L'Office national des anciens combattants

CHAPITRE II

L'ONAC : UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DANS L'ATTENTE D'UN NOUVEL ÉLAN

I. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER L'ONAC

Lorsque votre rapporteur a décidé d'entreprendre une mission de contrôle sur l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre en octobre 1998, la nécessité de réformer l'Office était reconnue par tous. En effet, ce dernier se trouvait dans une situation financière préoccupante : pour la deuxième année consécutive, il enregistrait un déficit d'exploitation, suscitant des interrogations sur la qualité de sa gestion.

Pour autant, les réformes à engager dépassent l'aspect purement financier. En effet, alors même que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants est en pleine restructuration, l'Office doit également penser son avenir et redéfinir ses missions.

A. UNE DÉRIVE FINANCIÈRE INQUIÉTANTE

1. La situation financière de l'ONAC au 1er janvier 1998

Au début de l'année 1998, la situation financière de l'ONAC s'avérait alarmante : depuis deux ans, ses recettes courantes ne couvraient plus ses dépenses, entraînant un déficit d'exploitation grandissant (14,9 millions de francs en 1996 et 36,20 millions de francs en 1997).

Cette situation se traduisit par des prélèvements sur le fonds de roulement pour financer l'exploitation, bloquant ainsi le financement des investissements. En outre, l'ONAC risquait de ne plus respecter la règle comptable selon laquelle le montant du fonds de roulement doit couvrir un mois de fonctionnement courant (soit environ 45 millions de francs pour l'ONAC).

Alors que le fonds de roulement s'élevait à 81,2 millions de francs en 1996, il n'était plus que de 43,6 millions de francs en 1997.

2. Les causes de ces déficits

Conformément à l'article D 431 du code des pensions militaires, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre constitue un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière.

Ses ressources sont constituées d'une part par la contribution de l'Etat aux frais de fonctionnement de l'Office et la subvention d'action sociale et, d'autre part, par des ressources propres (prix de journée des maisons de retraite et des écoles de rééducation professionnelle, versements du fonds social européen, etc...).

Les subventions de l'Etat sont destinées à couvrir le coût de fonctionnement des services administratifs (l'administration centrale et des services départementaux) de l'ONAC ainsi que l'action sociale de l'Office. Les établissements sont réputés équilibrer leurs dépenses par leurs recettes.

Or, la réalité est toute différente en raison du déficit structurel des maisons de retraite. Celui-ci a pu être longtemps compensé par un excédent du budget " services administratifs ".

Toutefois, la diminution en 1997 et 1998 de la subvention de l'Etat à l'ONAC combinée avec un accroissement du déficit des maisons de retraite et l'apparition, pour les années 1996 et 1997, d'un déséquilibre au niveau des écoles de rééducation professionnelle ont mis un terme à l'équilibre factice du budget de l'Office .

a) Le déficit des maisons de retraite

Les causes du déficit d'exploitation des maisons de retraite sont anciennes.

L'accueil des anciens combattants âgés puis des veuves de guerre dans les maisons de retraite de l'ONAC a toujours été considéré comme une forme de l'action sociale individuelle. Il s'agissait de répondre à un besoin social d'environnement de fraternité d'arme ou de réparation au regard d'une situation personnelle précarisée.

En conséquence, la recherche de l'équilibre n'était pas la priorité d'autant que la relative aisance financière de l'Office permettait de prendre en charge le déficit des maisons de retraite .

Toutefois, ces dernières ont été peu à peu confrontées à un alourdissement des coûts de fonctionnement liés au vieillissement des pensionnaires.

Certes, l'Office a fait évoluer les conditions d'accueil et la tarification. Ainsi, le besoin accru de médicalisation a amené ce dernier à créer des Sections d'Aide aux Personnes Agées (SAPA) qui permettent d'asseoir une tarification plus pertinente eu égard au service apporté. Il a également été créé un tarif intermédiaire intégrant les évolutions de la dépendance pour satisfaire à la mise en place de personnels de plus en plus qualifiés.

Toutefois, lorsque la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales a institué les sections de cure médicale financées par la sécurité sociale, l'ONAC, afin de préserver son particularisme et de ne pas avoir de compte à rendre aux organismes de sécurité sociale, n'a pas jugé utile de demander des agréments auprès de la sécurité sociale .

Cette politique a eu trois effets pervers.

D'abord, elle a pénalisé les ressortissants dépendants qui doivent prendre en charge le surcoût lié à leur dépendance s'ils ont des ressources suffisantes pour acquitter le prix de journée " SAPA " ou intermédiaire.

Ensuite, elle a conduit le conseil d'administration de l'ONAC à fixer un prix de journée sans relation avec la réalité des coûts. En effet, le caractère social des maisons de retraite de l'ONAC et le développement de la concurrence s'opposaient à l'instauration d'un prix de journée trop élevé. Ainsi, en 1998, les recettes couvraient seulement 73 % des coûts d'exploitation (hors investissements).

Enfin, l'ONAC prend en charge le coût de l'hébergement et de la médicalisation de ses ressortissants impécunieux. Or, l'accroissement de la dépendance contraint l'ONAC à une contribution toujours plus élevée (5,6 millions en 1998) qui ampute d'autant les crédits pour financer les autres dépenses d'action sociale.

Comme le constate un rapport récent ^{6( * )} , " si le financement de la médicalisation des établissements de l'Office était réalisé selon les dispositifs en vigueur pour les autres établissements agréés, le produit annuel (à données actuelles) serait de l'ordre de 32,5 millions de francs, à rapprocher des 35 millions de francs de déficit constaté en 1997 (qui inclut également le déficit d'exploitation de la maison de retraite de la Pomme à Marseille, désormais fermée). Au total, c'est bien l'absence du recours aux financements de droit commun qui explique pour l'essentiel le déficit de fonctionnement des maisons de retraite de l'Office ".

L'intervention de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 (loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation autonome sur les personnes âgées, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation sociale dépendance) oblige l'Office à intégrer les dispositifs de droit commun.

En effet, cette loi prévoit que pour être en mesure de continuer à accueillir des personnes âgées dépendantes, les établissements devront avoir signé des conventions tripartites établissement/assurance maladie/conseils généraux . Ces dispositions devaient prendre effet au 31 décembre 1998, mais l'article 129 de la loin° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu le recul de deux ans de la date limite d'entrée en vigueur des modalités de la nouvelle tarification applicable aux établissements hébergeant les personnes âgées.

Ce nouveau dispositif a conduit l'ONAC, dans un premier temps, à demander pour certains de ses établissements la création de sections de cure médicale  tout en envisageant de négocier au cas par cas les futures conventions tripartites prévues par la loi puisqu'elles remplaceront à terme les sections de cure.

Il s'est cependant heurté à plusieurs difficultés.

Le premier obstacle a été financier. Les agréments relèvent des enveloppes médico-sociales gérées par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS). Or, les efforts entrepris pour réduire le déficit de l'assurance maladie limitent considérablement les possibilités de financement de nouveaux agréments. Au 1 ^er septembre 1999, six avis favorables ont été effectivement émis par les comités régionaux d'organisation sanitaire et sociale (CROSS) à l'ouverture de l47 lits de section de cure médicale. Toutefois, seuls 44 lits sont financés.

Par ailleurs, l'ouverture de sections de cure médicale s'est heurtée au non respect par certaines maisons de retraite des normes en matière d'hygiène, d'accessibilité et de sécurité.

En effet, les agréments impliquent des contreparties en matière de personnel de soins, d'espace, de commodités. Or, le parc des établissements de l'ONAC, à l'exception de Beaurecueil, Vence et Boulogne, est obsolète, mal entretenu et, parfois, peu adapté à l'accueil de personnes âgées.

Cette situation s'explique par le fait que les bâtiments abritant les pensionnaires n'avaient pas été conçus dans cet objectif. Ainsi, la maison de retraite de Barbazan est un ancien hôtel thermal, tandis que Anse, le Theil de Bretagne, Saint-Gobain et Beaurecueil étaient à l'origine des châteaux.

En outre, en raison du caractère structurellement déficitaire des maisons de retraite, l'ONAC n'a pas été capable de dégager les sommes nécessaires pour leur entretien et leur adaptation aux normes de sécurité et d'habitabilité. Les sommes investies n'ont pas toujours été utilisées de la manière la plus rationnelle, comme en témoignent les observations de la Cour des comptes pour la période 1989-1992.

Les observations de la Cour des Comptes sur la politique d'investissement de l'ONAC de 1989 à 1992

En application des plans de rénovation définis, en dernier lieu, en 1989 et 1992, des chambres à deux lits ou individuelles ont été créées en plus grand nombre et leur confort a été amélioré. Corrélativement, la capacité d'accueil a sensiblement diminué, passant de 1.645 à 1.153 lits entre 1980 et 1991.

Mais ces actions ont eu des effets fort différents selon les sites. Montmorency apparaît bien comme une unité récente et, dans l'ensemble, fonctionnelle. En revanche, Ville-Lebrun, dont la capacité est passée de 225 à 100 lits après rénovation, présente encore, malgré les efforts déployés localement en matière de décoration, l'aspect d'un établissement ancien, d'entretien difficile et souvent dépourvu du confort moderne, ce qui justifie les études actuellement conduites en vue d'une transformation complète de l'établissement.

Le rapport présenté au conseil d'administration le 11 avril 1991 fait état d'une superficie à rénover de 33.362 mètres carrés, soit 71 % de la superficie totale du parc immobilier.

Il apparaît donc bien que la politique d'investissement entreprise par l'Office n'a pas abouti à une modernisation suffisante des maisons de retraite, ce qui tient à deux causes principales.

D'une part, l'établissement n'est pas parvenu à réunir les fonds nécessaires à ces projets, d'autre part, les sommes disponibles n'ont pas été utilisées au mieux.

C'est ainsi que le programme de 1989 prévoyait un montant d'investissement de 30 millions de francs par an pendant cinq ans, compte non tenu des participations extérieures que l'Office avait été autorisé à rechercher, auprès des collectivités territoriales notamment.

En fait, de 1989 à 1991, le montant des investissements (travaux neufs, gros entretien et matériel lourds) a été de près de 59 millions de francs, soit 20 millions de francs par an seulement. C'est pourquoi, en dépit des besoins recensés, le plan d'investissement de 1989 a été sensiblement allégé avec l'abandon de deux opérations importantes (12 millions de francs chacune) : l'extension de la maison de Messimieux et la création d'une SAPA de 40 lits à Villiers-le-Sec.

Pour autant, les crédits disponibles n'ont pas été employés au mieux.

Ils ont été affectés essentiellement à la rénovation de la maison de Beaurecueil (29,4 millions de francs, soit 50 % du montant total des investissements de la période considérée) et à l'édification de 40 studios neufs à Montmorency (15,4 millions de francs, soit 26 % du total des crédits).

Mais il est constaté par ailleurs que le taux d'occupation du château de Beaurecueil n'a été que de 51,55 % en 1992, première année de sa mise en service, cette désaffection paraissant résulter, en premier lieu, de l'isolement du site.

La création de 40 studios supplémentaires à Montmorency a fait de cet établissement d'une capacité globale de 136 lits, la maison de retraite la plus importante de l'ONAC, alors que dix autres établissements de ce type au moins, situés sur le territoire de la même commune, lui font une concurrence sévère.

Il n'est donc pas étonnant que la moitié des studios récemment construits, soient vacants, le taux global d'occupation à Montmorency n'ayant été que de 72 % en 1992.

Il est, en outre, relevé que la salle de balnéothérapie de cet établissement, au demeurant trop exiguë pour fonctionner correctement, n'a jamais été utilisée et que les équipements de la salle de kinésithérapie, largement dimensionnée, sont peu employés. De même, à Ville-Lebrun, l'installation de pompes à chaleur constitue une expérience décevante.

Sans méconnaître les difficultés de rénovation, inhérentes à ce genre d'établissements, la Cour ne peut que constater les erreurs commises aussi bien dans le choix d'implantation des investissements que dans leur conception même.

Depuis 1994, l'ONAC dispose d'un état des lieux complet à travers l'étude confiée au Centre de Recherches et d'Etudes sur la Vie Sociale. L'ensemble des besoins alors recensés pour une rénovation en profondeur se montait à 360 millions de francs dont 60 millions pour résoudre les problèmes immédiats d'hygiène et de sécurité.

L'Etat a débloqué des crédits pour les travaux urgents de sécurité imposés par les commissions de sécurité : 13,5 millions de francs en autorisations de programme pour 1996, 10 millions de francs en 1998, 6,5 millions de francs en 1999. 7,2 millions de francs sont également prévus par le projet de loi de finances pour 2000 afin de financer les travaux à effectuer dans les maisons de retraite

Toutefois, cet effort ne résout pas la question de l'habilité qui conditionne la signature d'accords tripartites.

b) Le déséquilibre des écoles de rééducation professionnelle

Comme le constate la note d'étude du contrôle général des armées publiée le 23 octobre 1997 sur les écoles de rééducation professionnelle, la création desdites écoles vise à l'origine à faciliter la réinsertion des blessés et mutilés de la première guerre mondiale. Toutefois, l'absence de conflit a conduit les écoles à élargir le public pouvant avoir accès aux formations qu'elles dispensent. Désormais, les stagiaires travailleurs handicapés représentent 88,6 % des effectifs. Cette évolution a bouleversé le mode de financement des écoles qui dépendent financièrement, aujourd'hui, des contributions de la sécurité sociale.

A l'exception de l'établissement situé à Béziers, toutes les écoles accueillant des travailleurs handicapés doivent présenter leurs budgets et comptes administratifs aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui en assurent le contrôle et fixent les prix de journée des établissements.

Or, les calendriers d'établissement des budgets ne sont pas identiques.

En ce qui concerne les écoles de rééducation professionnelle, dès que les résultats de l'année N-1 sont connus (en juin - juillet), les budgets prévisionnels de l'année N +1 sont préparés et discutés entre l'Office et les directeurs. Puis, ceux-ci doivent les présenter à leur DDASS de rattachement avant le 1 ^er novembre. Le budget de l'Office (qui agrège les budgets des écoles) est approuvé avant le 31 décembre selon les règles budgétaires de l'Etat.

Quant aux DDASS, elles n'approuvent définitivement les budgets des écoles au plus tôt qu'en fin de premier trimestre de l'année N +1, alors que l'exercice est entamé et en modifiant parfois ce qui était prévu.

En effet, lorsque les DDASS constatent un excédent ou un déficit dans le compte administratif de l'établissement qu'elles financent, elles le portent respectivement en diminution ou en augmentation des charges d'exploitation du budget prévisionnel N+2.

En outre, les caisses maladie ne financent que les frais de formation des stagiaires orientés par la COTOREP ^{7( * )} . Or, les écoles de l'ONAC accueillent d'autres publics, notamment des enfants de Français musulmans, des militaires et des ayant-droit du code des pensions militaires d'invalidité. Par ailleurs, chaque école bénéficie d'un concours du Fonds social européen dans le cadre des programmes spécifiques en faveur des personnes exclues du marché du travail. Ces recettes viennent en déduction de la participation des caisses primaires d'assurance maladie pour la fixation des prix de journée.

Or, les versements du fonds social européen sont très erratiques. Ainsi, en 1996, une somme de 28 millions de francs provenant du fonds avait été inscrite au budget, alors que seuls 18 millions de francs ont été effectivement versés cette année là.

En effet, ces somme sont attribuées à l'Office progressivement, en fonction de la réalisation du programme défini par ce dernier, pour obtenir ces subventions. Ainsi, il faut attendre l'exécution de la moitié du programme pour obtenir une avance correspondant à 40 % du total des crédits prévus pour son financement. En conséquence, si une action est menée à l'année N, elle sera définitivement financée au début de l'année N + 2.

Ce décalage est encore accentué par le fait que les crédits en provenance du fonds social européen ne sont pas directement versés à l'ONAC. Ils sont rattachés à l'article 10 du chapitre 46-51 du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, intitulé " contribution du fonds social européen aux frais de rééducation des handicapés dans les écoles de rééducation ". Il appartient ensuite au secrétariat de les verser à l'Office. Cette procédure engendre parfois des retards.

Par ailleurs, contrairement à la règle d'additionnalité des crédits des fonds structurels ^{8( * )} , les DDASS tiennent compte des recettes tirées du fonds social européen pour fixer leur participation financière en inscrivant en diminution de charges le montant de ce dernier. En conséquence, les budgets des écoles ont été surévalués.

En réalité, les écoles de rééducation ne sont pas en déficit, mais la réglementation comptable à laquelle est soumis l'Office en tant qu'établissement public, la " M-9 ", qui impose l'annualité budgétaire, ne permet pas d'appréhender la situation financière des écoles . D'ailleurs, les écoles de rééducation professionnelle sont soumises, dans leurs relations avec les DDASS, à la nomenclature " M-21 ", comme tous les établissements hospitaliers et médico-sociaux ; cette dernière autorise de prévoir des budgets sur 3 ans.