Service des Affaires européennes
décembre 2004TITRE IV. LES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L'UNION
CHAPITRE I : LE CADRE INSTITUTIONNEL
Article I-19: Les institutions de l'Union
1. L'Union dispose d'un cadre institutionnel visant à:
- promouvoir ses valeurs,
- poursuivre ses objectifs,
- servir ses intérêts, ceux de ses citoyens, et ceux des États membres,
- assurer la cohérence, l'efficacité et la continuité de ses politiques et de ses actions.
Ce cadre institutionnel comprend:
- le Parlement européen,
- le Conseil européen,
- le Conseil des ministres (ci-après dénommé "Conseil"),
- la Commission européenne (ci-après dénommée "Commission"),
- la Cour de justice de l'Union européenne.
2. Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans la Constitution, conformément aux procédures et conditions prévues par celle-ci. Les institutions pratiquent entre elles une coopération loyale.
Commentaire
Cet article succède à la fois aux articles 3 et 5 du traité sur l'Union européenne et à l'article 7 du traité instituant la Communauté européenne.
La première phrase du paragraphe 1 reprend les dispositions de l'article 3 du TUE, tout en élargissant les missions confiées aux institutions qui doivent désormais « promouvoir les valeurs de l'Union » ainsi que « servir ses intérêts, ceux de ses citoyennes et citoyens, et ceux des États membres », et veiller à « l'efficacité » de ses politiques et actions. En revanche, il n'est plus fait mention du « respect » et du « développement » de l'acquis communautaire (la préservation de celui-ci étant au demeurant garantie par l'article IV-438).
La deuxième phrase du paragraphe 1, qui succède à l'article 7 du TCE, apporte trois changements :
- tout d'abord, le Conseil européen est inclus dans la liste des institutions de l'Union alors qu'à l'heure actuelle, bien que mentionné à l'article 4 du TUE, il n'a pas le statut d'institution à part entière ;
- ensuite, la Cour des comptes ne figure plus dans le « cadre institutionnel » de l'Union, bien qu'elle demeure (article I-31) une institution de l'Union ;
- enfin, la dénomination officielle du Conseil devient celle de « Conseil des ministres » (l'objectif étant d'éviter toute confusion avec le Conseil européen et le Conseil de l'Europe).
Le paragraphe 2 reprend les dispositions de l'article 5 du TUE, en y ajoutant le principe de coopération loyale entre les institutions de l'Union. Ce principe de création jurisprudentielle (la Cour de justice l'a dégagé à partir de l'article 10 du TCE relatif à la coopération entre les États membres et les institutions communautaires) a déjà été reconnu dans une déclaration jointe au traité de Nice (déclaration n° 3) ; il reçoit désormais une pleine consécration juridique.
Article I-20: Le Parlement européen
1. Le Parlement européen exerce, conjointement avec le Conseil, les fonctions législative et budgétaire. Il exerce des fonctions de contrôle politique et consultatives conformément aux conditions prévues par la Constitution. Il élit le président de la Commission.
2. Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l'Union. Leur nombre ne dépasse pas sept cent cinquante. La représentation des citoyens est assurée de façon dégressivement proportionnelle, avec un seuil minimum de six membres par État membre. Aucun État membre ne se voit attribuer plus de quatre-vingt seize sièges.
Le Conseil européen adopte à l'unanimité, sur initiative du Parlement européen et avec son approbation, une décision européenne fixant la composition du Parlement européen, dans le respect des principes visés au premier alinéa.
3. Les membres du Parlement européen sont élus au suffrage universel direct, libre et secret, pour un mandat de cinq ans.
4. Le Parlement européen élit parmi ses membres son président et son bureau.
Commentaire
Cet article succède à des dispositions des articles 189, 190, 192 et 197 du traité instituant la Communauté européenne, ainsi qu'à l'article 2 du protocole sur l'élargissement de l'Union annexé au traité de Nice.
Il apporte plusieurs changements.
Tout d'abord, il donne, au paragraphe 1, une définition générale du rôle du Parlement, alors que l'article 189 du TCE, plus limitatif, dispose que le Parlement « exerce les pouvoirs qui lui sont attribués par le présent traité » (de même, l'article 192 du TCE précise que « dans la mesure où le présent traité le prévoit, le Parlement européen participe au processus conduisant à l'adoption des actes communautaires »).
Le même paragraphe 1 dispose que le Parlement « élit le président de la Commission » : cette rédaction, destinée à souligner le rôle du Parlement, peut prêter à confusion, car le Parlement, aux termes de l'article I-27, ne choisit pas lui-même, en réalité, le président de la Commission, mais se prononce sur le candidat proposé par le Conseil européen.
Par ailleurs, le paragraphe 2 modifie le régime du Parlement sur plusieurs points :
- le nombre maximal de ses membres est fixé à 750, avec un minimum de 6 et un maximum de 96 par État membre (à l'heure actuelle, le nombre des membres est de 736 et l'écart entre les États membres va de 5 à 99) ;
- alors qu'actuellement la répartition des sièges entre les États membres est fixée par l'article 190 du TCE, l'article I-20 dispose que cette répartition sera fixée par une décision unanime du Conseil européen statuant sur initiative du Parlement et avec son approbation. Cette décision, destinée à s'appliquer aux élections de 2009, devra respecter le principe de la « proportionnalité dégressive » selon lequel plus un État membre est peuplé, plus chacun de ses députés européens doit représenter d'habitants.
Il est à noter que le Parlement européen n'est plus censé représenter « les peuples des États réunis dans la Communauté » (article 189 du TCE) mais « les citoyennes et les citoyens de l'Union », ce qui est cohérent avec la conception de la double légitimité retenue à l'article I-1 et avec le droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes pour tout citoyen de l'Union dans l'État membre où il réside (réaffirmé à l'article II-99).
Article I-21 : Le Conseil européen
1. Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales. Il n'exerce pas de fonction législative.
2. Le Conseil européen est composé des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que de son président et du président de la Commission. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union participe à ses travaux.
3. Le Conseil européen se réunit chaque trimestre sur convocation de son président. Lorsque l'ordre du jour l'exige, les membres du Conseil européen peuvent décider d'être assistés chacun par un ministre et, en ce qui concerne le président de la Commission, par un membre de la Commission.
Lorsque la situation l'exige, le président convoque une réunion extraordinaire du Conseil européen.
4. Le Conseil européen se prononce par consensus, sauf dans les cas où la Constitution en dispose autrement.
Commentaire
Cet article succède à l'article 4 du traité sur l'Union européenne. Il ne modifie pas les tâches du Conseil européen, sauf pour préciser que celui-ci « n'exerce pas de fonction législative » (cet ajout est destiné à protéger le rôle de la Commission européenne). De même, il précise que le Conseil européen se prononce « par consensus » alors que les traités actuels sont muets sur ce point. On notera que le mode normal de décision du Conseil européen sera donc le « consensus » , tandis que des dispositions spécifiques mentionnent les cas où il prend une décision « à l'unanimité » .
En revanche, le régime du Conseil européen est modifié sur plusieurs points :
- alors qu'actuellement les chefs d'État ou de gouvernement sont toujours assistés d'un ministre (et le président de la Commission d'un commissaire), le principe est désormais que le Conseil européen comprend seulement les chefs d'État ou de gouvernement et le président de la Commission ; l'assistance d'un ministre ou d'un commissaire est toujours possible « si l'ordre du jour l'exige », mais à condition que les membres du Conseil européen en décident ainsi ;
- en revanche, deux nouveaux participants aux réunions du Conseil européen apparaissent : son président élu (voir le commentaire de l'article I-22) et le ministre des Affaires étrangères de l'Union (voir le commentaire de l'article I-28) ;
- alors que l'article 4 du TUE dispose que le Conseil européen se réunit « au moins deux fois par an », l'article I-21 entérine la pratique actuelle d'une réunion par trimestre, des réunions extraordinaires pouvant en outre être convoquées par le président.
Article I-22: Le Président du Conseil européen
1. Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. En cas d'empêchement ou de faute grave, le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.
2. Le président du Conseil européen:
a) préside et anime les travaux du Conseil européen;
b) assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen en coopération avec le président de la Commission, et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales;
c) oeuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen;
d) présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil européen.
Le président du Conseil européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du ministre des Affaires étrangères de l'Union.
3. Le président du Conseil européen ne peut pas exercer de mandat national.
Commentaire
Cet article est nouveau.
Actuellement, la présidence du Conseil européen est assurée par le chef d'État ou de gouvernement de l'État membre exerçant pour six mois, conformément à l'article 203 du traité instituant la Communauté européenne, la présidence du Conseil de l'Union.
L'article I-22 substitue à cette présidence semestrielle par rotation, obligatoirement cumulée avec la direction de l'exécutif d'un État membre, une présidence élue pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois, et qui est incompatible avec tout mandat national. L'élection s'effectue à la majorité qualifiée (sur la définition de celle-ci, voir le commentaire de l'article I-25).
En revanche, les missions de la présidence du Conseil européen sont peu modifiées : le paragraphe 2 reprend en grande partie les règles coutumières en vigueur ainsi que l'obligation, figurant à l'article 4 du traité sur l'Union européenne, de présentation d'un rapport au Parlement à l'issue de chaque réunion.
Toutefois, la définition des missions de la présidence ne mentionne pas le rôle de coordination générale des travaux du Conseil des ministres qu'elle exerce de fait aujourd'hui. Par ailleurs, la création du ministre des Affaires étrangères de l'Union (voir le commentaire de l'article I-28) a conduit à préciser les responsabilités respectives du président du Conseil européen et du ministre des Affaires étrangères sur ce qui concerne la représentation extérieure de l'Union. Le rôle du président est strictement encadré : il exerce cette responsabilité uniquement à son niveau, seulement dans le domaine de la PESC, et « sans préjudice des attributions du ministre des Affaires étrangères de l'Union ».
Article I-23: Le Conseil des ministres
1. Le Conseil exerce, conjointement avec le Parlement européen, les fonctions législative et budgétaire. Il exerce des fonctions de définition des politiques et de coordination conformément aux conditions prévues par la Constitution.
2. Le Conseil est composé d'un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l'État membre qu'il représente et à exercer le droit de vote.
3. Le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où la Constitution en dispose autrement.
Commentaire
Cet article succède à des dispositions des articles 202, 203 et 205 du traité instituant la Communauté européenne.
Le paragraphe 1 donne une formulation générale des différents rôles du Conseil, alors que l'article 202 du TCE se borne à reconnaître au Conseil un « pouvoir de décision » et un rôle de coordination des politiques économiques générales des États membres. En revanche, ce paragraphe ne fait pas figurer les compétences d'exécution du Conseil dans la définition de ses rôles ; ces compétences ne disparaissent pas pour autant : elles sont mentionnées à l'article I-37.
Le paragraphe 2 reprend des dispositions de l'article 203 du TCE, tout en précisant que le droit de vote au nom d'un État appartient au représentant de chaque État membre « au niveau ministériel ». Cette précision a pour objet de revenir sur la pratique courante où, en l'absence de ministre, c'est le représentant permanent d'un État membre (ou son adjoint) qui exerce le droit de vote.
Le paragraphe 3 paraît modifier sensiblement les dispositions du premier paragraphe de l'article 205 du TCE, selon lesquelles « sauf dispositions contraires » le Conseil statue « à la majorité des membres qui le composent ». Mais les « dispositions contraires » sont pratiquement la règle dans les traités en vigueur : en réalité, le Conseil statue en règle générale à la majorité qualifiée, dans un nombre réduit de cas à l'unanimité, et rarissimement à la majorité simple (par exemple pour l'adoption de son règlement intérieur). La formule retenue au paragraphe 3 reflète donc la situation actuelle, que la Constitution ne modifie qu'en réduisant le nombre de cas où l'unanimité est requise.
Article I-24: Les formations du Conseil des ministres
1. Le Conseil siège en différentes formations.
2. Le Conseil des affaires générales assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil.
Il prépare les réunions du Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le président du Conseil européen et la Commission.
3. Le Conseil des Affaires étrangères élabore l'action extérieure de l'Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen et assure la cohérence de l'action de l'Union.
4. Le Conseil européen adopte à la majorité qualifiée une décision européenne établissant la liste des autres formations du Conseil.
5. Un comité des représentants permanents des gouvernements des États membres est responsable de la préparation des travaux du Conseil.
6. Le Conseil siège en public lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif. À cet effet, chaque session du Conseil est divisée en deux parties, consacrées respectivement aux délibérations sur les actes législatifs de l'Union et aux activités non législatives.
7. La présidence des formations du Conseil, à l'exception de celle des Affaires étrangères, est assurée par les représentants des États membres au Conseil selon un système de rotation égale, conformément aux conditions prévues par une décision européenne du Conseil européen. Le Conseil européen statue à la majorité qualifiée.
Commentaire
Cet article, en grande partie nouveau, succède également à des dispositions des articles 203 et 207 du traité instituant la Communauté européenne.
Le paragraphe 1 consacre l'existence de plusieurs formations du Conseil, qui résulte du règlement intérieur de celui-ci. Ainsi se trouve exclue l'idée d'un Conseil législatif unique composé d'un ministre par État membre spécialement affecté à cette tâche.
Le paragraphe 2 crée une formation spécifique « affaires générales » chargée d'assurer la cohérence des travaux des différentes formations, ainsi que, « en liaison avec » le président du Conseil européen et celui de la Commission, la préparation et le suivi des réunions du Conseil européen. A l'heure actuelle, le Conseil « affaires générales », composé des ministres des Affaires étrangères, a déjà en principe un tel rôle de coordination, mais est également chargé des questions relatives à la PESC.
Le paragraphe 3 crée, en conséquence, une formation spécifique consacrée à l'« action extérieure » de l'Union. L'emploi de ces termes traduit une évolution par rapport aux tâches de l'actuel Conseil « affaires générales », concentrées sur la PESC : l'« action extérieure » doit être entendue comme couvrant l'ensemble des leviers de la politique étrangère, ce que confirme le fait que la nouvelle formation « affaires étrangères » soit chargée d'assurer la « cohérence » de l'action internationale de l'Union.
Le paragraphe 4 confie au Conseil européen le soin d'arrêter la liste des formations du Conseil, qui est aujourd'hui de la compétence du Conseil lui-même.
Le paragraphe 5 reprend, sous une forme plus concise, les dispositions du paragraphe 1 de l'article 207 du TCE.
Le paragraphe 6 pose le principe de la publicité des travaux du Conseil lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif : à l'heure actuelle, cette publicité n'est pas reconnue comme principe général ; elle s'applique cependant d'ores et déjà à une large partie des délibérations du Conseil agissant comme législateur.
Le paragraphe 7 succède à l'article 203 (deuxième alinéa) du TCE, qui dispose qu'un même État membre préside l'ensemble des formation du Conseil pour six mois, et que chaque État membre préside à tour de rôle. Plusieurs changements sont introduits :
- la présidence du Conseil « Affaires étrangères » n'est plus soumise au principe de rotation (l'article I-28 dispose qu'elle est exercée de droit par le ministre des Affaires étrangères de l'Union) ;
- pour les autres formations, il est seulement précisé que la présidence s'exerce « selon un système de rotation égale » entre les États membres, les modalités de ce système devront être fixées par une décision du Conseil européen statuant à la majorité qualifiée (alors que, à l'heure actuelle, les modalités de la rotation semestrielle sont définies par le Conseil statuant à l'unanimité) ;
- une déclaration jointe à la Constitution contient un projet de décision du Conseil européen. Celui-ci prévoit que la présidence des formations du Conseil est assurée par des groupes de trois États membres pour dix-huit mois ; chaque État membre du groupe exerce la présidence de l'ensemble des formations pour six mois, avec l'assistance des deux autres membres du groupe, sur la base d'un programme commun, les membres du groupe pouvant convenir entre eux d'autres arrangements.
Article I-25: Définition de la majorité qualifiée au sein du Conseil européen et du Conseil
1. La majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d'entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union.
Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise.
2. Par dérogation au paragraphe 1, lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères de l'Union, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 72% des membres du Conseil, représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union.
3. Les paragraphes 1 et 2 s'appliquent au Conseil européen lorsqu'il statue à la majorité qualifiée.
4. Au sein du Conseil européen, son président et le président de la Commission ne prennent pas part au vote.
Commentaire
Cet article relatif à la définition de la majorité qualifiée pour l'adoption d'un acte par le Conseil européen ou le Conseil succède à l'article 205 du traité instituant la Communauté européenne. Celui-ci a été modifié par le traité de Nice, puis le traité d'Athènes ; le texte résultant de ces modifications entrera en vigueur au 1 er novembre 2004. Par souci de simplicité, on considèrera comme « le droit actuel » les règles qui seront applicables au 1 er novembre 2004.
a) Le droit actuel
La majorité qualifiée pour l'adoption d'un acte est définie par le respect de deux exigences et, si un État membre en fait la demande, d'une troisième.
La première exigence est que le projet d'acte soit approuvé par la majorité des États membres.
La seconde exigence est que, un nombre de voix ayant été attribué par les traités à chaque État membre, le projet d'acte recueille un certain nombre de voix, également précisé par les traités.
Le nombre de voix par État membre est le suivant :
|
État membre |
Voix attribuées |
|
Allemagne |
29 |
|
Royaume-Uni |
29 |
|
France |
29 |
|
Italie |
29 |
|
Espagne |
27 |
|
Pologne |
27 |
|
Pays-Bas |
13 |
|
Grèce |
12 |
|
République tchèque |
12 |
|
Belgique |
12 |
|
Hongrie |
12 |
|
Portugal |
12 |
|
Suède |
10 |
|
Autriche |
10 |
|
Slovaquie |
7 |
|
Danemark |
7 |
|
Finlande |
7 |
|
Irlande |
7 |
|
Lituanie |
7 |
|
Lettonie |
4 |
|
Slovénie |
4 |
|
Estonie |
4 |
|
Chypre |
4 |
|
Luxembourg |
4 |
|
Malte |
3 |
|
Total |
321 |
Un projet d'acte obtient la majorité qualifiée s'il a obtenu au moins 232 voix, soit 72,3 % du total.
Il est à noter que, dans une déclaration jointe au traité de Nice (déclaration n° 20), les États membres se sont engagés à accorder 14 voix à la Roumanie et 10 voix à la Bulgarie lorsqu'elles entreront dans l'Union, portant le total des voix à 345. Dans une autre déclaration (n° 21), ils ont indiqué que, après l'adhésion de ces deux pays, le seuil de la majorité qualifiée serait porté à 255 voix, soit 73,91 % du total.
La troisième exigence, effective seulement si un État membre en fait la demande, est que les États membres qui approuvent le projet d'acte représentent, ensemble, au moins 62 % de la population de l'Union (clause dite de « vérification démographique »).
b) La nouvelle définition
L'article I-25 retient deux critères pour la majorité qualifiée :
- un nombre d'États membres : le projet d'acte doit être approuvé par au moins 55 % des États (il est précisé que, en tout état de cause, ces États doivent être au moins 15 : cette clause paraît devoir rester sans conséquence puisque, selon toute probabilité, les États membres seront au nombre de 27 au moment de l'entrée en vigueur de l'article I-25, de sorte qu'il faudra toujours au moins 15 États pour constituer la majorité de 55 %) ;
- un pourcentage de la population : les États approuvant le projet d'acte doivent représenter au moins 65 % de la population de l'Union. Un correctif est toutefois introduit par le deuxième alinéa du paragraphe 1, qui dispose qu'un projet d'acte est réputé recueillir la majorité qualifiée si moins de quatre États membres s'y opposent, quelle que soit la population de ces États.
Ces principes sont également applicables aux décisions à la majorité qualifiée prises par le Conseil européen. Il est précisé que ni le président du Conseil européen, ni celui de la Commission ne prennent part au vote ; il en est implicitement de même du ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui participe aux travaux du Conseil européen, mais n'en est pas membre stricto sensu.
c) Les cas particuliers
Les règles mentionnées ci-dessus, tant en ce qui concerne le droit actuel que la nouvelle définition donnée par la Constitution, s'appliquent aux projets d'acte qui sont adoptés à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne. Dans les autres cas, la définition de la majorité qualifiée est plus exigeante.
Ainsi, dans le droit actuel, le projet d'acte doit être approuvé dans ce cas par deux tiers des États membres au moins, sans préjudice de l'exigence d'un nombre minimum de voix et de la clause de « vérification démographique ».
L'article I-25 prévoit également, dans ce même cas, une condition plus stricte : le projet d'acte doit être approuvé par 72 % au moins des États membres, sans préjudice de l'exigence que ces États membres représentent au moins 65 % de la population de l'Union.
Une déclaration jointe à la Constitution et portant sur l'article I-25 contient un projet de décision du Conseil européen relative à la mise en oeuvre de la nouvelle définition de la majorité qualifiée. Ce texte concerne les cas où la majorité qualifiée, dans sa nouvelle définition, est réunie de justesse : il n'y a pas de minorité de blocage (c'est-à-dire au moins 45 % des États membres, ou bien quatre États membres représentant au moins 35 % de la population), mais les conditions pour l'existence d'une minorité de blocage sont réunies aux trois quarts ; autrement dit, un peu plus d'un tiers des États membres, ou bien des États membres représentant un peu plus d'un quart de la population de l'Union, s'opposent à la mesure. Dans de tels cas, si les États membres qui s'opposent en font la demande, l'ensemble des États membres avec l'assistance de la Commission doivent tout mettre en oeuvre pour aboutir à un accord plus large en s'efforçant de trouver une solution prenant en compte les préoccupations soulevées par les États qui s'opposent ; lorsque le droit de l'Union fixe des limites de temps pour les procédures des décisions, ces limites doivent néanmoins être respectées. Cette clause de sauvegarde de nature politique est présentée comme ayant pour but une « transition sans heurts » de l'actuelle à la nouvelle définition de la majorité qualifiée. Elle est souvent présentée comme une nouvelle « clause de Ioannina », du nom de l'accord politique de même esprit qui avait été adopté dans l'île grecque de Ioannina, en mars 1994, lors du passage de l'Union de 12 à 15 membres.
d) L'entrée en vigueur
Le protocole n° 34, annexé à la Constitution, « sur les dispositions transitoires relatives aux institutions et organes de l'Union » (voir le commentaire de ce texte), précise que la nouvelle définition de la majorité qualifiée n'entrera en vigueur, en tout état de cause, qu'au 1 er novembre 2009.
Par ailleurs, la déclaration sur l'article I-25 précise que la nouvelle « clause de Ioannina » prendra effet à la même date, pour cinq ans au moins, le Conseil des ministres pouvant décider ensuite de l'abroger.
Article I-26: La Commission européenne
1. La Commission promeut l'intérêt général de l'Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l'application de la Constitution ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de celle-ci. Elle surveille l'application du droit de l'Union sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne. Elle exécute le budget et gère les programmes. Elle exerce des fonctions de coordination, d'exécution et de gestion conformément aux conditions prévues par la Constitution. À l'exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par la Constitution, elle assure la représentation extérieure de l'Union. Elle prend les initiatives de la programmation annuelle et pluriannuelle de l'Union pour parvenir à des accords interinstitutionnels.
2. Un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où la Constitution en dispose autrement. Les autres actes sont adoptés sur proposition de la Commission lorsque la Constitution le prévoit.
3. Le mandat de la Commission est de cinq ans.
4. Les membres de la Commission sont choisis en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d'indépendance.
5. La première Commission nommée en application de la Constitution est composée d'un ressortissant de chaque État membre, y compris son président et le ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui en est l'un des vice-présidents.
6. Dès la fin du mandat de la Commission visée au paragraphe 5, la Commission est composée d'un nombre de membres, y compris son président et le ministre des Affaires étrangères de l'Union, correspondant aux deux tiers du nombre d'États membres, à moins que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, ne décide de modifier ce nombre.
Les membres de la Commission sont sélectionnés parmi les ressortissants des États membres selon un système de rotation égale entre les États membres. Ce système est établi par une décision européenne adoptée à l'unanimité par le Conseil européen et fondée sur les principes suivants:
a) les États membres sont traités sur un strict pied d'égalité pour la détermination de l'ordre de passage et du temps de présence de leurs ressortissants au sein de la Commission; en conséquence, l'écart entre le nombre total des mandats détenus par les ressortissants de deux États membres donnés ne peut jamais être supérieur à un;
b) sous réserve du point a), chacune des Commissions successives est constituée de manière à refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres.
7. La Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance. Sans préjudice de l'article I-28, paragraphe 2, les membres de la Commission ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement, institution, organe ou organisme. Ils s'abstiennent de tout acte incompatible avec leurs fonctions ou l'exécution de leurs tâches.
8. La Commission, en tant que collège, est responsable devant le Parlement européen. Le Parlement européen peut adopter une motion de censure de la Commission conformément à l'article III-340. Si une telle motion est adoptée, les membres de la Commission doivent démissionner collectivement de leurs fonctions et le ministre des Affaires étrangères de l'Union doit démissionner des fonctions qu'il exerce au sein de la Commission.
Commentaire
Cet article succède aux articles 201, 211 et 213 du traité instituant la Communauté européenne ainsi qu'à l'article 4 du protocole sur l'élargissement de l'Union annexé au traité de Nice. Il regroupe les dispositions de base concernant la Commission.
Les paragraphes 1 et 2 donnent une définition générale du rôle de la Commission, alors que l'article 211 du TCE renvoie pour l'essentiel aux dispositions des traités prises au cas par cas. Cette définition recense, sans les modifier, les différents rôles que joue aujourd'hui la Commission, à l'exception des compétences d'exécution qui sont définies aux articles I-36 et I-37.
Les paragraphes 3, 4, 7 et 8 rappellent les grandes lignes du statut actuel de la Commission et de ses membres, sous réserve de deux modifications : tout d'abord, les membres de la Commission ne sont plus choisis seulement en raison de leur « compétence générale », mais aussi de leur « engagement européen » ; ensuite, ils ne doivent accepter d'instructions d'« aucun gouvernement, ni institution, organe ou organisme » alors que l'article 213 du TCE mentionne seulement les gouvernements et organismes. Un principe d'indépendance à l'égard des autres institutions de l'Union se trouve ainsi introduit. Il est difficile d'en mesurer la portée exacte : la Commission reste en effet responsable devant le Parlement européen dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui (article 201 du TCE) ; et les dispositions des articles 192 (deuxième alinéa) et 208 du TCE, qui permettent au Parlement ou au Conseil de demander à la Commission de soumettre une proposition, sont reprises respectivement aux articles III-332 et III-345 de la Constitution.
Le principal changement concerne les règles de composition de la Commission.
a) Le droit actuel
Les règles actuelles découlent du protocole sur l'élargissement annexé au traité de Nice, modifié par le traité d'Athènes.
Selon ce texte, à partir du 1 er novembre 2004, la Commission sera composée d'un national de chaque État membre (alors qu'auparavant les « grands » États avaient un second commissaire). Cette règle sera applicable jusqu'à ce que l'Union compte vingt-sept membres. Dès lors que ce chiffre sera atteint, de nouvelles règles s'appliqueront :
- le nombre des membres de la Commission devra être inférieur à celui des États membres (donc au plus égal à vingt-six) ;
- les États membres exerceront par rotation leur droit de désigner un commissaire européen.
Les modalités d'application de ces nouvelles règles seront fixées par le Conseil statuant à l'unanimité, après la signature du traité d'adhésion du vingt-septième membre. Elles s'appliqueront au premier renouvellement de la Commission suivant cette adhésion.
Le traité précise que la rotation entre les États membres devra être strictement égalitaire. Elle ne s'effectuera cependant pas selon un ordre arbitraire, mais sera organisée de manière à « refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union ».
b) Les nouvelles règles
L'article I-26 prévoit que la première Commission nommée dans le cadre de la Constitution, c'est-à-dire en pratique celle qui sera nommée en 2009, comprendra un national de chaque État membre.
Cela revient, par rapport au texte en vigueur, à prolonger de cinq ans l'application de la règle : « un commissaire par État membre », puisque selon toute probabilité l'Union comptera vingt-sept membres en 2009, ce qui entraînerait, avec le droit actuel, le passage à une Commission resserrée dès 2009.
Ce passage s'effectuera, selon l'article I-26, en 2014 : le nombre des membres de la Commission sera alors égal aux deux tiers du nombre des États membres, tous les États étant placés à égalité pour la désignation, tour à tour, d'un membre de la Commission (y compris le président de celle-ci et le ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui en est membre de droit avec le statut de vice-président) ; la rotation devra être organisée de manière à assurer la représentativité géographique et démographique de la Commission.
Toutefois, le Conseil statuant à l'unanimité pourra décider de retenir une autre règle pour la composition de la Commission.
Ainsi, alors que le droit actuel confie au Conseil européen statuant à l'unanimité le soin de fixer le nombre des membres de la Commission resserrée, mais avec une obligation de resserrement, l'article I-26 fixe ce nombre aux deux tiers de celui des États membres, sauf décision contraire du Conseil européen statuant à l'unanimité que rien n'empêchera donc, s'il y a consensus pour cela, de ne pas opter pour la formule d'une Commission resserrée et de conserver la formule « un commissaire par État membre ».
Article I-27: Le président de la Commission européenne
1. En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose, dans un délai d'un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement européen selon la même procédure.
2. Le Conseil, d'un commun accord avec le président élu, adopte la liste des autres personnalités qu'il propose de nommer membres de la Commission. Le choix de celles-ci s'effectue, sur la base des suggestions faites par les États membres, conformément aux critères prévus à l'article I-26, paragraphe 4, et paragraphe 6, second alinéa.
Le président, le ministre des Affaires étrangères de l'Union et les autres membres de la Commission sont soumis, en tant que collège, à un vote d'approbation du Parlement européen. Sur la base de cette approbation, la Commission est nommée par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée.
3. Le président de la Commission:
a) définit les orientations dans le cadre desquelles la Commission exerce sa mission;
b) décide de l'organisation interne de la Commission afin d'assurer la cohérence, l'efficacité et la collégialité de son action;
c) nomme des vice-présidents, autres que le ministre des Affaires étrangères de l'Union, parmi les membres de la Commission.
Un membre de la Commission présente sa démission si le président le lui demande. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union présente sa démission, conformément à la procédure prévue à l'article I-28, paragraphe 1, si le président le lui demande.
Commentaire :
Cet article reprend les dispositions des articles 214 et 217 du traité instituant la Communauté européenne, sous réserve de modifications rédactionnelles, en apportant trois modifications :
- tout d'abord, il est précisé que, dans son choix d'un candidat à la présidence de la Commission, le Conseil européen doit tenir compte du résultat des élections au Parlement européen et que, si ce dernier refuse le candidat qui lui est proposé, le Conseil européen doit proposer un nouveau candidat dans le délai d'un mois. Ces dispositions - mis à part le délai précis d'un mois - sont toutefois implicites dans le droit actuel ;
- alors que, aujourd'hui, pour mettre fin aux fonctions d'un des membres de la Commission, le président de celle-ci doit obtenir l'approbation du collège des commissaires (à la majorité simple), l'article I-27 donne au président un pouvoir discrétionnaire dans ce domaine ;
- enfin, l'article I-27 tient compte du statut particulier du ministre des Affaires étrangères de l'Union (voir le commentaire de l'article I-28). Celui-ci est vice-président de droit de la Commission, et le président de la Commission ne peut l'obliger à présenter sa démission que si le Conseil européen décide également de mettre fin à son mandat.
Article I-28: Le ministre des Affaires étrangères de l'Union
1. Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du président de la Commission, nomme le ministre des Affaires étrangères de l'Union. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.
2. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. Il contribue par ses propositions à l'élaboration de cette politique et l'exécute en tant que mandataire du Conseil. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune.
3. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union préside le Conseil des Affaires étrangères.
4. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union est l'un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union. Dans l'exercice de ces responsabilités au sein de la Commission, et pour ces seules responsabilités, le ministre des Affaires étrangères de l'Union est soumis aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission, dans la mesure où cela est compatible avec les paragraphes 2 et 3.
Commentaire
Cet article apporte une innovation institutionnelle importante en créant le ministre des Affaires étrangères de l'Union.
a) Situation actuelle
Aujourd'hui, la conduite de l'action extérieure de l'Union est partagée entre le Haut représentant pour la PESC - placé sous l'autorité du Conseil des ministres -, le commissaire chargé des relations extérieures et la Présidence :
- le Haut représentant dirige la politique étrangère et de sécurité ;
- le commissaire est chargé de coordonner la gestion des fonds accordés par l'Union européenne à l'aide au développement et s'occupe des relations extérieures avec les pays tiers (partenariats, accord d'association ...) ;
- la Présidence dirige le Conseil des relations extérieures et assure la représentation de l'Union lors des rencontres avec les pays tiers.
b) Présentation du ministre des Affaires étrangères
Le ministre des Affaires étrangères a une double casquette :
celle du Conseil européen, qui le choisit à la majorité qualifiée avec l'accord du président de la Commission et qui peut aussi le démettre ;
celle de la Commission : le ministre est membre de la Commission. A ce titre, il est donc soumis collectivement au vote du Parlement européen et devrait cesser ses fonctions en cas de vote par celui-ci d'une motion de censure.
Au titre de sa première casquette, les relations du ministre des Affaires étrangères avec le Conseil des ministres sont les suivantes :
il préside le Conseil des Affaires étrangères ;
il exerce ses missions conformément à l'article I-40 (sur la PESC) et I-41 (sur la PSDC) :
- il exécute, avec les États membres, la PESC en utilisant les moyens nationaux et ceux de l'Union et propose au Conseil européen et au Conseil des ministres des décisions européennes ;
- pour la PSDC, l'article I-41 paragraphe 4 prévoit qu'il propose au Conseil statuant à l'unanimité des décisions européennes et l'utilisation éventuelle de moyens nationaux ou d'instruments de l'Union.
Au titre de sa seconde casquette - membre de la Commission -, il a rang de vice-président et est responsable de la coordination des relations extérieures. Il est soumis au principe de collégialité de la Commission : il doit s'assurer du soutien du collège des commissaires avant de prendre toute initiative dans les domaines de sa compétence.
Il faut signaler que les dispositions relatives au ministre des Affaires étrangères entreront en vigueur dès que la Constitution sera ratifiée : elles ne seront donc pas soumises à la période transitoire repoussant à 2009 la mise en place des nouvelles dispositions relatives à la Commission.
Il faut aussi noter que le ministre des Affaires étrangères aura à sa disposition, d'une part, le « service européen pour l'action extérieure », comprenant des fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des diplomates des États membres et, d'autre part, le réseau des délégations de l'Union qui dépendent actuellement de la seule Commission.
Article I-29: La Cour de justice de l'Union européenne
1. La Cour de justice de l'Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application de la Constitution.
Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union.
2. La Cour de justice est composée d'un juge par État membre. Elle est assistée d'avocats généraux.
Le Tribunal compte au moins un juge par État membre.
Les juges et les avocats généraux de la Cour de justice et les juges du Tribunal sont choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d'indépendance et réunissant les conditions visées aux articles III-355 et III-356. Ils sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des États membres pour six ans. Les juges et les avocats généraux sortants peuvent être nommés de nouveau.
3. La Cour de justice de l'Union européenne statue conformément à la partie III:
a) sur les recours formés par un État membre, une institution ou des personnes physiques ou morales;
b) à titre préjudiciel, à la demande des juridictions nationales, sur l'interprétation du droit de l'Union ou sur la validité d'actes adoptés par les institutions;
c) dans les autres cas prévus par la Constitution.
Commentaire
Cet article est formellement nouveau.
Il réunit, sans les modifier, des dispositions de base concernant la Cour de justice figurant actuellement aux articles 220 à 225 et 230 à 239 du traité instituant la Communauté européenne.
En outre, il précise (paragraphe 1, deuxième alinéa) que les États membres sont tenus d'établir les voies de recours nécessaires à une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union. Ce texte consacre un principe dégagé par la Cour de justice dans un arrêt du 25 juillet 2002 : dans cet arrêt, la Cour a considéré qu'un plaignant ne pouvait invoquer l'absence de voie de recours nationale contre une décision communautaire pour la saisir directement de cette décision ; elle a jugé qu'il incombait à l'État membre d'assurer, en tout état de cause, l'existence de voies de recours appropriées (sauf naturellement dans les cas où les traités eux-mêmes prévoient la possibilité pour une personne physique ou morale de saisir directement la Cour de justice).
Enfin, l'article I-29 apporte une clarification terminologique en indiquant (paragraphe 1) que la Cour de justice de l'Union européenne (au sens large) comprend la Cour de justice (au sens étroit), le Tribunal de grande instance et les tribunaux spécialisés.
CHAPITRE II : LES AUTRES INSTITUTIONS ET LES ORGANES CONSULTATIFS DE L'UNION
Article I-30: La Banque centrale européenne
1. La Banque centrale européenne et les banques centrales nationales constituent le Système européen de banques centrales. La Banque centrale européenne et les banques centrales nationales des États membres dont la monnaie est l'euro, qui constituent l'Eurosystème, conduisent la politique monétaire de l'Union.
2. Le Système européen de banques centrales est dirigé par les organes de décision de la Banque centrale européenne. L'objectif principal du Système européen de banques centrales est de maintenir la stabilité des prix. Sans préjudice de cet objectif, il apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l'Union pour contribuer à la réalisation des objectifs de celle-ci. Il conduit toute autre mission de banque centrale conformément à la partie III et au statut du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne.
3. La Banque centrale européenne est une institution. Elle a la personnalité juridique. Elle est seule habilitée à autoriser l'émission de l'euro. Elle est indépendante dans l'exercice de ses pouvoirs et dans la gestion de ses finances. Les institutions, organes et organismes de l'Union ainsi que les gouvernements des États membres respectent cette indépendance.
4. La Banque centrale européenne adopte les mesures nécessaires à l'accomplissement de ses missions conformément aux articles III-185 à III-191 et III-196 et aux conditions prévues par le statut du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne.
Conformément auxdits articles, les États membres dont la monnaie n'est pas l'euro, ainsi que leurs banques centrales, conservent leurs compétences dans le domaine monétaire.
5. Dans les domaines relevant de ses attributions, la Banque centrale européenne est consultée sur tout projet d'acte de l'Union, ainsi que sur tout projet de réglementation au niveau national, et peut soumettre des avis.
6. Les organes de décision de la Banque centrale européenne, leur composition et leurs modalités de fonctionnement sont définis aux articles III-382 et III-383, ainsi que dans le statut du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne.
Commentaire
Cet article, formellement nouveau, regroupe les dispositions de base concernant la Banque centrale européenne (BCE) et le Système européen de banques centrales (SEBC), figurant actuellement à l'article 8 et aux articles 105 à 108 du traité instituant la Communauté européenne.
Le paragraphe 1 reprend les dispositions de l'article 8 du TCE en apportant une précision terminologique : il dénomme « Eurosystème » l'ensemble formé par la BCE et les banques centrales des États membres dont la monnaie est l'euro.
Le paragraphe 2 reprend les dispositions essentielles du paragraphe 1 de l'article 105 du TCE, en particulier le principe selon lequel « l'objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix ».
Le paragraphe 3, qui reprend des dispositions des articles 106, 107 et 108 du TCE, confirme le rôle de la Banque centrale européenne comme institution indépendante : si elle ne fait pas partie du « cadre institutionnel » de l'Union, elle apparaît en tête des « autres institutions et organes » bénéficiant de la personnalité juridique.
Les paragraphes 4 et 6 renvoient, pour la définition plus précise des missions et de l'organisation de la BCE et du SEBC, à la partie III de la Constitution et au protocole n° 4 annexé à la Constitution relatif au statut de la BCE et du SEBC.
Enfin, le paragraphe 5, relatif au rôle consultatif de la BCE, reprend des dispositions de l'article 105, paragraphe 4, du TCE.
Article I-31: La Cour des comptes
1. La Cour des comptes est une institution. Elle assure le contrôle des comptes de l'Union.
2. Elle examine les comptes de la totalité des recettes et des dépenses de l'Union et s'assure de la bonne gestion financière.
3. Elle est composée d'un ressortissant de chaque État membre. Ses membres exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l'intérêt général de l'Union.
Commentaire
Cet article, formellement nouveau, reprend, sans les modifier, les dispositions de base concernant la Cour des comptes qui figurent aux articles 7 et 246 à 248 du TCE.
Article I-32: Les organes consultatifs de l'Union
1. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont assistés d'un Comité des régions et d'un Comité économique et social, qui exercent des fonctions consultatives.
2. Le Comité des régions est composé de représentants des collectivités régionales et locales qui sont soit titulaires d'un mandat électoral au sein d'une collectivité régionale ou locale, soit politiquement responsables devant une assemblée élue.
3. Le Comité économique et social est composé de représentants des organisations d'employeurs, de salariés et d'autres acteurs représentatifs de la société civile, en particulier dans les domaines socio-économique, civique, professionnel et culturel.
4. Les membres du Comité des régions et du Comité économique et social ne sont liés par aucun mandat impératif. Ils exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l'intérêt général de l'Union.
5. Les règles relatives à la composition de ces Comités, à la désignation de leurs membres, à leurs attributions et à leur fonctionnement sont définies aux articles III-386 à III-392.
Les règles visées aux paragraphes 2 et 3 relatives à la nature de leur composition sont revues à intervalle régulier par le Conseil pour tenir compte de l'évolution économique, sociale et démographique dans l'Union. Le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte des décisions européennes à cet effet.
Commentaire
Cet article, formellement nouveau, reprend les dispositions de base concernant le Comité des régions et le Comité économique et social, qui figurent aujourd'hui aux articles 257, 258 et 263 du traité instituant la Communauté européenne. Quelques modifications sont toutefois apportées :
- les catégories représentées au sein du Comité économique et social sont définies en termes plus larges, incluant désormais les « acteurs dans les domaines civique et culturel » ;
- l'ordre de préséance entre les deux comités est renversé au profit du Comité des régions ;
- le paragraphe 5 (deuxième alinéa) pose le principe d'une révision à intervalle régulier des règles de composition des deux comités « pour tenir compte de l'évolution économique, sociale et démographique de l'Union ».