Quelles politiques de l'emploi pour la zone euro ?

II. 4.2. L'INDEMNISATION DU CHÔMAGE

On compare ici la générosité des systèmes d'indemnisation du chômage dans les différents pays de l'UE, en Norvège, aux Etats-Unis et au Japon.

A. 4.2.1. UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE

Les systèmes d'allocation chômage ont été mis en place ou développés au début des années 70 alors que le chômage était à un bas niveau en Europe. Depuis, ces systèmes, conçus pour répondre aux problèmes posés par le chômage frictionnel, ont dû faire face à ceux du chômage de masse. On a observé alors un double mouvement. Dans un premier temps, la générosité des systèmes s'est accrue via en particulier un allongement des durées d'indemnisation. Puis, à mesure que les différents pays étaient confrontés à des problèmes de financement de l'indemnisation du chômage et que certains économistes soulignaient les effets potentiellement pervers de systèmes trop généreux, les conditions d'accès aux prestations ont été durcies et leur générosité réduite (voir Tableau 3 ).

Tableau 3 : Les réformes les plus récentes de l'indemnisation du chômage

Pays	sens de la réforme	contenu
Allemagne	- -	1993 réduction des prestations (3 points pour les célibataires, 1 point pour les couples) 1996 le salaire de référence est calculé sur les 12 derniers mois et non plus les 6
Autriche	- -	1993 réduction des niveaux maximum d'indemnisation 1996 renforcement des sanctions liées à l'obligation de recherche d'emploi et allongement de la période de travail minimale pour ouvrir des droits à l'indemnisation
Belgique	-	1997 restriction sur les conditions d'accès à l'assurance et contrôle plus strict de la recherche d'emploi
Danemark	- -	1994 durcissement de l'accès aux allocations (allongement de la période de travail minimale pour ouvrir des droits à l'indemnisation, augmentation de l'âge minimal pour percevoir ces allocations) 1996 entre le 1-07-96 et le 1-12-99 la durée globale d'indemnisation passe de 7 à 5 ans dont 2 ans d'allocation au lieu de 4
Espagne	-	1992 imposition des allocations, réduction du taux et de la durée de versement et resserrement des conditions d'accès
Finlande	+ -	1994 l'indemnisation de base n'est plus soumise à un critère de ressource, augmentation des droits à l'indemnisation brute. 1997 allongement de la période de travail minimale pour ouvrir des droits à l'indemnisation, durcissement des conditions d'accès à l'assistance pour les jeunes
France	- + +	réforme de 1992 : mise en place de l'allocation unique dégressive 1997 : réforme de l'allocation unique dégressive, revalorisation et allongement des paliers 1997 mise en place de l'allocation chômeurs âgés
Grèce	+ + +	1989 : changement des conditions d'accès permettant une indemnisation plus longue 1991 extension des droits à l'assistance 1997 allongement de la durée d'indemnisation pour les salariés âgés licenciés pour raison économique ; augmentation du montant des allocations
Italie	+ + +	1991 allocation de mobilité depuis 1993, élargissement progressif du régime ordinaire et augmentation du taux de versement
Pays-Bas	- -	1993 resserrement des conditions d'accès aux prestations 1996 renforcement de l'obligation de recherche d'emploi
Portugal	+	1996 augmentation des droits à l'assistance
RU	- -	1996 réduction de la durée l'allocation non basée sur un critère de ressource ( jobseeker allowance ), les jeunes ne peuvent plus bénéficier de l'allocation sous condition de ressources. 1998 new deal : resserrement des conditions d'accès aux prestations pour les jeunes (accepter une formation...)
Suède	- +	1993 - 1995 baisse des taux de versement 1997 hausse des taux de versement
Norvège	- -	1994 renforcement de l'obligation de recherche d'emploi 1997 raccourcissement de la durée d'indemnisation

Source : OCDE (1998a), OCDE études Pays, Unedic (1998), Misep politiques différents numéros

Le Tableau 4 montre une relative stabilité des taux de remplacement en Allemagne , ainsi qu'au Japon et aux Etats-Unis (à un niveau bien plus bas). En France , on observe une augmentation de la générosité tout au long des années quatre-vingt. C'est aussi le cas dans les pays d'Europe du Sud, où le retour de la démocratie s'est traduit par la mise en place de système d'indemnisation du chômage, jusqu'alors inexistants dans un contexte de forte protection de l'emploi.

Le cas de l' Italie est un peu atypique. Il existe en effet trois modes d'indemnisation du chômage34 ( * ). Tout d'abord le régime standard, peu généreux (Italie I sur le graphique). Ensuite, il existe une caisse d'indemnisation du chômage temporaire (Cassa integrazione guadani, CIG) qui est devenue le principal mécanisme d'indemnisation du chômage dans l'industrie. Toutefois, les personnes indemnisées par la CIG ne sont pas comptabilisées dans les statistiques du chômage (1% de la population active en 1994) et le régime, relativement généreux, n'est pas pris en compte dans le calcul du taux remplacement. Enfin, une allocation de mobilité a été introduite en 1991 pour les travailleurs victimes de licenciements massifs, considérés comme « désavantagés » (ce qui leur donne priorité en cas de réembauche). Les travailleurs qui en bénéficient sont comptabilisés comme chômeurs et l'OCDE a inclus cette indemnisation dans le calcul du taux de remplacement pour 1993 et 1995 (Italie II sur le graphique).

Les pays nordiques présentent des profils et niveaux de taux de remplacement très similaires. Le Danemark se distingue toutefois par un taux de remplacement plus élevé, provenant essentiellement d'une plus longue durée d'indemnisation du chômage. La Belgique et les Pays-Bas sont caractérisés par des taux de remplacement relativement élevés en comparaison européenne, mais plutôt orientés à la baisse depuis quelques années. C'est aussi le cas du Royaume-Uni et de l'Irlande à partir, toutefois, de niveaux initialement bien plus bas.

Tableau 4 : évolution des taux de remplacement bruts depuis le début des années 70

Source : OCDE, Data-base on Benefit Entitlements and Gross Replacement Rates

Notes : en France, les taux de remplacement retenus pour les années 1975 à 1983 correspondent à une moyenne pondérée, dans laquelle un coefficient de un quart est assigné au taux valable en « cas de licenciement économique » (personnes touchant l'Allocation supplémentaire d'attente puis l'Allocation spéciale), et de trois quarts aux taux valables pour les prestations normales.

* (15) 34 Voir Dekemas (1994), Prasad et Utili (1998).