Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques?

2. Rationner les échanges des permis serait peu efficient, et pénaliserait surtout l'Union européenne

Les simulations réalisées à l'aide de modèles macroéconomiques rejoignent le diagnostic précédent en suggérant que :

- la mise en oeuvre des mécanismes de flexibilité pourrait diviser d'un facteur 2 ou 3, les coûts macroéconomiques des engagements de Kyoto pour les pays industrialisés ;

- parmi les pays industrialisés, l' Union européenne et le Japon seraient les principaux bénéficiaires des échanges de permis. Ce résultat est d'ailleurs très intuitif : l'Union européenne et le Japon étant déjà très économes en énergie, il leur serait plus coûteux de rechercher de nouvelles économies chez eux que de financer des réductions d'émissions dans d'autres pays, sans que cela soit plus efficace pour l'environnement ;

- enfin, les mécanismes de flexibilité seront gagnants-gagnants , c'est-à-dire qu'ils bénéficieraient aussi aux pays en développement et aux pays en transition : directement, via l'afflux de financements en provenance des pays de l'OCDE ; indirectement parce que la mise en oeuvre flexible du protocole de Kyoto profiterait à la croissance des pays industrialisés :

GAINS MACROÉCONOMIQUES POTENTIELS DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ (BULLES, MARCHÉS DE PERMIS, MÉCANISMES DE DÉVELOPPEMENT PROPRE, MISES EN oeUVRE CONJOINTES)
	Coût des engagements de Kyoto selon divers scénarios (écart du PIB en 2010 par rapport à un scénario sans mesures, en %)			Gains potentiels en % du PIB en 2010 résultant
	pas d'échange entre grandes zones de l'annexe I	échanges entre pays de l'annexe I	échanges entre tous les pays	des échanges entre pays de l'annexe I	des échanges à l'échelle mondiale
Union européenne	- 0,8	- 0,4	- 0,2	+ 0,4	+ 0,6
Japon	- 0,9	- 0,4	- 0,2	+ 0,5	+ 0,7
Etats-Unis	- 0,4	- 0,3	- 0,2	+ 0,1	+ 0,2
Russie, Ukraine, CEI, Etats Baltes	- 0,1	3,0	1,3	+ 4,0	+ 2,3
Ensemble du Monde	- 0,7	- 0,2	- 0,1	+ 0,5	+ 0,6
Source : Centre de développement de l'OCDE, modèle GREEN, 1998.

Pour fixer quelques ordres de grandeur, ces simulations suggèrent que le coût annuel de la prévention du risque climatique pourrait être de l'ordre de 80 milliards de francs aux alentours de 2010 en France, si la France renonçait aux mécanismes de flexibilité.

On peut toutefois proposer une estimation plus modérée en partant des scénarios énergétiques pour la France élaborés en 1998 par le Commissariat Général du Plan : dans le scénario médian (S2), c'est 15 millions de tonnes de carbone que la France émettrait en 2010 en excès de ses objectifs de Kyoto. Pour un coût moyen de réduction des émissions de 800 F/tonne, cela représenterait une dépense annuelle de 20 milliards de francs .

" Si on laissait les mécanismes de flexibilité jouer pleinement pour mettre à profit les solutions de réduction des émissions les moins coûteuses, les coûts totaux de maîtrise des émissions pourraient être réduits au moins d'un facteur 3 " (c'est-à-dire limités entre 6 et 15 milliards de francs par an ^{79( * )} ).

Par ailleurs, les Etats européens auraient plus à craindre des distorsions de concurrence avec un système de quotas non négociables, qu'avec un système ouvert et concurrentiel de permis négociables. Les pays, comme la France, dont l'industrie est très ouverte, donc très exposée à la concurrence internationale, n'ont donc pas intérêt à entraver les échanges de permis d'émission.

Pour les mêmes raisons, la limitation du recours aux mécanismes de flexibilité serait économiquement coûteuse, et pénaliserait davantage l' Union européenne et le Japon, que les Etats-Unis, comme le suggèrent les simulations réalisées par le Massachusetts Institute of Technology.

COÛT DU PLAFONNEMENT DES ÉCHANGES À 33 % DE L'EFFORT DE RÉDUCTION ^80( * ) DE KYOTO (EN MILLIARDS DE $ VALEUR 1985)
	En cas d'échanges au sein de pays de l'Annexe I	En cas d'échanges mondiaux
Union européenne	1	4
Japon	4	10
Etats-Unis	1	3
Total pays industrialisés et en transition	4	21
Source : MIT, 1998.

En outre, limiter le recours aux mécanismes de flexibilité, c'est-à-dire rationner les échanges , poserait des problèmes techniques et administratifs : il pourrait, par exemple, être nécessaire de mettre en place une file d'attente et un système d'autorisation administrative préalable pour l'ensemble des échanges, aussi bien entre agents privés qu'entre Etats, ce qui semble difficile à gérer. Le rationnement des échanges serait donc également facteur de distorsions de concurrence et d' incertitude pour les entreprises.

Par surcroît, si les échanges étaient limités, la Russie, l'Ukraine et la Roumanie pourraient être les seuls vendeurs et ne vendre que de " l'air chaud ", c'est-à-dire les quotas en excès ^{81( * )} qui leur ont été accordés en cadeau lors du Sommet de Kyoto, et non des réductions effectives d'émissions. Ces pays vendraient ainsi seulement des réductions d'émissions qui ne leur coûteraient rien. Dans ces conditions, le prix d'équilibre des échanges de permis pourrait résulter de considérations politiques et n'avoir plus aucune signification économique . Ce prix pourrait ainsi s'avérer très volatile , ce qui brouillerait les choix d'investissements des entreprises et des collectivités publiques.

• Inversement, deux contre-arguments sont parfois avancés pour justifier le rationnement des échanges de quotas d'émission :

- le fait que la limitation des échanges de permis pénaliserait davantage les Etats-Unis, car les Américains éprouveraient de grandes difficultés à changer un mode de vie fondé sur l'utilisation intensive de l'énergie. Le rationnement des échanges, en pénalisant ainsi fortement les Etats-Unis, donnerait un avantage relatif à l'Union européenne ;

- la nécessité que les Etats-Unis, pays leader en matière de progrès technologique, s'engagent résolument dans la maîtrise des émissions de CO ₂ . Il serait ainsi souhaitable que les Etats-Unis ne puissent réaliser l'ensemble de leurs engagements de Kyoto en achetant des permis.

Ces contre-arguments sont toutefois contestables :

- si les Etats-Unis étaient davantage pénalisés que l'Union européenne par le rationnement des permis, il s'agirait là d'une victoire à la Pyrrhus, peu favorable au développement de la coopération internationale en matière d'effet de serre ;

- si les Etats-Unis éprouvaient de grandes difficultés à maîtriser leurs propres émissions, la crédibilité du processus de Kyoto implique qu'ils puissent quand même respecter leurs obligations en " payant " une amende, sous forme d'achats de permis ;

- quoi qu'il en soit, les études ^{82( * )} de l'Agence Internationale de l'Energie (AIE) suggèrent d'une part que les Etats-Unis disposent, en raison même de leurs gaspillages actuels, de nombreux gisements d'économies d'énergie ; d'autre part, que ces gisements sont aisément mobilisables. En effet, selon l'AIE : " La demande d'énergie est en générale plus sensible aux prix en Amérique du Nord que partout ailleurs dans l'OCDE. En effet, les prix de l'énergie y sont très faibles au départ, c'est pourquoi toute taxe venant s'y ajouter produit un effet marginal plus grand sur le coût total ".

- Enfin, le montant des réductions d'émissions nécessaires aux Etats-Unis pour respecter leurs engagements de Kyoto représente 300 millions de tonnes de carbone , soit 5 % des émissions mondiales et près de trois fois les émissions françaises actuelles. Il est peu probable que les échanges de quotas d'émissions atteignent un niveau aussi élevé. Les Etats-Unis ne pourront donc, quoi qu'il advienne, s'exonérer de mesures nationales.

En conclusion, la crédibilité de long terme du processus de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre entamé à Kyoto est confrontée à deux écueils :

- le développement des échanges de quotas d'émission pourrait réduire les efforts internes des pays industrialisés ;

- mais si ces échanges sont rationnés, les pays industrialisés ne respecteront pas leurs engagements.

De ces deux maux, votre Rapporteur considère qu'il faut choisir le moindre, donc accepter le développement des échanges de quotas d'émissions.