Financement de la sécurité sociale

Lundi 14 mars 2022, le Président de la République a promulgué la loi n° 2022-354, parue au Journal officiel n° 62 du 15 mars 2022, et la loi n° 2022-355, parue au Journal officiel n° 62 du 15 mars 2022, relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

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Éléments clés

 Les étapes de la discussion

  Promulgation de la loi (14 mars 2022)

Lundi 14 mars 2022, le Président de la République a promulgué la loi n° 2022-354, parue au Journal officiel n° 62 du 15 mars 2022, et la loi n° 2022-355, parue au Journal officiel n° 62 du 15 mars 2022, relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

  Décisions du Conseil constitutionnel (10 mars 2022)

Jeudi 10 mars 2022, le Conseil constitutionnel a rendu ses décisions sur la loi et la loi organique relatives aux lois de financement de la sécurité sociale dont il avait été saisi par le Premier ministre le 11 février 2022.

Nouvelle lecture au Sénat (9 février 2022)

Mercredi 9 février 2022, le Sénat a définitivement adopté la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

 Examen en commission au Sénat (1er février 2022)

Mardi 1er février 2022, la commission des affaires sociales a examiné en nouvelle lecture le rapport de Jean-Marie VANLERENBERGHE et établi ses textes sur la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Nouvelle lecture à l’Assemblée nationale (27 janvier 2022)

Jeudi 27 janvier 2022, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

 Examen des conclusions de la commission mixte paritaire (12 janvier 2022)

Mercredi 12 janvier 2022, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi organique et de la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale s’est réunie. Elle n’est pas parvenue à un accord.

 Première lecture au Sénat (27 et 28 septembre 2021)

Lors de sa séance publique des 27 et 28 septembre 2021, le Sénat a adopté les deux textes avec modifications. Les textes ont été modifiés notamment pour :

- renforcer l’information du Parlement sur le budget que la France consacre aux médicaments ainsi que les montants des économies qui lui sont imputables, en annexe aux lois de financement de la sécurité sociale (amts 2 rect, 4 rect. bis et 10 - art.2) ;
- selon le même objectif d’information, préciser, dans le code de la sécurité sociale, le contenu de la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par l'article 47-2 de la Constitution en ce qui concerne le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale et la certification de la régularité et de la fidélité des comptes du régime général (amt 59 - après l’art. 3 quater) ;
- supprimer l'inscription du "Printemps de l'évaluation" dans la loi organique (amt 11 et 12 - art. 3).

 Examen en commission au Sénat (15 septembre 2021)

Mercredi 15 septembre 2021, la commission des affaires sociales a examiné le rapport de Jean-Marie VANLERENBERGHE sur ces deux textes. S’appuyant sur les préconisations formulées dans son rapport de juillet 2020 sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et sur la proposition de loi de loi organique déposée au Sénat le 26 mars 2021, la commission des affaires sociales du Sénat a enrichi le dispositif proposé par les députés, notamment pour :

- étendre le périmètre des LFSS à l’assurance chômage ;
- supprimer l’intégration au périmètre des LFSS des mesures relatives à la dette des hôpitaux et ainsi refuser de faire du PLFSS un texte annuel portant "diverses mesures d’ordre sanitaire et social", alors que la Constitution encadre strictement ses conditions d’examen par le Parlement ;
- renforcer le pouvoir du Parlement en cours d’exercice à travers des "clauses de révision", grâce auxquelles le Gouvernement aurait dû s’expliquer et recueillir l’avis des commissions des affaires sociales pour mettre en œuvre le Ségur ou augmenter de près de 5 milliards d’euros la dotation de Santé publique France ;
- renforcer le droit d’interrogation du Parlement et imposer que les réponses soient fournies dans un format exploitable ;
- instaurer, à compter du PLFSS 2025, une "règle d’or" destinée à assurer l’équilibre des comptes sociaux à moyen terme, afin que chaque génération finance ses risques sociaux sans laisser à ses enfants la charge de régler ses feuilles de soins ;
- saisir les organismes de sécurité sociale de l'avant-projet de loi au moment de sa transmission au Conseil d’État - et non lors du dépôt du projet de loi à l’Assemblée nationale - afin de donner plus de temps aux caisses pour examiner le PLFSS et transmettre leur avis au Parlement en temps utile pour que leur avis puisse influer sur la rédaction du texte en cours de navette.

Nomination de rapporteur

Mercredi 23 juin 2021, la commission des affaires sociales a désigné Jean-Marie VANLERENBERGHE rapporteur sur la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, adoptées par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

Première lecture à l’Assemblée nationale (19 juillet 2021)

Lundi 19 juillet 2021, l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

Vendredi 25 juin 2021, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ces textes.

Mardi 4 mai 2021, Thomas MESNIER, député, a déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

 Comprendre les enjeux

Deux textes relatifs aux lois de financement de la sécurité sociale examinés en procédure accélérée

Le 4 mai 2021, le député Thomas MESNIER a déposé à l’Assemblée nationale deux textes relatifs aux lois de financement de la sécurité sociale :

Le 19 juillet 2021, l’Assemblée nationale a adopté ces deux textes. Le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée, ils pourraient ne faire l’objet que d’une seule lecture au Parlement.

Au Sénat ces textes font l’objet d’une discussion générale commune en première lecture.

La proposition de loi organique

La proposition de loi organique vise, selon lui, "à surmonter des difficultés désormais bien identifiées autour des lois de financement. Elle constitue [selon son auteur] une rare opportunité de réformer en profondeur le pilotage des finances sociales, tout en réaffirmant ses incontournables spécificités".

Le texte propose notamment de :

· Procéder aux modifications relatives au contenu des lois de financement. Il créé une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, dont il précise les contenus et la structure.
Seules les lois de financement pourront désormais créer ou modifier des mesures de réduction, d’exonération ou d’abattement d’assiette des cotisations ou contributions sociales pour une durée supérieure à trois ans (art. 1er) ;

· Modifier les annexes des projets de loi de financement. Pour cela, il révise la rédaction et le contenu de certaines annexes, en fusionne certaines aujourd’hui redondantes, et transfère une grande partie d’entre elles de la loi de financement de l’année vers la loi de d’approbation des comptes, examinée plus tôt dans l’année, en vue d’en améliorer l’appropriation par les parlementaires (art. 2) ;

· Modifier également le calendrier des lois de financement :
- le dépôt du projet de loi de financement pour l’année est avancé au premier mardi d’octobre ;
- celui du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale a lieu avant le 1er juin de l’année suivant l’exercice clos ;
- les observations faites par les caisses et les organismes sont dorénavant transmises directement au Parlement.
La présentation de l’état des sommes restant dues par l’État à la sécurité sociale est désormais annualisée, dans un souci de simplification (art. 3) ;

· Fixer la date d’entrée en vigueur des dispositions au 1er septembre 2022, pour une première application à la loi de financement de l’année 2023 (art. 4).

Le texte, transmis au Sénat le 20 juillet 2021, a été modifié en première lecture par les députés, notamment pour :

· concentrer le champ de l'article liminaire des lois de financement de l'année sur le dernier exercice clos, l'exercice en cours et l'année à venir, pour éviter toute confusion possible avec la définition de la programmation des finances publiques, qui demeure la prérogative des lois de programmation, en cohérence avec la proposition de loi organique relative à la modernisation des lois de finances (art. 1er) ;

· préciser le champ d'application de l'extension des LFSS à la dette des établissements de santé et des établissements médico-sociaux (art. 1er) ;

· créer de nouvelles annexes en loi de financement de l’année, permettant d'éclairer le Parlement sur la situation des finances des régimes d'assurance chômage et de retraite complémentaire pour le dernier exercice clos, pour l'année en cours, et pour l'année à venir (art. 2) ;

· prévoir que le rapport de la Cour des comptes, prévu par l’art. L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, indique les résultats atteints par les organismes des régimes obligatoires de base, tels que mesurés grâce aux objectifs pluriannuels de gestion, au regard des moyens de fonctionnement effectivement utilisés (art. 2).

La proposition de loi "ordinaire"

La proposition de loi "ordinaire" entend selon son auteur, "tirer les conséquences des dispositions de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale relevant de la loi ordinaire".

Le texte déposé comporte deux articles :

- l’article 1er intègre dans un article générique sur la saisine des caisses de sécurité sociale les spécificités de la procédure appliquée à la loi de financement de la sécurité sociale, dont la proposition de loi organique prévoit qu’elle passe par une transmission au Parlement de leur avis ;

- l’article 2 prévoit une entrée en vigueur de cette disposition au 1er septembre 2022, permettant une application à la LFSS pour 2023, à l’instar de ce que prévoit la proposition de loi organique.

Le texte, transmis au Sénat le 20 juillet 2021, a été modifié en première lecture par les députés, notamment pour coordonner la proposition de loi avec les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives à l'avis de la Caisse Centrale de la Mutualité Sociale Agricole (CCMSA).

Les travaux du Sénat sur ce sujet

Au Sénat, Jean-Marie VANLERENBERGHE, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales, Catherine DEROCHE, présidente de la commission, Alain MILON, son prédécesseur, ainsi que l'ensemble des rapporteurs du PLFSS ont déposé, le 26 mars 2021, une proposition de loi organique tendant à renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et à garantir la soutenabilité des comptes sociaux.

Ce texte s’appuie sur les préconisations formulées dans le rapport de Jean-Marie VANLERENBERGHE de juillet 2020 sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. La proposition de loi organique a pour objectifs d'accroître le contrôle démocratique sur les finances sociales, à travers un renforcement du contenu et du suivi du PLFSS, mais aussi de contribuer au retour à l'équilibre des comptes sociaux.

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