Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques?

2. Pour être efficace, la taxation doit toutefois s'accompagner de politiques publiques d'incitation à la maîtrise de l'énergie

La taxation n'est pleinement efficiente que si l'ensemble des agents économiques sont effectivement en mesure d'effectuer des calculs et des arbitrages coût/avantages.

La taxation est ainsi peu efficace si les agents économiques connaissent mal leur consommation d'énergie et/ou leurs coûts de maîtrise des émissions. Cela pourrait être le cas des ménages, pour la consommation des appareils d'électroménagers, l'éclairage individuel ou l'isolation des bâtiments.

Comme le soulignait le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France ^{26( * )} , il est ainsi nécessaire d'informer les locataires ou les acquéreurs sur la consommation énergétique des logements ; d'informer les consommateurs sur les performances énergétiques des appareils électroménagers ; enfin d'informer les citoyens sur leurs consommations inutiles.

Par ailleurs, la taxation peut être inefficace dans les secteurs où les agents rencontrent des contraintes de financement pour effectuer des investissements pertinents en matière d'économies d'énergie (par exemple dans le logement social ou pour certaines PME). Il incombe alors aux autorités publiques de réduire les imperfections du marché du crédit, en accordant aux agents concernés des garanties publiques ou des subventions pour leurs emprunts.

Enfin, la taxation sera d'autant plus juste et plus efficace que les autorités publiques s'attacheront à offrir des alternatives aux agents privés, par exemple en développant les transports collectifs, pour les trajets domicile - travail.

3. Sous certaines conditions strictes, la taxation des émissions de CO2 pourrait conduire à un " double dividende "

• La prévention du changement climatique justifie à elle seule l'instauration d'une taxe sur les émissions de CO ₂ , dont le produit pourrait être très important : une taxe de 600 F/tonne de carbone rapporterait, en France, près de 60 milliards de francs , soit 0,7 % du PIB.

La taxation environnementale ne doit cependant pas servir de prétexte à la hausse des prélèvements obligatoires et de frein à la rationalisation des dépenses publiques : la taxe prélevée doit être redistribuée sous la forme d'une baisse des autres impôts.

L'instauration d'une taxe sur le CO ₂ est donc l'occasion d'une réforme fiscale de grande ampleur.

A priori , si cette réforme fiscale substitue une taxe sur le CO ₂ à des impôts plus distorsifs pour l'activité économique, elle peut favoriser la croissance. La baisse de certains prélèvements distorsifs peut d'ailleurs en retour stimuler la maîtrise des émissions de CO ₂ : par exemple, la diminution des droits de mutation pourrait faciliter les déménagements des salariés, et donc réduire les trajets domicile-travail.

• De manière générale, l'idée selon laquelle une réforme fiscale pourrait remplacer des impôts distordants par des impôts prélèvements moins défavorables à l'activité économique suscite néanmoins deux réserves :

- en premier lieu : la structure d'une économie dépendant largement de celle de la fiscalité, toute réforme fiscale se traduit par des coûts d'adaptation . Dans le cas de l'instauration d'une taxe sur le CO ₂ , ces coûts de redéploiement ne sont toutefois pas liés à la réforme fiscale elle-même, mais à la nécessité de réduire les émissions de CO ₂ ;

- en second lieu, les économistes éprouvent les plus grandes difficultés à déterminer quels sont les impôts qui, pour une économie et un moment donnés, sont les plus préjudiciables à l'activité économique.

En l'espèce, il semble toutefois que, compte tenu du niveau élevé du chômage , notamment pour les salariés les moins qualifiés, les charges sociales pesant sur le coût du travail figurent aujourd'hui en Europe parmi les prélèvements les plus pénalisants pour la croissance à l'emploi, d'où l'idée émise par la Commission européenne ^{27( * )} de " recycler " le produit d'une écotaxe sous la forme d' allégements de cotisations sociales ^{28( * )} .

• En première analyse, la combinaison d'une taxe sur l'énergie et/ou les émissions de CO ₂ et d'allégements de charges sociales sur les salaires constitue un transfert favorable aux entreprises et aux salariés, au détriment des consommateurs. Ce transfert des prélèvements des actifs vers les inactifs pourrait contribuer à l'enrichissement du contenu en emploi de la croissance à travers deux mécanismes :

- l'allégement du coût du travail ralentirait la substitution de capital au travail, tant à l'échelle microéconomique - dans chaque entreprise -, qu'à l'échelle macroéconomique - la demande des consommateurs serait modifiée au profit des biens ou services intensifs en travail, dont le prix baisserait - ;

- cet effet serait renforcé par la hausse du prix de l'énergie. De manière générale, les investissements en biens d'équipement et l'utilisation d'énergie sont en effet complémentaires, car les machines consomment de l'énergie. L'augmentation du prix de l'énergie résultant des écotaxes inciterait donc les entreprises à privilégier les modes de production les plus intensifs en main-d'oeuvre.

Par ailleurs, la taxation des énergies fossiles réduirait les importations d'énergie, donc améliorerait le solde extérieur .

• Ces effets favorables seraient toutefois contrebalancés par les conséquences du choc inflationniste induit par cette réforme fiscale : l'accroissement du prix de l'énergie entraînerait, en raison de l'importance de ce produit dans la consommation des ménages (10 % d'un budget-type), une forte élévation des prix à la consommation .

Si les salaires étaient indexés sur l'évolution du pouvoir d'achat, il en résulterait une accélération des salaires nominaux, donc des prix à la production, ce qui enclencherait une spirale prix/salaires.

En outre, la résorption du chômage, initialement induite par la mesure, favoriserait une hausse du salaire réel. Or, cette accélération des salaires réels serait concomitante avec un ralentissement des gains de productivité du travail (en freinant la substitution capital/travail, la réforme fiscale ralentirait en effet le progrès technique), qui devrait " normalement " s'accompagner d'un ralentissement des rémunérations (il y aurait moins de " grain à moudre ").

Au total, la mesure peut accélérer l'inflation et dégrader les coûts salariaux unitaires des entreprises , ce qui freinerait la croissance et in fine l'emploi. Cela explique que les simulations effectuées avec des modèles macroéconométriques, qui reflètent les comportements passés, conduisent, en première analyse, à un certain scepticisme quant à la possibilité d'un double dividende : selon ces modèles, l'impact de la mesure sur la croissance et l'emploi serait en tout état de cause faible, et peut-être même légèrement négatif.

DOUBLE DIVIDENDE ET MODELES MACROECONOMIQUES Le fonctionnement spontané des modèles macroéconométriques met en évidence le premier dividende : l'instauration d'une écotaxe compensée par des allègements de cotisations sociales réduit significativement la consommation d'énergie et les émissions de CO 2 . En revanche, le fonctionnement spontané de ces modèles, qui reflète les comportements passés, ne conduit pas à un double dividende : la réforme fiscale est à peu près neutre pour la croissance et l'emploi, tout en accélérant l'inflation.

EFFETS MACROÉCONOMÉTRIQUES À 5 ANS D'UNE TAXE SUR LES ÉMISSIONS DE CARBONE ^(1) ÉQUIVALENTES À 300 F/TONNE DE CARBONE, SELON LE MODÈLE MÉTRIC DE LA DIRECTION DE LA PRÉVISION (1997) (écart par rapport au scénario de référence en %)

... compensée par une baisse de la TVA

... compensée par une baisse des cotisations sociale employeurs

P.I.B.

0,06

0,00

Prix à la consommation

- 0,03

+ 0,40

Solde budgétaire en % du P.I.B.

+ 0,00

+ 0,07

(1) ^. Soit environ 30 milliards de francs par an.

• En revanche, si l'on rajoute aux simulations une hypothèse de modération salariale ^29( * ) , les modèles macroéconométriques font apparaître un " double dividende " : à coût budgétaire nul, le remplacement des charges sociales par une écotaxe est favorable à la croissance et à l'emploi à moyen terme, tout en réduisant les émissions de CO 2 .

SIMULATION, À L'AIDE DU MODÈLE MACROÉCONOMÉTRIQUE HERMÈS, D'UNE RÉDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES EMPLOYEUR FINANCÉE PAR UNE TAXE CO 2 /ÉNERGIE ^( ^1) , ÉQUIVALENTE À 1 POINT DE PIB, SOUS L'HYPOTHÈSE DE MODÉRATION SALARIALE (écart par rapport au scénario sans mesures après huit ans, en %)

France

Six pays européens

P.I.B.

+ 0,06

+ 0,15

Consommation

+ 0,03

+ 0,15

Investissement

- 0,06

- 0,01

Exportations

- 0,56

-

Importations

- 0,56

-

Solde extérieur en points de P.I.B.

+ 0,08

-

Emploi

+ 0,44

+ 0,64

Salaire réel/tête

+ 0,24

+ 0,39

Prix à la consommation

+ 0,80

+ 0,95

Solde public ^( 2)

0,00

0,00

Solde extérieur en points de PIB

- 2,78

- 3,53

Emissions de CO 2

- 4,69

- 4,41

1. Par construction : l'intégralité du produit de la taxe ex post est ristournée. 2. Ces simulations, effectuées en 1993, portent sur la période 1993-2001. Par hypothèse, la taxation est introduite progressivement dans six pays européens (Allemagne, Belgique, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni) : d'un montant de 0,3 point de PIB la première année, elle atteint 1 point de PIB après 8 ans, et porte pour moitié sur l'énergie, pour moitié sur le CO 2 .

Cet impact favorable est renforcé si l'on prend en compte les interactions entre une écotaxe et le progrès technique : la taxation accrue de l'énergie incite les entreprises à intensifier leurs efforts de modernisation et à accélérer l'introduction des techniques de production les plus performantes en matière d'économies d'énergie. A priori , ces techniques de production sont aussi plus économes en emploi . Inversement, l'accélération du progrès technique stimule la productivité et la compétitivité des entreprises, ce qui est à moyen terme favorable à la croissance et à l'emploi. Selon les simulations réalisées pour la Commission européenne à l'aide du modèle HERMÈS-LINK, ce second effet l'emporte sur le premier : la prise en compte du progrès technique maintient, sinon renforce, les créations d'emploi résultant de la combinaison de l'instauration d'une taxe CO 2 -énergie et d'une réduction équivalente des cotisations sociales employeur.

SIMULATION, À L'AIDE DU MODÈLE MACROÉCONOMÉTRIQUE HERMÈS-LINK ^(1) , D'UNE RÉDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES EMPLOYEUR FINANCÉE PAR UNE TAXE CO 2 -ÉNERGIE ^(2) , SOUS L'HYPOTHÈSE DE MODÉRATION SALARIALE ET EN TENANT COMPTE DU PROGRÈS TECHNIQUE ^(3) (écart par rapport au scénario sans mesures après huit ans, en %)

France

Six pays européens

Montant de la taxe en 2005 (en % du PIB)

1,10 ^(4)

1,7

P.I.B.

0,15

0,74

Emploi

0,33

0,74

Solde public (en % du P.I.B.)

- 0,22

0,02

Consommation d'énergie

- 3,19

- 5,50

Emissions de CO 2

5,73

-

1. Bureau du plan - Bruxelles, Erasme, Paris, 1997. 2. Mise en oeuvre graduelle sur la période 1997-205 dans six pays européens (France, Allemagne, Italie, Royaume-Uni, Belgique, Pays-Bas). 3. Effectuées quatre années après les simulations précédentes, celles-ci ne leur sont pas directement comparables. 4. Cela revient à accroître le prix moyen de l'ensemble des produits énergétiques d'environ 16 % en moyenne, et de baisser le coût du travail de 3 % en moyenne.

• Ce résultat s'inverse si l'on rajoute une hypothèse de modération salariale. Les simulations commanditées par la Commission européenne (cf. encadré) suggèrent ainsi que l'introduction d'une taxe mixte CO ₂ /énergie d'un montant de l'ordre de 1 % du PIB, redistribuée sous forme de baisse des cotisations sociales, aurait des effets considérables à moyen terme sur la consommation d'énergie et les émissions de CO ₂ , tout en favorisant la croissance et l'emploi, sous réserve que cette réforme fiscale s'accompagne de politiques de modération salariale.

Ces simulations suggèrent également que ce double dividende est d'autant plus important que la mesure est mise en oeuvre simultanément dans plusieurs pays interdépendants : il en résulte alors un effet d'entraînement mutuel, lié au dynamisme de la consommation catalysé par les créations d'emplois.

Enfin, des variantes de ces simulations suggèrent que les créations d'emplois potentielles sont plus importantes si les allégements de charges sociales sont ciblés sur les bas salaires .

Ces résultats macroéconométriques, sont dans l'ensemble confirmés pour le long terme par les simulations réalisées à l'aide de " modèles d'équilibre général calculables " qui reproduisent de manière théorique le fonctionnement de l'économie.

• Ces résultats sont toutefois fragiles , car les modèles appréhendent très mal les enchaînements macroéconomiques induits par les variations de prix relatifs.

En outre, les modèles macroéconomiques rendent mal compte des coûts " de transition " et des " chocs sectoriels " induits par la mesure ^{30( * )} .

• Au total, votre rapporteur ne saurait se risquer à trancher la controverse académique sur le double dividende, mais il en retient toutefois deux conclusions consensuelles :

- la taxation des émissions de CO ₂ se justifie par elle-même et ne doit pas reposer sur l'idée d'un " double dividende ". Ce double dividende est en effet d'ampleur limitée (+ 70.000 à + 100.000 emplois potentiels en France pour un déplacement de prélèvements de l'ordre de cent milliards de francs). En outre, le double dividende repose sur l'acceptation par les consommateurs d'un transfert de pouvoir d'achat au profit des entreprises et, implicitement, des chômeurs, ce qui semble aujourd'hui incertain ;

- l'instauration d'une taxe sur les émissions de CO ₂ doit cependant s'accompagner de politiques de modération salariale, sous peine de relancer l'inflation et de dégrader la compétitivité des entreprises, donc l'emploi.