Service des Affaires européennes
décembre 2004TITRE V. L'EXERCICE DES COMPÉTENCES DE L'UNION
CHAPITRE I : DISPOSITIONS COMMUNES
Article I-33: Les actes juridiques de l'Union
1. Les institutions, pour exercer les compétences de l'Union, utilisent comme instruments juridiques, conformément à la partie III, la loi européenne, la loi-cadre européenne, le règlement européen, la décision européenne, les recommandations et les avis.
La loi européenne est un acte législatif de portée générale. Elle est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.
La loi-cadre européenne est un acte législatif qui lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant au choix de la forme et des moyens.
Le règlement européen est un acte non législatif de portée générale pour la mise en oeuvre des actes législatifs et de certaines dispositions de la Constitution. Il peut soit être obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, soit lier tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant au choix de la forme et des moyens.
La décision européenne est un acte non législatif obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu'elle désigne des destinataires, elle n'est obligatoire que pour ceux-ci.
Les recommandations et les avis n'ont pas d'effet contraignant.
2. Lorsqu'ils sont saisis d'un projet d'acte législatif, le Parlement européen et le Conseil s'abstiennent d'adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné.
Commentaire
Cet article est nouveau. Il a pour objet de classer les actes juridiques de l'Union en six catégories, dans le but d'en simplifier la présentation et d'introduire une distinction entre « actes législatifs » et « actes non législatifs » .
La simplification des instruments est liée, d'une part, à l'abandon de la structure en « piliers », qui fait disparaître les instruments propres au troisième pilier, et d'autre part, au regroupement des différents instruments de la PESC sous la rubrique des « décisions européennes » .
La classification des instruments s'accompagne d'un bouleversement terminologique :
- l'actuel « règlement » , caractérisé par le fait qu'il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, prend le nom de « loi européenne » ;
- l'actuelle « directive » , caractérisée par ce qu'elle lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales le choix de la forme et des moyens, prend le nom de « loi-cadre européenne » ;
- le nouveau « règlement » succède à la fois aux actuels « directives » et « règlements » dépourvus de caractère législatif ; tout texte non législatif de portée générale entre dans la nouvelle catégorie des « règlements » (largement similaire à celle du « règlement » au sens français) ;
- la catégorie des « décisions » devient plus englobante, puisqu'elle comprend désormais des « stratégies communes » , « actions communes » et « positions communes » de la PESC ;
- seuls les « recommandations » et « avis » conservent totalement leur sens actuel.
Il est à noter qu'aucun article de la Constitution ne définit, à l'instar de l'article 34 de la Constitution française, un « domaine de la loi ou la loi-cadre européenne » ; ce sont les articles relatifs aux politiques communes (partie III de la Constitution) qui prévoient, au cas par cas, l'intervention d'une loi ou d'une loi-cadre en précisant son objet. Dans quelques cas, la Constitution elle-même prévoit l'adoption d'un « règlement européen » (au sens nouveau) pour régir directement certaines matières (par exemple la coopération administrative entre les États membres en ce qui concerne l'espace de liberté, de sécurité et de justice) ; mais le « règlement européen » intervient normalement pour mettre en oeuvre des lois ou des lois-cadres européennes.
Enfin, dans un but de rationalisation, les dispositions du paragraphe 2 tendent à éviter l'adoption par le Parlement ou le Conseil de textes non contraignants portant sur un sujet dont ils sont saisis dans le cadre de la procédure législative.
Article I-34: Les actes législatifs
1. Les lois et lois-cadres européennes sont adoptées, sur proposition de la Commission, conjointement par le Parlement européen et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire visée à l'article III-396. Si les deux institutions ne parviennent pas à un accord, l'acte en question n'est pas adopté.
2. Dans les cas spécifiques prévus par la Constitution, les lois et lois-cadres européennes sont adoptées par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen, conformément à des procédures législatives spéciales.
3. Dans les cas spécifiques prévus par la Constitution, les lois et lois-cadres européennes peuvent être adoptées sur initiative d'un groupe d'États membres ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d'investissement.
Commentaire
Cet article est nouveau. Il est relatif à la procédure d'adoption des actes législatifs européens.
Le paragraphe 1 pose le principe que ces actes sont adoptés par la procédure de codécision, où le Parlement et le Conseil sont placés à égalité ; cette procédure, en conséquence, est désormais dénommée « procédure législative ordinaire ». Ainsi se trouve consacrée une évolution entamée par le traité de Maastricht : avant ce traité, le pouvoir final de décision pour la législation communautaire appartenait au seul Conseil ; le traité de Maastricht a introduit la codécision avec le Parlement dans un certain nombre de domaines ; le traité d'Amsterdam a sensiblement augmenté le nombre de ceux-ci ; la Constitution en fait désormais la procédure de droit commun pour l'adoption des actes législatifs, en même temps qu'elle introduit une distinction entre « actes législatifs » et « actes non législatifs » (voir le commentaire de l'article I-33).
Le paragraphe 1 consacre également le monopole de l'initiative de la Commission dans la procédure législative ordinaire, en rappelant que les actes adoptés selon cette procédure le sont sur sa proposition, avec pour conséquence que le Conseil doit être unanime pour adopter un amendement (voir le commentaire de l'article III-395).
Les paragraphes 2 et 3 mentionnent les exceptions à la procédure législative ordinaire, en distinguant les différentes formes qu'elles peuvent prendre. Dans tous les cas, ces exceptions doivent être expressément prévues par une disposition de la Constitution.
Article I-35: Les actes non législatifs
1. Le Conseil européen adopte des décisions européennes dans les cas prévus par la Constitution.
2. Le Conseil et la Commission, notamment dans les cas prévus aux articles I-36 et I-37, ainsi que la Banque centrale européenne dans les cas spécifiques prévus par la Constitution, adoptent des règlements ou décisions européens.
3. Le Conseil adopte des recommandations. Il statue sur proposition de la Commission dans tous les cas où la Constitution prévoit qu'il adopte des actes sur proposition de la Commission. Il statue à l'unanimité dans les domaines pour lesquels l'unanimité est requise pour l'adoption d'un acte de l'Union. La Commission, ainsi que la Banque centrale européenne dans les cas spécifiques prévus par la Constitution, adoptent des recommandations.
Commentaire
Cet article est nouveau. Il mentionne les différents cas d'adoption d'actes non législatifs et les institutions susceptibles de les adopter, dans les conditions prévues par la Constitution.
Article I-36: Les règlements européens délégués
1. Les lois et lois-cadres européennes peuvent déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des règlements européens délégués qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de la loi ou de la loi-cadre.
Les lois et lois-cadres européennes délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d'un domaine sont réservés à la loi ou loi-cadre européenne et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une délégation de pouvoir.
2. Les lois et lois-cadres européennes fixent explicitement les conditions auxquelles la délégation est soumise, qui peuvent être les suivantes:
a) le Parlement européen ou le Conseil peut décider de révoquer la délégation;
b) le règlement européen délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par la loi ou loi-cadre européenne, le Parlement européen ou le Conseil n'exprime pas d'objections.
Aux fins des points a) et b), le Parlement européen statue à la majorité des membres qui le composent et le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Commentaire
Cet article est nouveau. Il crée une catégorie d'acte non législatif, le « règlement délégué ».
Le règlement délégué est un acte pris par la Commission pour compléter ou modifier des « éléments non essentiels » d'une loi ou d'une loi-cadre. La Commission doit être habilitée pour cela par la loi ou la loi-cadre en cause, qui doit préciser strictement l'objet et les conditions de la délégation de pouvoir ainsi accordée.
Le règlement délégué est donc tout à fait différent de l'ordonnance telle qu'elle existe dans la Constitution française, puisqu'il ne peut porter que sur des éléments non essentiels d'un texte, dans des conditions fixées au cas par cas par ce texte lui-même.
Le paragraphe 2 mentionne deux formules possibles pouvant figurer dans ces conditions : il est à noter que, dans les deux cas, le Parlement et le Conseil sont placés à égalité.
Article I-37: Les actes d'exécution
1. Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en oeuvre des actes juridiquement contraignants de l'Union.
2. Lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d'exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus à l'article I-40, au Conseil.
3. Aux fins du paragraphe 2, la loi européenne établit au préalable les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission.
4. Les actes d'exécution de l'Union prennent la forme de règlements européens d'exécution ou de décisions européennes d'exécution.
Commentaire
Cet article succède aux articles 10 et 202 du traité instituant la Communauté européenne.
Le paragraphe 1 reprend, dans une nouvelle rédaction, les dispositions du premier alinéa de l'article 10 du TCE, qui ont pour effet de donner aux États membres une compétence de principe pour les mesures d'exécution des actes de l'Union.
C'est lorsque des « conditions uniformes d'exécution » sont nécessaires (paragraphe 2) que des mesures d'exécution sont prises par les institutions de l'Union.
Les paragraphes 2, 3 et 4 sont relatifs à ces mesures. Ils succèdent au quatrième alinéa de l'article 202 du TCE, par rapport auquel ils introduisent des changements importants :
- la compétence de principe de la Commission pour prendre ces mesures est plus nettement affirmée : c'est seulement - mis à part le cas particulier des mesures prises dans le cadre de la PESC, qui relèvent toutes du Conseil - « dans des cas spécifiques dûment justifiés » (paragraphe 2) que le Conseil peut exercer des compétences d'exécution ;
- actuellement, le Conseil peut soumettre les compétences d'exécution de la Commission à certaines modalités, en application de règles générales qu'il définit à l'unanimité après avis du Parlement. Ces modalités, en pratique, consistent dans un contrôle de la Commission par des comités composés de représentants des États membres (ce qui est couramment appelé « comitologie ») ; il existe plusieurs types de comités correspondant à un contrôle plus ou moins étroit : dans certains cas, l'absence de la majorité requise au sein du comité a pour effet d'élever la décision vers le Conseil. Le paragraphe 3 ne supprime pas la « comitologie », mais prévoit qu'une loi européenne en définira désormais les modalités : celles-ci seront donc définies en codécision avec le Parlement, qui s'est à plusieurs reprises dans le passé prononcé pour une profonde réforme dans ce domaine (cette réforme tendrait à réduire les pouvoirs de ces comités, qui deviendraient en règle générale purement consultatifs ; dans les cas où ils conserveraient cependant la faculté d'élever la décision, le Parlement serait placé à égalité avec le Conseil) ;
- enfin, le paragraphe apporte une précision terminologique, en introduisant les expressions de « règlement d'exécution » et de « décisions d'exécution » pour désigner les mesures d'exécution.
Article I-38: Principes communs aux actes juridiques de l'Union
1. Lorsque la Constitution ne prévoit pas le type d'acte à adopter, les institutions le choisissent au cas par cas, dans le respect des procédures applicables et du principe de proportionnalité visé à l'article I-11.
2. Les actes juridiques sont motivés et visent les propositions, initiatives, recommandations, demandes ou avis prévus par la Constitution.
Commentaire
Cet article, formellement nouveau, comporte deux aspects :
- il précise (paragraphe 1) que le choix d'un type d'acte doit être fait au cas par cas et respecter le principe de proportionnalité (par exemple, pour que la loi soit choisie de préférence à la loi-cadre, il faut que l'objectif poursuivi impose, par sa nature, des règles uniformes et directement applicables) ; ce paragraphe, en réalité, ne fait que confirmer le principe de proportionnalité énoncé à l'article 5 (deuxième alinéa) du traité instituant la Communauté européenne et repris à l'article I-11 (paragraphe 4) de la Constitution ;
- le paragraphe 2 reprend l'obligation de visa et de motivation figurant actuellement à l'article 253 du TCE.
Article I-39: Publication et entrée en vigueur
1. Les lois et lois-cadres européennes adoptées conformément à la procédure législative ordinaire sont signées par le président du Parlement européen et le président du Conseil.
Dans les autres cas, elles sont signées par le président de l'institution qui les a adoptées.
Les lois et lois-cadres européennes sont publiées au Journal officiel de l'Union européenne et entrent en vigueur à la date qu'elles fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication.
2. Les règlements européens et les décisions européennes, lorsqu'elles n'indiquent pas de destinataire, sont signés par le président de l'institution qui les a adoptés.
Les règlements européens et les décisions européennes, lorsqu'elles n'indiquent pas de destinataire, sont publiés au Journal officiel de l'Union européenne et entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication.
3. Les décisions européennes autres que celles visées au paragraphe 2 sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet par cette notification.
Commentaire
Cet article reprend, sous réserve de modifications rédactionnelles, les dispositions de l'article 254 du traité instituant la Communauté européenne.
CHAPITRE II : DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
Article I-40: Dispositions particulières relatives à la politique étrangère et de sécurité commune
1. L'Union européenne conduit une politique étrangère et de sécurité commune fondée sur un développement de la solidarité politique mutuelle des États membres, sur l'identification des questions présentant un intérêt général et sur la réalisation d'un degré toujours croissant de convergence des actions des États membres.
2. Le Conseil européen identifie les intérêts stratégiques de l'Union et fixe les objectifs de sa politique étrangère et de sécurité commune. Le Conseil élabore cette politique dans le cadre des lignes stratégiques établies par le Conseil européen et conformément à la partie III.
3. Le Conseil européen et le Conseil adoptent les décisions européennes nécessaires.
4. La politique étrangère et de sécurité commune est exécutée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union et par les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l'Union.
5. Les États membres se concertent au sein du Conseil européen et du Conseil sur toute question de politique étrangère et de sécurité présentant un intérêt général en vue de définir une approche commune. Avant d'entreprendre toute action sur la scène internationale ou de prendre tout engagement qui pourrait affecter les intérêts de l'Union, chaque État membre consulte les autres au sein du Conseil européen ou du Conseil. Les États membres assurent, par la convergence de leurs actions, que l'Union puisse faire valoir ses intérêts et ses valeurs sur la scène internationale. Les États membres sont solidaires entre eux.
6. En matière de politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil européen et le Conseil adoptent des décisions européennes à l'unanimité, sauf dans les cas visés à la partie III. Ils se prononcent sur initiative d'un État membre, sur proposition du ministre des Affaires étrangères de l'Union ou sur proposition de ce ministre avec le soutien de la Commission. Les lois et lois-cadres européennes sont exclues.
7. Le Conseil européen peut, à l'unanimité, adopter une décision européenne autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans les cas autres que ceux visés à la partie III.
8. Le Parlement européen est consulté régulièrement sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune. Il est tenu informé de son évolution.
Commentaire
Ce nouvel article modifie la définition de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) tout en maintenant la règle de l'unanimité.
La définition de la PESC
Le premier paragraphe de l'article reprend des éléments qui se trouvent actuellement dans le titre V du traité sur l'Union européenne relatif à la PESC.
Sans apporter de véritables changements, l'article I-40 modifie toutefois la présentation de la PESC dont les fondements sont désormais les suivants :
- développement de la solidarité politique mutuelle des États membres ;
- identification des questions présentant un intérêt général ;
- recherche d'une meilleure convergence des actions des États membres.
La procédure
Le Conseil européen voit son rôle renforcé en matière de PESC : il est au coeur de l'élaboration de la PESC puisqu'il identifie les « intérêts stratégiques » de l'Union et fixe les objectifs de la PESC. Le ministre des Affaires étrangères et le Conseil des ministres lui sont subordonnés.
Les mesures de coordination entre États membres - c'est-à-dire les procédures de consultation obligatoire - sont renforcées. Actuellement, l'article 16 du TUE prévoit une information mutuelle et une concertation au sein du Conseil sur les questions présentant un intérêt général afin de faire converger leurs actions pour une meilleure influence de l'Union.
Désormais, le paragraphe 5 de l'article I-40 prévoit, en plus de la concertation, que, avant toute action ou tout engagement sur la scène internationale qui pourrait affecter les intérêts de l'Union, les États membres sont tenus de consulter les autres États.
La clause passerelle
Le paragraphe 7 de l'article I-40 introduit une clause passerelle qui pourra permettre, à l'unanimité, une extension du champ du vote à la majorité qualifiée sans avoir à modifier la Constitution.
Les autres éléments de la PESC sont abordés dans la partie III de la Constitution.
Article I-41: Dispositions particulières relatives à la politique de sécurité et de défense commune
1. La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune. Elle assure à l'Union une capacité opérationnelle s'appuyant sur des moyens civils et militaires. L'Union peut y avoir recours dans des missions en dehors de l'Union afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. L'exécution de ces tâches repose sur les capacités fournies par les États membres.
2. La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, en aura décidé ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
La politique de l'Union au sens du présent article n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l'Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre.
3. Les États membres mettent à la disposition de l'Union, pour la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de défense commune, des capacités civiles et militaires pour contribuer aux objectifs définis par le Conseil. Les États membres qui constituent entre eux des forces multinationales peuvent aussi les mettre à la disposition de la politique de sécurité et de défense commune.
Les États membres s'engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires. Il est institué une Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement (l'Agence européenne de défense) pour identifier les besoins opérationnels, promouvoir des mesures pour les satisfaire, contribuer à identifier et, le cas échéant, mettre en oeuvre toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense, participer à la définition d'une politique européenne des capacités et de l'armement, ainsi que pour assister le Conseil dans l'évaluation de l'amélioration des capacités militaires.
4. Les décisions européennes relatives à la politique de sécurité et de défense commune, y compris celles portant sur le lancement d'une mission visée au présent article, sont adoptées par le Conseil statuant à l'unanimité, sur proposition du ministre des Affaires étrangères de l'Union ou sur initiative d'un État membre. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union peut proposer de recourir aux moyens nationaux ainsi qu'aux instruments de l'Union, le cas échéant conjointement avec la Commission.
5. Le Conseil peut confier la réalisation d'une mission, dans le cadre de l'Union, à un groupe d'États membres afin de préserver les valeurs de l'Union et de servir ses intérêts. La réalisation d'une telle mission est régie par l'article III-310.
6. Les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l'Union. Cette coopération est régie par l'article III-312. Elle n'affecte pas les dispositions de l'article III-309.
7. Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres.
Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre.
8. Le Parlement européen est consulté régulièrement sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique de sécurité et de défense commune. Il est tenu informé de son évolution.
Commentaire
Cet article succède à l'article 17 du traité sur l'Union européenne, par rapport auquel il apporte des modifications significatives :
- le champ couvert par la politique de sécurité et de défense commune est élargi. Ce champ est défini aujourd'hui par le paragraphe 2 de l'article 17 du TUE : il comprend les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix (cet ensemble de missions est couramment désigné sous le nom de « missions de Petersberg »). L'article I-41 adopte une définition plus générale (maintien de la paix, prévention des conflits, renforcement de la sécurité internationale) ; de ce fait, l'article III-309, qui définit avec précision le champ de la politique de sécurité et de défense commune, peut inclure des missions ne figurant pas aujourd'hui dans les « missions de Petersberg » (voir à cet article) ;
- les États membres prennent l'engagement d' « améliorer progressivement leurs capacités militaires » ;
- une « Agence européenne de l'armement, de la recherche et des capacités militaires » est instituée . L'article 17 du TUE mentionne seulement, « dans la mesure où les États membres le jugent approprié » , une « coopération entre eux en matière d'armements » . Le droit actuel rend donc simplement possible une Agence, tandis que l'article I-41 la rend obligatoire. Dans ces conditions, l'accord intervenu sur cette obligation a conduit à lancer le processus de création de l'Agence, sous le nom d'« Agence européenne de défense », sur la base du droit actuel. Une décision du Conseil du 16 juin 2004 a défini le cadre de fonctionnement de l'Agence, avec l'objectif que celle-ci commence à être opérationnelle à la fin de l'année ;
- le Conseil peut désormais confier à un groupe d'États membres l'accomplissement d'une mission relevant de la politique de sécurité et de défense commune ;
- alors que l'article 27 B du TUE exclut tout recours aux coopérations renforcées dans le domaine de la défense ou sur des questions ayant des implications militaires, l`article I-41, paragraphe 6, introduit une forme particulière de coopération renforcée propre à la défense, sous le nom de « coopération structurée permanente » . Cette coopération porte seulement sur les moyens d'action et correspond à des « engagements plus contraignants » ; elle ne porte pas sur les missions elles-mêmes (elle ne doit pas affecter les dispositions de l'article III-309, qui précise les missions possibles de la politique de sécurité et de défense commune, ainsi que la procédure de décision). Son régime est défini à l'article III-312 (voir à cet article) ;
- l'article I-41, paragraphe 7, introduit une clause de défense mutuelle. Actuellement, les États membres qui appartiennent à l'OTAN sont liés par la clause de défense mutuelle propre à cette organisation (article 5 du traité de l'Atlantique Nord), et ceux qui ont également souscrit au traité de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) sont liés par une clause de défense mutuelle (article V de ce traité) plus contraignante ; mais il n'existe pas de clause valable pour l'ensemble des États membres, dont quatre (Autriche, Finlande, Irlande, Suède) continuent en principe à se réclamer de la neutralité. La clause de défense mutuelle figurant dans la Constitution est conçue de manière à être acceptable par tous. Elle respecte la neutralité (« caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense ») de certains États membres et rappelle que « l'OTAN reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre » . Au demeurant, l'engagement pris par les États membres (un « devoir » d' « aide et assistance par tous les moyens en leurs pouvoirs » ), n'est pas aussi précis et contraignant, notamment en ce qui concerne le recours aux moyens militaires, que ceux contenus dans les traités de l'OTAN et plus encore de l'UEO, comme le montre le tableau ci-après :
|
OTAN
|
UEO
|
Traité établissant une Constitution pour l'Europe |
|
Article 5 Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la forme armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique nord. |
Article V Au cas où l'une des Hautes parties contractantes serait l'objet d'une agression armée en Europe, les autres lui porteront, conformément aux dispositions de l'article 51 de la Charte des Nations unies, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres. Article IV Dans l'exécution du Traité, les Hautes parties contractantes et tous organismes créés par Elles dans le cadre du Traité coopéreront étroitement avec l'Organisation du Traité de l'Atlantique nord. En vue d'éviter tout double emploi avec les états-majors de l'OTAN, le Conseil et l'Agence s'adresseront aux autorités militaires appropriées de l'OTAN pour toutes informations et tout avis sur les questions militaires. |
Article I-41, paragraphe 7 Dans le cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément aux dispositions de l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l'OTAN, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre. |
- l'article I-41 tient compte de la création du ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui reçoit une place importante dans le nouveau dispositif : d'une part, il reçoit un droit d'initiative, concurremment aux États membres, et, d'autre part, il peut proposer un recours combiné aux « moyens nationaux » (c'est-à-dire aux capacités militaires fournies par les États membres) et aux différents instruments d'action extérieure de l'Union, y compris ceux gérés par la Commission (avec l'accord de celle-ci) ;
- enfin, l'article I-41 prévoit une consultation régulière du Parlement sur la politique de sécurité et de défense commune ; à l'heure actuelle, la consultation du Parlement est prévue (article 21 du TUE) dans le cadre plus général de la politique étrangère et de sécurité commune, sans qu'il soit précisé si ce rôle s'étend aux questions de défense. Il est à noter que l'article I-41 ne mentionne pas les parlements nationaux : en particulier, rien n'est dit de l'Assemblée de l'UEO, qui est actuellement la seule instance européenne associant collectivement les parlements nationaux aux questions de défense commune. Toutefois, l'adoption de la Constitution n'entraîne pas la disparition pure et simple de l'UEO - aujourd'hui réduite à une Assemblée parlementaire et à un engagement de défense, ses moyens opérationnels ayant été transférés à l'Union - puisque le protocole n° 24 annexé à la Constitution prévoit des « arrangements » pour « améliorer la coopération » entre l'Union et l'UEO.
Article I-42: Dispositions particulières relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice
1. L'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice:
a) par l'adoption de lois et lois-cadres européennes visant, si nécessaire, à rapprocher les dispositions législatives et réglementaires des États membres dans les domaines visés à la partie III;
b) en favorisant la confiance mutuelle entre les autorités compétentes des États membres, en particulier sur la base de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires;
c) par une coopération opérationnelle des autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services spécialisés dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales.
2. Les parlements nationaux peuvent, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, participer aux mécanismes d'évaluation prévus à l'article III-260. Ils sont associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, conformément aux articles III-276 et III-273.
3. Les États membres disposent d'un droit d'initiative dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, conformément à l'article III-264.
Commentaire
Cet article est nouveau. Il porte sur les particularités de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
Introduites dans les traités par le traité de Maastricht, les matières relatives à cet espace sont actuellement partagées entre le « premier pilier » et le « troisième pilier ». Le traité d'Amsterdam a, en effet, transféré dans le « premier pilier » certaines matières qui relevaient auparavant du « troisième pilier », telles que l'asile et l'immigration, les politiques relatives à la libre circulation des personnes et la coopération judiciaire en matière civile. Ces matières sont régies par les dispositions du traité instituant la Communauté européenne et relèvent aujourd'hui en grande partie de la méthode communautaire. En revanche, la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale relèvent toujours du « troisième pilier » dans le cadre du traité sur l'Union européenne, c'est-à-dire du domaine intergouvernemental.
La Constitution modifie en profondeur le régime juridique de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. La construction en « piliers » est supprimée et les matières relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice sont regroupées dans le chapitre IV du titre III de la partie III de la Constitution. Celle-ci fait une application très étendue de la méthode communautaire à l'ensemble de ces matières. Toutefois, en dépit de l'extension de la méthode communautaire à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, la Constitution maintient certaines spécificités dans ces domaines. Ces particularités, mentionnées dans cet article, sont de trois ordres différents.
Tout d'abord, il importe de distinguer les aspects normatifs, qui relèvent de la méthode communautaire, et la coopération opérationnelle, qui continue, pour sa part, de relever de la compétence des États membres et donc du modèle intergouvernemental. Un troisième volet repose sur la confiance mutuelle entre les autorités compétentes des États membres, sur la base du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires, qui est consacré dans la Constitution. Il est précisé que ce principe n'exclut pas un rapprochement des législations nationales, si une telle harmonisation est nécessaire.
Ensuite, contrairement à la méthode communautaire « pure » , où la Commission européenne détient le monopole de l'initiative, le droit d'initiative reste partagé entre la Commission et les États membres en ce qui concerne les initiatives relatives à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, en vertu de l'article III-264 de la Constitution.
Enfin, la Constitution reconnaît le rôle particulier des parlements nationaux dans ces domaines. Ceux-ci peuvent, en effet, participer aux mécanismes d'évaluation prévus à l'article III-260. Ils sont associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, conformément aux articles III-276 et III-273. En outre, on peut mentionner qu'ils disposent d'un mécanisme d'alerte précoce renforcé en matière de contrôle du respect du principe de subsidiarité pour les initiatives relatives à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, selon les modalités définies par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé à la Constitution.
Article I-43: Clause de solidarité
1. L'Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l'objet d'une attaque terroriste ou la victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine. L'Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres, pour:
a) - prévenir la menace terroriste sur le territoire des États membres;
- protéger les institutions démocratiques et la population civile d'une éventuelle attaque terroriste;
- porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, dans le cas d'une attaque terroriste;
b) porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, en cas de catastrophe naturelle ou d'origine humaine.
2. Les modalités de mise en oeuvre du présent article sont prévues à l'article III-329.
Commentaire
Cet article est nouveau. Il pose le principe de la solidarité entre les États membres en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe, qu'elle soit d'origine naturelle ou humaine.
Cette clause de solidarité est distincte de la clause de défense mutuelle figurant au paragraphe 7 de l'article I-41.
La déclaration n° 39 annexée à la Constitution précise que le Danemark bénéficie d'un régime dérogatoire à l'égard de cette clause de solidarité, fondé sur les dispositions du protocole n° 20 sur la position du Danemark annexé à la Constitution.
CHAPITRE III : LES COOPÉRATIONS RENFORCÉES
Article I-44: Les coopérations renforcées
1. Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l'Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées de la Constitution, dans les limites et selon les modalités prévues au présent article, ainsi qu'aux articles III-416 à III-423.
Les coopérations renforcées visent à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union, à préserver ses intérêts et à renforcer son processus d'intégration. Elles sont ouvertes à tout moment à tous les États membres, conformément à l'article III-418.
2. La décision européenne autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble, et à condition qu'au moins un tiers des États membres y participent. Le Conseil statue conformément à la procédure prévue à l'article III-419.
3. Tous les membres du Conseil peuvent participer à ses délibérations, mais seuls les membres du Conseil représentant les États membres participant à une coopération renforcée prennent part au vote.
L'unanimité est constituée par les voix des seuls représentants des États membres participants.
La majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65% de la population de ces États.
Une minorité de blocage doit inclure au moins le nombre minimum de membres du Conseil représentant plus de 35% de la population des États membres participants, plus un membre, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise.
Par dérogation aux troisième et quatrième alinéas, lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères de l'Union, la majorité qualifiée requise se définit comme étant égale à au moins 72 % des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65 % de la population de ces États.
4. Les actes adoptés dans le cadre d'une coopération renforcée ne lient que les États membres participants. Ils ne sont pas considérés comme un acquis devant être accepté par les États candidats à l'adhésion à l'Union.
Commentaire
Cet article, formellement nouveau, isole dans la première partie de la Constitution un certain nombre de dispositions de base relatives aux coopérations renforcées, c'est-à-dire à l'utilisation des institutions de l'Union par une partie des États membres pour réaliser un approfondissement de la construction européenne dans un domaine déterminé.
L'article I-44 reprend, pour l'essentiel, des dispositions des articles 43, 43A, 43B et 44 du traité sur l'Union européenne. En particulier, une coopération renforcée doit être autorisée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée et ne peut être lancée qu'« en dernier ressort » ; par ailleurs, le fonctionnement des institutions reste le plus près possible de la normale : la Commission et le Parlement jouent leur rôle avec tous leurs membres et, au sein du Conseil, si seuls les États participant à la coopération renforcée prennent part aux votes, tous les États membres peuvent participer aux délibérations.
L'article I-44 apporte toutefois deux changements :
- alors que l'article 43 du TUE exige la participation d'au moins 8 États membres, ce chiffre précis étant fixé une fois pour toutes par le traité, l'article I-44 fixe cette exigence à un tiers des États membres ;
- le paragraphe 3 adapte aux coopérations renforcées les nouvelles règles définissant la majorité qualifiée pour les décisions du Conseil.
L'article I-44 se limitant aux dispositions de base, l'essentiel du régime des coopérations renforcées est renvoyé à la partie III de la Constitution (articles III-416 à III-423).