B. L'ETAPE DE MAASTRICHT

Lors des négociations du traité de Maastricht, les Etats ont souhaité donner une nouvelle dimension à la coopération intergouvernementale pratiquée jusqu'alors. Au centre du débat se trouvait la question des moyens de doter l'Union d'une politique extérieure crédible et efficace. Elle conduisait à étudier l'opportunité d'une conception globale de celle-ci, dans ses aspects diplomatiques, commerciaux et d'aide au développement.

Les Etats membres devaient également se prononcer sur le bien-fondé d'introduire, dans le champ d'action de la coopération européenne, les questions liées à la sécurité et à la défense.

La nécessité d'aboutir à un compromis a limité l'ampleur des réalisations, mais n'a pas fait obstacle à la création de nouveaux instruments opérationnels.

1. Une solution de compromis

Le traité de Maastricht aurait pu donner un nouvel essor à la politique étrangère de l'Union, mais l'essai n'a pas été transformé . Une première proposition présentée par la Commission en mars 1991, envisageait une approche unifiée de l'action extérieure de l'Union, qui n'a pas alors été jugée opportune par les Etats membres, à la seule exception des Pays-Bas.

Les négociateurs ont finalement fait le choix d'organiser dans un cadre institutionnel unique, un système de fonctionnement particulier pour la politique étrangère et de sécurité commune.

Ils ont imaginé une construction européenne fondée sur trois piliers : un premier pilier communautaire (CEE, CECA et CEA), un deuxième pilier, intergouvernemental, pour la PESC, et un troisième pilier, relatif à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Chacun de ces piliers, avec ses mécanismes propres et en tenant compte des nécessités particulières à chaque domaine, concourt à l'Union politique.

Il n'en demeure pas moins que des progrès ont été accomplis, notamment dans l'approche opérationnelle de la politique étrangère de l'Union.

2. Les acquis de Maastricht

a) Des objectifs ambitieux pour la PESC.

La volonté " d'affirmer l'identité de l'Union européenne sur la scène internationale " a conduit les Etats signataires à assigner à la PESC cinq objectifs précis, se rapportant à la fois à la défense de l'indépendance de l'Union et à l'ordre international :

• la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union ;

• le renforcement de la sécurité de l'Union et de tous les Etats membres ;

• le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale ;

• la promotion de la coopération internationale ;

• le développement et le renforcement de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

b) De nouveaux outils.

Afin de dépasser le stade de la déclaration , qui constituait la forme classique d'expression de la coopération politique, le traité de Maastricht a conçu deux nouveaux instruments au service d'une politique étrangère commune : la position commune et l'action commune .

Celles-ci ont vocation à établir un cadre opérationnel pour la mise en oeuvre de la politique extérieure et sont affectées d'un caractère contraignant qui leur confère une force supérieure à celle des simples déclarations. Les Etats membres ont désormais l'obligation de mettre leurs diplomaties en conformité avec les décisions arrêtées en commun et de défendre celles-ci au sein des organisations internationales. Les positions communes permettent au Conseil, " chaque fois qu'il l'estime nécessaire ", d'élaborer des stratégies ; les actions communes nécessitent la mise en commun de moyens d'action nationaux et communautaires " dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts importants en commun ", sur la base d'orientations générales fixées par le Conseil européen.

Toutes deux requièrent un vote unanime , du Conseil ; toutefois, celui-ci peut décider de fixer la mise en oeuvre des actions communes par vote à la majorité qualifiée , mais cette option n'est retenue qu'avec l'accord de tous les Etats membres. Ce mode d'adoption reste donc tout à fait exceptionnel dans la politique extérieure de l'Union ; il ne peut jamais être envisagé dans le domaine de la sécurité qui demeure régi par la règle de l'unanimité.

Depuis l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne, le Conseil a adopté une vingtaine d'actions communes(3( * )) -et deux fois plus de décisions de prorogation et de modification de celles-ci. Ses domaines d'intervention se sont rapportés notamment à la lutte contre les mines anti-personnel et à l'appui aux processus électoraux, en Afrique du Sud, en Palestine, en Russie ou dans l'ex-Yougoslavie.

Une trentaine de positions communes a été arrêtée par le Conseil sur la même période, portant majoritairement sur des questions géographiques, -et surtout l'ex-Yougoslavie- plutôt que sur des problèmes thématiques. Certaines d'entre elles ont été établies en liaison avec l'article 228A qui précise la procédure à appliquer pour réduire ou interrompre les relations économiques avec des pays tiers.

c) L'intégration des questions relatives à la sécurité

Le traité de Maastricht a inclus, dans le champ d'action de la politique étrangère, l'ensemble des questions relatives à la sécurité. Cette extension est assortie de l'annonce prudente d'une " définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ".

C'est à l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), désormais " partie intégrante du développement de l'Union européenne " qu'est confiée la mission " d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense ".

La complexité de la rédaction retenue par le traité reflète la difficulté de trouver un texte qui puisse réunir partisans et adversaires -Royaume-Uni, Irlande et Danemark- de l'instauration d'une défense européenne.

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