les crédits ouverts en loi de finances pour 2008 n’avaient fait l’objet d’aucun arrêté de transfert. Le dispositif prévu par la loi TEPA n’ayant pas pu être évalué précisément, une nouvelle inscription de ces crédits prévisionnels sur la mission « Provisions » a été décidée. En tout état de cause, cette provision de crédits n’a pas vocation à être pérennisée et votre rapporteur spécial y veillera.

La dotation du second programme, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l’indique clairement, assure les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes. Il s’agit, notamment, des dépenses qu’occasionneraient des catastrophes naturelles, en France ou à l’étranger, ou des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de citoyens français.

Au titre de cette seconde dotation, pour 2009, 75 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont demandés, montant stable par rapport aux projets de loi de finances pour 2008 et pour 2007.

En seconde délibération, et à titre non reconductible, l’Assemblée nationale a majoré ces crédits de 46 millions d’euros, en autorisation d’engagement comme en crédits de paiement.

Sous le bénéfice des observations que je viens de présenter, la commission des finances a décidé de vous recommander, mes chers collègues, l’adoption des crédits de la mission « Provisions ». (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

Mme la présidente. J’indique au Sénat qu’aucun orateur n’est inscrit dans ce débat.

La parole est donc à M. le ministre, qui dispose de cinq minutes pour intervenir.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Monsieur le rapporteur spécial, je vous remercie pour ce rapport très clair, dans lequel vous avez très précisément défini et exposé les spécificités, le montant et le fonctionnement de la mission « Provisions ».

Pour 2009, nous reconduisons à l’identique les montants qui avaient été inscrits en 2008 : 75 millions d’euros sur le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles », qui permettent de faire face à des imprévus tels que les conséquences liées aux catastrophes climatiques, et 150 millions sur le programme de provisions salariales, pour financer les exonérations de cotisations sociales prévues par la loi TEPA sur les heures supplémentaires effectuées dans les administrations publiques de l’État.

Ces crédits sont inscrits une année de plus sur la mission « Provisions » car, les heures supplémentaires étant effectuées de manière irrégulière tout au long de l’année, nous ne disposons pas encore du recul nécessaire pour en faire une évaluation précise et donc répartir les crédits par mission et par programme.

Mais je tiens à vous assurer, monsieur le rapporteur spécial, que cette provision pour le financement des exonérations au titre de la loi TEPA n’a évidemment pas vocation à être pérennisée. Elle sera répartie à un moment donné.

Nous disposerons l’an prochain d’une évaluation plus fine des besoins des administrations ministère par ministère et des crédits nécessaires pour financer ces exonérations, qui seront imputés à partir de 2010 sur les missions et les programmes correspondants.

Je vous remercie une nouvelle fois de votre rapport. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Provisions » figurant à l’état B.

État B

Mme la présidente. Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission.

(Ces crédits sont adoptés.)

Mme la présidente. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Provisions ».

Régimes sociaux et de retraite

Compte spécial : Pensions 

Mme la présidente. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi que du compte spécial « Pensions ».

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, en remplacement de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est en remplacement de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, aujourd’hui empêché, que je formulerai les principales observations que la commission des finances a portées sur les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ».

La remise au Parlement du premier rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique constitue un effort notable de transparence et de pédagogie sur la charge que représentent les pensions sur les finances publiques. Il s’agit, en effet, du principal facteur de dérive des dépenses de l’État.

Ainsi, le coût des pensions, qui s’élève pour 2009 à 50,3 milliards d’euros, augmentera de 2,5 milliards d’euros par an sur la période 2009-2011, pour atteindre 82 milliards d’euros en 2050.

Les pensions et les charges de la dette, qui représentaient moins de 30 % de l’augmentation des dépenses de l’État entre 2003 et 2007, absorberont 70 % des marges de manœuvre budgétaires.

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l’État et des militaires s’élèvent à 1 056 milliards d’euros au 31 décembre 2007. Ce montant est l’équivalent de la dette monétaire de l'État. Il ne serait pas extravagant que cette dette apparaisse dans la situation patrimoniale de l’État. Pour l’instant, elle a le caractère d’engagement hors bilan, mais si l’on veut être totalement pédagogique, il n’y aurait pas d’inconvénient – et ce ne serait pas trahir l’effort de vérité – à faire apparaître 1 056 milliards d’euros en provision pour retraites au bilan de l'État.

Au regard de ces montants, les perspectives d’économies paraissent singulièrement limitées.

Ainsi, la vente de l’hôtel Prince de Galles par la caisse des mines pour 141 millions d’euros ne permet que très provisoirement de baisser la contribution de l’État pour 2009, dans un contexte de crise du marché immobilier.

Par ailleurs, les premiers effets de la réforme des retraites de 2003 et son prolongement dans l’allongement à 41 annuités de cotisation en 2012 ne limiteraient la dynamique des dépenses que de 120 millions d’euros en 2010.

En outre, la réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur le 1^er juillet 2008 entraînerait une économie de 500 millions d’euros d’ici à 2012, principalement pour les retraites de la SNCF, mais cette prévision, monsieur le ministre, prend-t-elle en compte l’effet des avantages salariaux consentis au cours de négociations ?

C’est pourquoi la commission des finances recommande la poursuite des réformes dans le pilotage et la gestion des pensions.

Ainsi, l’étude comparative des coûts de gestion des régimes de retraite – SNCF, RATP, mines, marins, pensions de l’État – demeure impossible sans mode opératoire commun de détermination des charges de gestion. La commission des finances appelle de ses vœux la mise en place d’une mesure commune des coûts de gestion.

En octobre 2007, la commission des finances avait relevé, dans un rapport d’information sur le service des pensions, que la modernisation de la gestion des pensions restait en chantier. La commission avait considéré que la réforme des pensions de l’État représentait un gisement d’économie de 1 200 emplois sur les quelque 3 000 emplois répartis entre le service des pensions, les centres régionaux des pensions et les ministères employeurs. Monsieur le ministre, peut-être pourriez-vous nous apporter quelques précisions sur ce point ?

Le rapporteur spécial, M. Bertrand Auban, s’est rendu à Nantes, le 17 novembre dernier, au service des pensions pour constater sur place et sur pièces la mise en œuvre des réformes en cours.

Il a constaté le commencement d’exécution de la constitution du compte individuel retraite, le CIR, informatisé, dont le caractère pleinement opérationnel est annoncé pour 2012, soit dans quatre ans !

Il a également constaté l’installation d’un centre d’appel téléphonique et internet dans le cadre du droit à l’information retraite, le DIR.

Cependant, il a constaté une absence de gouvernance interministérielle clairement identifiée pour assurer le pilotage de la réforme.

Dans la mesure où les bureaux des pensions des ministères employeurs seraient, pour certains, amenés à disparaître ou, le cas échéant, à être redéployés sur d’autres fonctions, il recommande que soient lancés dans les meilleurs délais une concertation interministérielle de tous les acteurs concernés, la constitution du service à compétence nationale chargé du pilotage de la réforme et un calendrier de mise en œuvre opérationnelle du compte individuel retraite.

Ainsi, après avoir souligné les efforts à poursuivre pour la modernisation de la gestion des pensions, la commission des finances vous recommande, mes chers collègues, l’adoption sans modification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ». (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre, chers collègues, cette mission retrace les principales subventions versées par l’État à des régimes spéciaux de retraite ou à des dispositifs de préretraite. Elle met en évidence tout un ensemble de régimes très coûteux, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale.

Près de 5,2 milliards d’euros y seront consacrés l’an prochain, et ce montant augmentera encore dans les prochaines années car la masse des pensions versées par ces régimes spéciaux continuera de croître sous l’effet du « papy-boom ».

Pour 2011, on envisage déjà une dotation de 5,75 milliards d’euros. C’est dire combien les enjeux financiers sont importants.

Ils justifient aussi l’exigence d’une présentation claire et sincère des crédits. À ce sujet, la commission des affaires sociales constate que, cette année, des améliorations ont, fort heureusement, été apportées à la présentation des comptes, en particulier sur les contributions de l’État aux caisses de retraite de la SNCF et de la RATP.

En effet, les subventions d’équilibre versées à ces deux caisses font désormais l’objet de deux actions distinctes et la dotation de l’État accordée à la caisse de retraite de la RATP, jusqu’à présent sous-évaluée, apparaît cette année mieux calibrée.

En revanche, je remarque, cette année encore, que les indicateurs de performance continuent d’être exclusivement consacrés aux dépenses de gestion. Or celles-ci ne représentent que 1 % à 3 % des charges des régimes spéciaux. L’essentiel des informations intéressantes sur ces régimes se situe donc ailleurs.

C’est pourquoi la commission des affaires sociales considère que l’information du Parlement reste partielle.

Elle aimerait d’abord pouvoir connaître, pour chacun de ces régimes, la proportion de départs à la retraite par tranches d’âge, à savoir avant cinquante-cinq ans et entre cinquante-cinq ans et soixante ans.

Elle souhaiterait également disposer de données permettant d’établir des comparaisons entre les régimes spéciaux et les autres régimes pour prendre en compte l’assurance vieillesse dans toute sa diversité.

Je plaide, une fois encore, pour l’introduction de nouveaux indicateurs portant sur l’évaluation du rendement des sept principaux régimes spéciaux, sur le niveau de leurs engagements à long terme ainsi que sur le profil de leurs retraités et cotisants.

Je suis d’autant plus attaché à ces propositions que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont rarement publiées ou très difficilement accessibles, y compris pour les commissions parlementaires.

Ce débat m’amène surtout à évoquer la réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur cette année.

Les pouvoirs publics ont enfin décidé de s’attaquer à une situation qui a, pendant des années, empoisonné la vie politique et sociale de notre pays. Nous ne pouvons que nous en féliciter.

En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles qui sont applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme vise à rétablir plus d’équité entre les assurés sociaux.

Je rappelle également qu’une place majeure a été accordée au dialogue social dans les entreprises. La réforme s’est en effet accompagnée de la négociation de mesures salariales d’accompagnement ou de compensation, en particulier à la SNCF et à la RATP – création d’échelons supplémentaires d’ancienneté, déblocage de la grille des salaires, possibilité de rachat d’années d’études, etc. J’en tire la conclusion que le principe d’une spécificité des droits des assurés des régimes spéciaux a été maintenu.

Bien sûr, ce dialogue social approfondi était nécessaire, mais je crains qu’il n’ait abouti à des contreparties qui pourraient, à terme, vider la réforme d’une partie de sa substance. L’an dernier, la commission des affaires sociales avait déjà averti des risques financiers que présentait l’octroi de mesures de compensation aux salariés.

D’après les premières estimations, il semble que ces contreparties auraient un impact important sur l’équilibre financier des régimes concernés. La SNCF, par exemple, évalue le coût des mesures d’accompagnement entre 120 millions d’euros et 200 millions d’euros par an entre 2009 et 2012. Or ce coût correspond à peu de choses près au montant des économies escomptées de la réforme du régime spécial de l’entreprise !

Je note que la Cour des comptes, dans un rapport de juin dernier, a estimé que les gains financiers résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient s’avérer quasiment nuls pour la collectivité.

En définitive, s’il est bien sûr encore trop tôt pour dresser un bilan définitif de cette réforme, je suis conduit, mes chers collègues, à envisager avec une extrême prudence les économies annoncées par le Gouvernement, à savoir 500 millions d’euros cumulés en 2012.

La commission des affaires sociales s’est néanmoins déclarée favorable à l’adoption des crédits de la mission pour 2009 en raison des efforts engagés pour clarifier les enjeux financiers. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)