B. L'ETAPE DE MAASTRICHT
Lors des
négociations du traité de Maastricht, les Etats ont
souhaité donner une nouvelle dimension à la coopération
intergouvernementale pratiquée jusqu'alors. Au centre du débat se
trouvait la question des moyens de doter l'Union d'une politique
extérieure crédible et efficace. Elle conduisait à
étudier l'opportunité d'une conception globale de celle-ci, dans
ses aspects diplomatiques, commerciaux et d'aide au développement.
Les Etats membres devaient également se prononcer sur le
bien-fondé d'introduire, dans le champ d'action de la coopération
européenne, les questions liées à la
sécurité et à la défense.
La nécessité d'aboutir à un compromis a limité
l'ampleur des réalisations, mais n'a pas fait obstacle à la
création de nouveaux instruments opérationnels.
1. Une solution de compromis
Le
traité de Maastricht aurait pu donner un nouvel essor à la
politique étrangère de l'Union,
mais l'essai n'a pas
été transformé
. Une première proposition
présentée par la Commission en mars 1991, envisageait une
approche unifiée de l'action extérieure de l'Union, qui n'a pas
alors été jugée opportune par les Etats membres, à
la seule exception des Pays-Bas.
Les négociateurs ont finalement fait le choix d'organiser dans un cadre
institutionnel unique, un système de fonctionnement particulier pour la
politique étrangère et de sécurité commune.
Ils ont imaginé une construction européenne fondée sur
trois piliers : un premier pilier communautaire (CEE, CECA et CEA), un
deuxième pilier, intergouvernemental, pour la PESC, et un
troisième pilier, relatif à la coopération dans le domaine
de la justice et des affaires intérieures. Chacun de ces piliers, avec
ses mécanismes propres et en tenant compte des nécessités
particulières à chaque domaine, concourt à l'Union
politique.
Il n'en demeure pas moins que des progrès ont été
accomplis, notamment dans l'approche opérationnelle de la politique
étrangère de l'Union.
2. Les acquis de Maastricht
a) Des objectifs ambitieux pour la PESC.
La
volonté "
d'affirmer l'identité de l'Union
européenne sur la scène internationale
" a conduit les
Etats signataires à assigner à la PESC cinq objectifs
précis, se rapportant à la fois à la défense de
l'indépendance de l'Union et à l'ordre international :
• la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts
fondamentaux et de l'indépendance de l'Union ;
• le renforcement de la sécurité de l'Union et de tous les
Etats membres ;
• le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité
internationale ;
• la promotion de la coopération internationale ;
• le développement et le renforcement de la démocratie et
de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des
libertés fondamentales.
b) De nouveaux outils.
Afin de
dépasser le stade de la
déclaration
, qui constituait la
forme classique d'expression de la coopération politique, le
traité de Maastricht a conçu deux nouveaux instruments au service
d'une politique étrangère commune : la
position commune
et
l'action commune
.
Celles-ci ont vocation à établir un cadre opérationnel
pour la mise en oeuvre de la politique extérieure et sont
affectées d'un caractère contraignant qui leur confère une
force supérieure à celle des simples déclarations. Les
Etats membres ont désormais
l'obligation
de mettre leurs
diplomaties en conformité avec les décisions
arrêtées en commun et de défendre celles-ci au sein des
organisations internationales. Les positions communes permettent au Conseil,
" chaque fois qu'il l'estime nécessaire ",
d'élaborer des stratégies ; les actions communes
nécessitent la mise en commun de moyens d'action nationaux et
communautaires "
dans les domaines où les Etats membres ont des
intérêts importants en commun
", sur la base
d'orientations générales fixées par le Conseil
européen.
Toutes deux requièrent un vote
unanime
, du Conseil ; toutefois,
celui-ci peut décider de fixer la mise en oeuvre des actions communes
par vote à la
majorité qualifiée
, mais cette option
n'est retenue qu'avec l'accord de tous les Etats membres. Ce mode d'adoption
reste donc tout à fait exceptionnel dans la politique extérieure
de l'Union ; il ne peut jamais être envisagé dans le domaine
de la sécurité qui demeure régi par la règle de
l'unanimité.
Depuis l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union
européenne, le Conseil a adopté une vingtaine d'actions
communes(3(
*
)) -et deux fois plus de
décisions de prorogation et de modification de celles-ci. Ses domaines
d'intervention se sont rapportés notamment à la lutte contre les
mines anti-personnel et à l'appui aux processus électoraux, en
Afrique du Sud, en Palestine, en Russie ou dans l'ex-Yougoslavie.
Une trentaine de positions communes a été arrêtée
par le Conseil sur la même période, portant majoritairement sur
des questions géographiques, -et surtout l'ex-Yougoslavie- plutôt
que sur des problèmes thématiques. Certaines d'entre elles ont
été établies en liaison avec l'article 228A qui
précise la procédure à appliquer pour réduire ou
interrompre les relations économiques avec des pays tiers.
c) L'intégration des questions relatives à la sécurité
Le
traité de Maastricht a inclus, dans le champ d'action de la politique
étrangère, l'ensemble des questions relatives à la
sécurité. Cette extension est assortie de l'annonce prudente
d'une "
définition à terme d'une politique de
défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une
défense commune
".
C'est à l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), désormais
"
partie intégrante du développement de l'Union
européenne
" qu'est confiée la mission
"
d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les
actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la
défense ".
La complexité de la rédaction retenue par le traité
reflète la difficulté de trouver un texte qui puisse
réunir partisans et adversaires -Royaume-Uni, Irlande et Danemark- de
l'instauration d'une défense européenne.