Une politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam ?

Une politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam ?

BARNIER (Michel)

RAPPORT D'INFORMATION 167 (98-99) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE

Table des matières

N° 167

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 1999.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur la politique étrangère et de sécurité commune

dans le traité d'Amsterdam

Par M. Michel BARNIER,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Barnier, président ; Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; Nicolas About, Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.

Union européenne - Coopération politique européenne - PESC - Traité d'Amsterdam - Politique européenne de défense - UEO.

INTRODUCTION

" Je veux bien parler à l'Europe, mais qu'on me donne un numéro de téléphone ".

Henry Kissinger

Mesdames, Messieurs,

Au cours des dernières années, l'actualité en Afrique, dans les Balkans ou au Moyen-Orient a focalisé l'attention de l'opinion publique sur la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne ou plutôt sur son incapacité à intervenir efficacement dans la prévention et le règlement des conflits.

Ce jugement sévère est malheureusement exact, même s'il s'exprime parfois de manière caricaturale. Il a eu néanmoins pour mérite de conduire les Etats membres à s'interroger sur les raisons de leur défaillance et de placer la PESC au centre des réflexions de la Conférence intergouvernementale préparatoire au Traité d'Amsterdam.

Parler de la PESC commence toujours par l'évocation de paradoxes. En premier lieu, les commentateurs soulignent que les pères fondateurs de la Communauté avaient pour objectif essentiel non pas de constituer une vaste zone marchande, mais d'instaurer un espace de paix brisant définitivement avec la logique de guerre. Il serait paradoxal que les Etats membres aient abouti pour celle-là et échoué pour celui-ci. Cette considération n'est pas convaincante car l'intention première n'était pas d'organiser la paix mondiale, quelle que soit la bonne volonté des initiateurs, mais d'éradiquer les causes de conflits entre nations européennes et, en ce sens, les résultats ont largement confirmé les espérances.

Le second paradoxe, le plus souvent entendu, consiste à mettre en parallèle la puissance économique et le rôle capital de bailleur de fonds de l'Union européenne dans l'ensemble du monde, et notamment ses zones instables, et la faiblesse de l'influence politique qu'elle a pu y exercer(1( * )).

L'argument semble pertinent : il est incontestable que les moyens financiers mis en oeuvre par l'Union au titre de sa politique commerciale, de l'aide au développement pour les pays ACP et d'Europe centrale et orientale, ou de l'assistance humanitaire sont sans commune mesure avec l'efficacité de sa politique étrangère. Faut-il pour autant établir un lien automatique entre puissance économique et puissance diplomatique ? Rien n'est moins sûr. Le Japon est une grande puissance économique ; il intervient peu dans le règlement des conflits. Les Etats-Unis participent médiocrement à l'aide au développement ; ils dominent la diplomatie mondiale.

Si l'Union européenne manque de crédibilité sur la scène internationale, c'est avant tout parce qu'elle n'a pas encore trouvé la volonté politique de concevoir une véritable action extérieure . L'Union rassemble quinze pays, et plus encore lorsqu'elle s'élargira à l'Est. Plusieurs d'entre eux ont une tradition diplomatique nationale fortement ancrée, certains une position privilégiée au sein des Nations unies, quelques uns une culture de neutralité, et presque tous des souvenirs encore récents de guerre. L'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité qui leur soit commune exige de chacun une part de renoncement et une part d'implication. On voit la difficulté de l'exercice.

Pourtant, une partie du chemin a déjà été parcourue. La politique étrangère de l'Union a obtenu des résultats et n'est pas le néant que certains dénoncent. Mais il est encore nécessaire d'améliorer son fonctionnement.

Cinq ans après Maastricht, le Traité d'Amsterdam propose d'avancer un peu plus dans cette voie. Quelles évolutions peuvent être attendues de l'entrée en vigueur de ce texte ? Quels moyens doit-on mettre en oeuvre pour donner une réalité et une lisibilité à la politique étrangère européenne ? C'est l'objectif de ce rapport que d'apporter ici quelques éléments de réponse. Il n'a pas la prétention de dire quelle doit être la PESC de demain, mais seulement d'étudier comment elle pourra apparaître.

I. UNE MARCHE LENTE, MAIS REGULIERE, VERS LA PESC

A. DES ORIGINES A MAASTRICHT

Après l'instauration de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, l'idée d'organiser entre les six Etats membres les modalités leur permettant d'agir de concert sur la scène internationale a commencé de faire son chemin.

Le rejet du projet de Communauté européenne de défense (CED) par l'Assemblée nationale française en 1954, puis l'échec des plans Fouchet de 1961 et 1962, qui, de manière visionnaire, proposaient d'organiser sous forme intergouvernementale la politique étrangère des Etats membres ont marqué dès le début un coup d'arrêt au développement d'une Communauté politique européenne .

Entre-temps, la signature du traité de Rome en 1958 avait fait de l'intégration économique l'objectif central de la construction européenne.

Ces premiers revers infligés à l'union politique n'ont toutefois pas détourné les Etats membres de leur souhait de donner à leur politique étrangère un sens européen. C'est d'abord la voie de la coopération qu'ils ont choisi d'emprunter.

1. La coopération politique européenne, premier pas vers la PESC

Au sommet de La Haye, de décembre 1969, les chefs d'Etat et de gouvernement émettent le voeu " d'étudier la meilleure manière de réaliser des progrès dans le domaine de l'unification politique ". La naissance de la coopération politique européenne (CPE) résultera, en juin 1970, de ce projet de favoriser " un développement de la coopération dans le domaine de la politique étrangère ".

Cette coopération va progressivement se développer, en dehors du cadre communautaire, sur la base d'un schéma intergouvernemental préfigurant la construction par piliers qui sera réalisée vingt ans plus tard. Elle consacre donc l'existence de deux logiques parallèles dans le fonctionnement du système européen : les procédures de politiques communes conférées à la Communauté en matière de relations commerciales extérieures, d'une part, et la coopération interétatique pour le rapprochement de positions nationales dans le domaine de la politique étrangère, d'autre part.

Au fil des années et suivant la volonté commune des parties, la coopération politique prend une ampleur croissante dépassant peu à peu la seule obligation de " consultation réciproque sur les questions importantes " à laquelle elle se limitait à ses débuts.

En novembre 1973, après un premier élargissement, les Etats membres procèdent au renforcement du dispositif, qui se traduit par une augmentation de la fréquence des réunions des ministres des affaires étrangères et du comité politique, composé des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères, par la constitution de groupes de travail et par la création d'une liaison spécifique par télex, le COREU. Le nouvel objectif affiché est celui de rechercher " des lignes communes dans des cas concrets ".

Le 14 décembre 1973, le Conseil européen de Copenhague utilise, pour la première fois, le concept " d'identité européenne " fondée sur la reconnaissance de l'existence de valeurs communes et la volonté de mieux définir les relations des Etats membres " avec les autres pays du monde, ainsi que les responsabilités qu'ils assument dans les affaires mondiales ".

C'est à l'issue du sommet de Paris de décembre 1974, sur l'initiative du Président Giscard d'Estaing et du Chancelier Schmidt, qu'est créé le Conseil européen, réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement, et auquel est attribuée la mission de " se réunir en Conseil de la communauté et au titre de la coopération politique " . Cette formulation permet d'établir un lien institutionnel entre les deux volets, jusqu'alors séparés, de l'action extérieure de la Communauté et marque le souhait d'afficher une plus grande cohérence de celle-ci. C'est aussi à cette occasion qu'en l'absence d'organe spécifique, le rôle de porte-parole des Etats membres est confié à la présidence.

Le Conseil européen de La Haye de 1976 attribue pour la première fois à la coopération politique l'objectif de rechercher une " politique étrangère commune ".

En octobre 1981, le rapport de Londres, né d'une initiative du ministre britannique, Lord Carrington, mentionne la vocation de la coopération politique européenne à traiter de " certains problèmes de politique étrangère portant sur les aspects politiques de la sécurité ".

La déclaration solennelle de Stuttgart de juin 1983 constitue le point de départ d'une nouvelle réflexion qui débouchera sur l'acte unique européen.

2. L'acte unique européen

En juin 1985, le Conseil européen de Milan convoque une Conférence intergouvernementale chargée d'amender le traité de Rome et d'élaborer " un traité sur une politique étrangère et de sécurité commune ". L'acte unique européen, qui résultera de ces négociations en février 1986, comporte un titre III consacré à la coopération européenne en matière de politique étrangère.

A la vérité, ce texte apporte peu d'éléments novateurs, mais il consacre les acquis et les pratiques de la coopération politique. Il confirme ainsi l'obligation d'information mutuelle et de consultation sur les questions de politique étrangère d'intérêt général et suggère la recherche de positions communes aux parties. Il invite celles-ci à respecter un engagement de solidarité pour que les initiatives nationales ne puissent nuire à l'efficacité globale des Douze. Il évoque également l'éventualité d'une pratique d'abstention pour ne pas " faire obstacle à la formation d'un consensus et à l'action conjointe qui pourrait en résulter " et contient une référence, encore vague, aux actions communes à entreprendre.

Enfin, l'acte unique prévoit l'instauration d'un secrétariat permanent auprès du Conseil, chargé de l'organisation et de la gestion de la coopération politique européenne.

Acte unique européen

Titre III : dispositions sur la coopération européenne
en matière de politique étrangère

Article 30 (extraits) :

1. Les Hautes Parties contractantes ^{(2( * ))} , membres des Communautés européennes, s'efforcent de formuler et de mettre en oeuvre en commun une politique étrangère européenne.

2. a)  Les Hautes Parties contractantes s'engagent à s'informer mutuellement et à se consulter sur toute question de politique étrangère ayant un intérêt général, afin d'assurer que leur influence combinée s'exerce de la manière la plus efficace par la concertation, la convergence de leurs positions et la réalisation d'actions communes.

b)  Les consultations ont lieu avant que les Hautes Parties contractantes ne fixent leur position définitive.

c)  Chaque Haute Partie contractante, dans ses prises de position et dans ses actions nationales, tient pleinement compte des positions des autres partenaires et prend dûment en considération l'intérêt que présentent l'adoption et la mise en oeuvre de positions européennes communes.

Afin d'accroître leur capacité d'action conjointe dans le domaine de la politique étrangère, les Hautes Parties contractantes assurent le développement progressif et la définition des principes et d'objectifs communs. La détermination des positions communes constitue un point de référence pour les politiques des Hautes Parties contractantes.

d)  Les Hautes Parties contractantes s'efforcent d'éviter toute action ou prise de position nuisant à leur efficacité en tant que force cohérente dans les relations internationales ou au sein des organisations internationales.

[...]

5. Les politiques extérieures de la Communauté européenne et les politiques convenues au sein de la coopération politique européenne doivent être cohérentes.

La présidence et la Commission, chacune selon ses compétences propres, ont la responsabilité particulière de veiller à la recherche et au maintien de cette cohérence.

[...]

*

Même si l'action extérieure de l'Europe est restée à un stade déclaratoire durant cette période, les vingt années de concertation menée dans le cadre de la coopération politique européenne n'ont pas été inutiles : elles ont permis un rapprochement effectif entre les diplomaties européennes grâce aux nombreux groupes de travail, géographiques et thématiques, qui ont constitué autant de lieux d'information et d'échanges entre elles. Ce bilan est d'autant plus appréciable que les décisions prises dans ce cadre étaient dépourvues de caractère contraignant et d'obligation de résultats : le seul engagement réel inscrit dans l'acte unique se limitait à celui de procéder à l'information et la consultation des pays partenaires avant la formulation d'une position nationale.

B. L'ETAPE DE MAASTRICHT

Lors des négociations du traité de Maastricht, les Etats ont souhaité donner une nouvelle dimension à la coopération intergouvernementale pratiquée jusqu'alors. Au centre du débat se trouvait la question des moyens de doter l'Union d'une politique extérieure crédible et efficace. Elle conduisait à étudier l'opportunité d'une conception globale de celle-ci, dans ses aspects diplomatiques, commerciaux et d'aide au développement.

Les Etats membres devaient également se prononcer sur le bien-fondé d'introduire, dans le champ d'action de la coopération européenne, les questions liées à la sécurité et à la défense.

La nécessité d'aboutir à un compromis a limité l'ampleur des réalisations, mais n'a pas fait obstacle à la création de nouveaux instruments opérationnels.

1. Une solution de compromis

Le traité de Maastricht aurait pu donner un nouvel essor à la politique étrangère de l'Union, mais l'essai n'a pas été transformé . Une première proposition présentée par la Commission en mars 1991, envisageait une approche unifiée de l'action extérieure de l'Union, qui n'a pas alors été jugée opportune par les Etats membres, à la seule exception des Pays-Bas.

Les négociateurs ont finalement fait le choix d'organiser dans un cadre institutionnel unique, un système de fonctionnement particulier pour la politique étrangère et de sécurité commune.

Ils ont imaginé une construction européenne fondée sur trois piliers : un premier pilier communautaire (CEE, CECA et CEA), un deuxième pilier, intergouvernemental, pour la PESC, et un troisième pilier, relatif à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Chacun de ces piliers, avec ses mécanismes propres et en tenant compte des nécessités particulières à chaque domaine, concourt à l'Union politique.

Il n'en demeure pas moins que des progrès ont été accomplis, notamment dans l'approche opérationnelle de la politique étrangère de l'Union.

2. Les acquis de Maastricht

a) Des objectifs ambitieux pour la PESC.

La volonté " d'affirmer l'identité de l'Union européenne sur la scène internationale " a conduit les Etats signataires à assigner à la PESC cinq objectifs précis, se rapportant à la fois à la défense de l'indépendance de l'Union et à l'ordre international :

• la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union ;

• le renforcement de la sécurité de l'Union et de tous les Etats membres ;

• le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale ;

• la promotion de la coopération internationale ;

• le développement et le renforcement de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

b) De nouveaux outils.

Afin de dépasser le stade de la déclaration , qui constituait la forme classique d'expression de la coopération politique, le traité de Maastricht a conçu deux nouveaux instruments au service d'une politique étrangère commune : la position commune et l'action commune .

Celles-ci ont vocation à établir un cadre opérationnel pour la mise en oeuvre de la politique extérieure et sont affectées d'un caractère contraignant qui leur confère une force supérieure à celle des simples déclarations. Les Etats membres ont désormais l'obligation de mettre leurs diplomaties en conformité avec les décisions arrêtées en commun et de défendre celles-ci au sein des organisations internationales. Les positions communes permettent au Conseil, " chaque fois qu'il l'estime nécessaire ", d'élaborer des stratégies ; les actions communes nécessitent la mise en commun de moyens d'action nationaux et communautaires " dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts importants en commun ", sur la base d'orientations générales fixées par le Conseil européen.

Toutes deux requièrent un vote unanime , du Conseil ; toutefois, celui-ci peut décider de fixer la mise en oeuvre des actions communes par vote à la majorité qualifiée , mais cette option n'est retenue qu'avec l'accord de tous les Etats membres. Ce mode d'adoption reste donc tout à fait exceptionnel dans la politique extérieure de l'Union ; il ne peut jamais être envisagé dans le domaine de la sécurité qui demeure régi par la règle de l'unanimité.

Depuis l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne, le Conseil a adopté une vingtaine d'actions communes(3( * )) -et deux fois plus de décisions de prorogation et de modification de celles-ci. Ses domaines d'intervention se sont rapportés notamment à la lutte contre les mines anti-personnel et à l'appui aux processus électoraux, en Afrique du Sud, en Palestine, en Russie ou dans l'ex-Yougoslavie.

Une trentaine de positions communes a été arrêtée par le Conseil sur la même période, portant majoritairement sur des questions géographiques, -et surtout l'ex-Yougoslavie- plutôt que sur des problèmes thématiques. Certaines d'entre elles ont été établies en liaison avec l'article 228A qui précise la procédure à appliquer pour réduire ou interrompre les relations économiques avec des pays tiers.

c) L'intégration des questions relatives à la sécurité

Le traité de Maastricht a inclus, dans le champ d'action de la politique étrangère, l'ensemble des questions relatives à la sécurité. Cette extension est assortie de l'annonce prudente d'une " définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ".

C'est à l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), désormais " partie intégrante du développement de l'Union européenne " qu'est confiée la mission " d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense ".

La complexité de la rédaction retenue par le traité reflète la difficulté de trouver un texte qui puisse réunir partisans et adversaires -Royaume-Uni, Irlande et Danemark- de l'instauration d'une défense européenne.

II. DES RESULTATS CONTRASTES

Il est aisé de brocarder la PESC et ses manquements, mais l'ironie n'est pas l'attitude la plus constructive et la plus fructueuse qui puisse être adoptée en la matière. Elle s'appuie sur une lecture tronquée de la politique étrangère qui serait résumée à la survenance des crises internationales aiguës et à l'observation de leur gestion. Sur ce terrain qui monopolise, il est vrai, l'attention de l'opinion publique, l'Europe n'a pas encore fait la preuve de son efficacité. En revanche, on ne peut lui contester de réels succès dans d'autres aspects de son action extérieure : d'aucuns considèrent même que l'Union fait parfois de la PESC sans le savoir.

A. UNE INFLUENCE POLITIQUE BIEN RÉELLE, ASSOCIEE A L'ACTION ÉCONOMIQUE

La force de l'Europe réside essentiellement dans sa capacité d'intégration : elle en a fait maintes fois la preuve, par le passé, lors de l'entrée de l'ex-Allemagne de l'Est dans l'Union, ou par son soutien au processus de démocratisation en Espagne, en Grèce, au Portugal et dans les pays d'Europe centrale et orientale. C'est cette démarche qu'elle continue de promouvoir.

1. Aux frontières de l'Europe

• L'élargissement de l'Union

S'il est un exemple d'action géostratégique de politique étrangère conduite par tous les Etats membres, c'est bien celui de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale, baltique, et orientale . Certes, cette volonté commune n'a pas emprunté les voies et moyens de la PESC pour s'exprimer et le problème tient au fait que l'Union européenne n'a pas eu le courage d'aborder les conséquences politiques et stratégiques de ses choix : seul le Président de la République, M. Jacques Chirac, a soulevé le cas particulier de Chypre lors du Conseil européen de Luxembourg... On peut déplorer que le vrai débat n'ait jamais eu lieu. Il est inexact de considérer que la liste des candidats à l'adhésion était uniquement une considération de nature technique : au-delà des indiscutables critères objectifs, l'ordre dans lequel s'effectuera l'élargissement aura des conséquences politiques considérables sur le continent.

• La politique euro-méditerranéenne

La conférence de Barcelone de novembre 1995, organisant un partenariat entre douze pays tiers méditerranéens et l'Union européenne constitue également un axe fort de sa politique extérieure. Cet accord propose un plan de développement global comportant trois volets, politique, économique et culturel. Certes, la mise en oeuvre de ce projet avance lentement et subit des blocages et des difficultés liés, essentiellement, à la situation politique au Proche-Orient, mais elle progresse. Le volet économique, qui a fait le pari de l'instauration d'une zone de libre échange à l'horizon 2010, commence d'être préparé par certains pays -Maroc, Tunisie- ; d'autres sont encore confrontés à des difficultés trop profondes pour l'envisager déjà. Enfin le volet culturel, social et humain en est encore à ses balbutiements. Il demeure que cette approche intégrée semble pertinente et bien acceptée par les différents partenaires.

2. En matière d'action humanitaire

• Un rôle essentiel, mais ambigu

L'action humanitaire mise en oeuvre par la Commission correspond environ, à elle seule, à 25 % de l'effort mondial (4( * )) . On peut, bien sûr, n'y voir que la compensation et la conséquence des échecs de la diplomatie. En effet, l'assistance humanitaire traite, avec autant de neutralité qu'il lui est possible, les conséquences des conflits. Son rôle est également ambigu : facile et rapide à mobiliser, mieux perçue qu'une intervention armée, elle peut n'être parfois que l'unique élément de réponse apportée à la question du conflit.

Cette observation est particulièrement vraie au niveau de l'Union où l'aide humanitaire, qui est une compétence communautaire, ne connaît ni les susceptibilités, ni les contraintes décisionnelles qui sont spécifiques au domaine de la PESC.



• Un succès réel de l'Union

En dépit de certains problèmes récents -et financièrement limités-, on peut considérer que l'action humanitaire de l'Union conduite, à travers l'agence Echo ^{(4( * ))} , par le Commissaire Emma Bonino, produit des résultats positifs.

Intervenant dans plus de soixante pays répartis dans le monde, la politique d'aide humanitaire est dotée d'une visibilité que d'autres politiques n'ont pas et se trouve soutenue à la fois par les acteurs de l'intervention humanitaire et par l'opinion publique.

Sans doute pourrait-elle être mieux adaptée encore à la gestion des crises politiques ou des catastrophes naturelles : on pourrait ainsi souhaiter la constitution d'une force commune d'intervention humanitaire plus efficace que ne le sont aujourd'hui les interventions juxtaposées des pays membres, lorsqu'ils interviennent de manière bilatérale.

3. En matière d'aide au développement

L'Union européenne et ses Etats membres sont le principal fournisseur d'aide internationale, représentant près de 60 % de l'ensemble de l'aide publique au développement dans le monde , contre 4 % pour les Etats-Unis et 18 % pour le Japon. La communauté assume à elle seule plus de 10 % de l'aide fournie par les pays de l'OCDE. A travers la convention de Lomé, l'Afrique subsaharienne demeure la principale bénéficiaire -pour près de 40 % du total-, suivie des pays d'Europe centrale, de la Méditerranée, de l'Asie, et de l'Amérique latine.

La convention de Lomé reste le plus ancien et le plus ambitieux programme d'aide au développement de l'Union : elle propose une approche intégrée à soixante et onze pays ACP (dialogue politique, commerce, aide au développement). La négociation de son cinquième volet est en cours pour l'an 2000.

B. UNE GESTION MEDIOCRE DES CRISES

Lorsqu'on veut illustrer l'incapacité de l'Europe à influencer la vie internationale, on souligne souvent qu'elle ne sait ni gérer les conflits, ni les prévenir.

Il s'agit là de deux aspects très différents des choses et si l'on doit malheureusement admettre que l'Union a connu peu de réussite dans le règlement des crises, il en est tout autrement du problème de la prévention des conflits.

1. La prévention des conflits : un mauvais procès

Lorsqu'une crise éclate, c'est à l'évidence que les tentatives pour la prévenir n'ont pas été couronnées de succès. Mais comment peut-on apprécier l'excellence d'une politique de prévention puisque, par définition, elle se traduit par l'absence d'événement ?

Accuser l'Union d'incapacité dans sa politique de prévention constitue donc un bien mauvais procès : inutile, compte tenu des crises ouvertes avérées auxquelles l'Europe n'a pu faire face, et fort injuste car son action extérieure se caractérise, au contraire, par un fort contenu préventif.

Ainsi, celui-ci a trouvé sa traduction dans le domaine des exportations d'armes, le code de conduite sur les exportations d'armements conventionnels ayant été adopté par le Conseil le 8 juin 1998. Il organise notamment un dispositif d'information entre les pays membres sur leurs exportations respectives d'armes pour qu'un pays tiers se voyant refuser une autorisation d'achat ne puisse recourir à un autre Etat membre de l'Union.

La réussite du pacte de stabilité en Europe de l'Est , première action commune de l'Union, est aussi une illustration positive de la politique de prévention européenne.

Pour limiter les risques de tension après l'éclatement du bloc socialiste, l'Union a ainsi organisé, en mai 1994, une conférence de lancement d'un pacte de stabilité en Europe. Très largement inspiré d'une initiative du premier ministre français, M. Edouard Balladur, ce pacte prévoyait l'organisation de relations de bon voisinage entre Etats. Sur cette base, des traités ont ainsi pu être conclus entre la Lituanie et la Pologne, la Lituanie et la Biélorussie, ainsi que la Roumanie et la Hongrie.

Plus généralement, on peut considérer que l'Europe se préoccupe de la prévention des déséquilibres, par une approche économique, globale, menée sur le long terme. Désamorcer les conflits sociaux, protéger l'environnement, veiller aux équilibres démographiques et migratoires, influer sur les négociations commerciales internationales, c'est aussi faire acte diplomatique ; une diplomatie sans vaine gloire, peut être, mais qui n'est pas sans effet.

La véritable défaillance des outils que peut mettre en oeuvre l'Europe se mesure lorsqu'elle est confrontée à une situation de conflit ouvert et d'agression , de celles qui cristallisent les sentiments de l'opinion publique et font subir aux gouvernements une pression médiatique sans cesse croissante. L'histoire récente a fourni plusieurs illustrations de la faiblesse des possibilités d'action au niveau européen.

2. La PESC à l'épreuve de la guerre

Deux conflits ont particulièrement mis à mal la crédibilité de l'Europe et de sa capacité à jouer les médiateurs dans leur règlement, pour des raisons différentes : en Europe centrale, pour des motifs liés notamment à l'existence de divergences d'opinions entre Etats membres, en Afrique subsaharienne, du fait d'une mauvaise analyse des situations et du désintérêt de certains Etats membres pour cette guerre lointaine.

a) Dans l'ex-Yougoslavie.

Dès l'éclatement des hostilités entre les Serbes, les Slovènes et les Croates, en juin 1991, l'Union prend, dans un premier temps, l'initiative de susciter les accords de Brioni pour le maintien de la Fédération yougoslave. Dans le même temps, une démarche franco-allemande propose d'établir une force de maintien de la paix de l'UEO en Croatie. Cette proposition n'aboutit pas en raison des désaccords entre l'axe Paris-Bonn et Londres et très vite, le Conseil européen s'efface devant l'ONU. Le 8 octobre 1991, M. Cyrus Vance est nommé médiateur de l'ONU, et c'est le Conseil de sécurité des Nations Unies qui jouera un rôle déterminant dans l'évolution de la crise yougoslave durant les deux années suivantes.

A la suite des échecs successifs des plans Vance-Owen, Owen-Stoltenberg et Juppé-Kinkel, un groupe de contact des Cinq, associant l'Allemagne, les Etats-Unis, la France, la Grande-Bretagne et la Russie, prend le pas sur l'ONU. C'est en définitive la diplomatie américaine qui impose la fin du conflit , au cours de l'été 1995, grâce aux initiatives de M. Richard Holbrooke.

C'est surtout dans la gestion militaire du conflit que les performances européennes sont médiocres : aucune contribution en matière de forces terrestres n'est venue de l'UEO. Les apports de troupes au sein de la Forpronu ont été effectués à titre national, essentiellement par la France, la Grande-Bretagne et l'Espagne. Les opérations aériennes ont été conduites par l'OTAN sous commandement américain. Les responsabilités incombant à l'UEO en tant qu'organisation de défense européenne, ont uniquement concerné l'embargo fluvial sur le Danube et l'aide à la gestion, par l'Union européenne, de la ville de Mostar. La quasi inexistence de l'UEO dans le conflit bosniaque est d'autant plus flagrante que, à cette époque même, il était procédé à un renforcement substantiel de cette organisation.

En revanche, les aides financières apportées par l'Union européenne à l'ex-Yougoslavie ont été considérables : elles se sont élevées à près de 780 millions d'écus, soit 60 % des dépenses d'assistance humanitaire accordées à cette région, auxquels s'ajoutent 100 millions d'écus destinés à la ville de Mostar. Depuis la signature des accords de Dayton, l'Union européenne a doté la Bosnie d'un programme Phare de 400 millions d'écus pour la période 1996-1999.

Diverses raisons peuvent expliquer l'absence européenne dans la crise bosniaque. D'abord, des divergences entre Etats membres sur l'opportunité d'une reconnaissance diplomatique des Républiques. Ensuite, l'hostilité constante de la Grande-Bretagne à l'association de l'UEO comme organe militaire de l'Union. Enfin, l'extrême dépendance militaire des européens à l'égard des Etats-Unis et des moyens de l'OTAN, alors même qu'il n'existait pas, au fond, de totale convergence d'analyse entre les intérêts américains -plutôt favorables aux musulmans bosniaques- et franco-britanniques, soucieux de maintenir une politique de neutralité humanitaire.

b) Dans la région des grands lacs

• Au Rwanda

Avant le déclenchement de la crise du printemps 1994, l'Union s'est peu impliquée dans la situation rwandaise et a maintenu toutes ses coopérations en dépit des atteintes aux droits de l'Homme qu'on signalait déjà.

Lorsque la guerre a éclaté, elle s'est bornée à rendre publiques quelques déclarations et les Etats membres ont privilégié la voie de l'ONU. Les divergences entre les partenaires ont conduit la France à prendre seule en charge l'opération " Turquoise " dans l'ouest du pays : une intervention de l'Union, aurait nécessité l'adoption d'une action commune, qui ne recueillait pas l'unanimité.

Ce n'est que six mois après le début de la crise et du génocide, que l'Union s'est accordée sur un moins-disant politique : l'adoption d'une position commune, le 24 octobre 1994, donnant la priorité au retour des réfugiés. Une première tranche de 67 millions d'écus - dont 5 destinés à l'envoi sur place d'observateurs des Droits de l'Homme - a été affectée à un programme de réhabilitation. Les actions, axées classiquement sur le développement économique et social, ont certes été utiles, mais il aurait sans doute fallu apporter aussi un soutien aux partis politiques capables de constituer un contrepoids à l'option militaire.

Sur les 350 millions d'écus d'aide accordés par la Commission en 1994, 280 millions ont été consacrés à l'action humanitaire en faveur des deux millions et demi de réfugiés, 80 millions à l'aide alimentaire et 67 millions au programme de réhabilitation du pays.

Au sein de l'Union, des divergences opposaient les Etats membres sur l'évaluation de la crédibilité à accorder aux nouvelles autorités rwandaises. La France, plutôt réservée sur ce point, finit par rejoindre la position commune soutenue par la Présidence allemande. Cette décision a comporté un réel intérêt politique : notamment, en disqualifiant les responsables rwandais agissant dans les camps, l'Union a empêché que des milices créent une force crédible sur le plan international. En ce sens, elle a joué un rôle réel dans la seconde phase de la crise. Une position commune adoptée plus tôt, prise sur le fondement d'une analyse partagée, aurait peut-être pu produire un effet préventif dans la région des grands lacs.

• Au Congo

En novembre 1996, à la suite de la rébellion dans l'Est Zaïre, les forces sous commandement de Laurent-Désiré Kabila, avec l'aide des tutsis zaïrois -et celle, inavouée, de l'armée rwandaise- ont attaqué des camps de réfugiés accueillant plus d'un million de personnes, pour l'essentiel hutus. A la suite de cette attaque, 850.000 réfugiés sont rentrés au Rwanda entre novembre et décembre 1996, mais plus de 200.000 personnes ont disparu entre novembre 1996 et le printemps 1997, disparitions qui sont actuellement l'objet d'une enquête de l'ONU.

A l'époque, une tentative canadienne d'envoi d'une force multinationale (FMN) a échoué, devant les résistances américaines et avec le consentement tacite de quelques pays européens qui ont ignoré le nouveau massacre qui était en train de se produire. L'UEO a été sollicitée par le Conseil européen afin d'étudier quelle pourrait être sa contribution. Les lourdeurs administratives, mais surtout le veto britannique opposé par le gouvernement Major, n'ont pas permis la moindre conclusion positive, aussi minime soit-elle, de contribution de l'UEO à effort humanitaire.

Le problème avait des causes plus lointaines. Au Conseil " Affaires Générales " du 28 octobre 1996, Mme Emma Bonino déclarait, que " les temps de la politique, et notamment ceux de la PESC, ne sont pas toujours compatibles avec l'évolution des situations de crises déclarées. On discute désormais depuis deux ans de l'exigence de trouver une solution politique à cette crise humanitaire, sans issue. L'humanitaire ne peut et ne doit constituer un alibi pour l'absence de volonté politique ".

Le Haut Commissariat aux Réfugiés a également fait appel, en vain pendant ces deux années, à la communauté internationale pour qu'elle intervienne afin de séparer, dans les camps, les éléments armés des véritables réfugiés.

Qu'en fin de compte la seule issue ait été celle de la violence n'a surpris personne. La communauté internationale a laissé se dégrader la situation sans jamais montrer de signe de vouloir vraiment intervenir.

Si les mécanismes de la PESC n'ont pas fonctionné, c'est aussi parce que celle-ci semble souvent reposer sur des analyses très approximatives. Dans ce cas, il a été consacré beaucoup d'énergie à la recherche d'une " solution globale " qui, manifestement, avait très peu de chances de se matérialiser.

3. Les dysfonctionnements de la PESC

L'absence d'une véritable politique étrangère de l'Union dans ces conflits récents ne peut s'expliquer de manière unique, mais on peut dégager quelques constantes qu'il est essentiel de souligner.

• Une cause fondamentale :

la faiblesse essentielle de l'Union, tient à sa défaillance politique : les Etats membres n'ont pas encore surmonté les divergences de fond qui les opposent sur la conception même de la PESC.

• Des causes formelles :

- la cohérence entre le premier et le deuxième pilier demeure insuffisante. La Commission, ne s'estime pas liée juridiquement par les actions communes mais, en même temps, elle entend revendiquer d'avoir, dans la PESC, le rôle premier que lui assignent les traités au titre des relations extérieures de la Communauté.

- la PESC manque de visibilité dans les conflits géographiques, comme pour les initiatives horizontales (non prolifération...).

- l'Union secrète une diplomatie de réaction plutôt que d'initiatives : elle a surtout recours aux sanctions plutôt qu'aux incitations ; elle intervient de façon ponctuelle en matière de droits de l'Homme, sans que l'on perçoive la stratégie de promotion globale qu'elle souhaite mettre en oeuvre ; et surtout, c'est une diplomatie essentiellement déclaratoire : plus de quarante déclarations ont été produites sur le Kosovo dans les derniers mois....

- en matière de sécurité et de défense, le bilan de l'UEO est médiocre, que cela soit le fait de l'obstruction de certains partenaires ou des lenteurs propres à cette organisation.

III. LES MOYENS D'UN RENOUVEAU DE LA PESC

A. LA REPONSE D'AMSTERDAM AUX INSUFFISANCES PASSEES

L'Union dispose désormais de nouveaux outils et de moyens d'intervention qui peuvent lui permettre d'accroître son influence politique, internationale et d'améliorer la prévention des crises, si elle en a la volonté.

Le diagnostic des lacunes passées a été établi avec lucidité : le traité d'Amsterdam contient des réponses et des outils qui, cette fois, paraissent adaptés et susceptibles de permettre l'émergence d'une véritable PESC, si les Gouvernements en ont la volonté.

1. Pour améliorer la lisibilité de la PESC

a) L'absence de personnalisation de la politique étrangère de l'Union et " Monsieur PESC "

Le manque de personnalisation de la PESC

Le reproche le plus souvent formulé à l'encontre de la PESC est celui d'un manque de lisibilité et de personnalisation. A l'évidence, jusqu'à présent, l'Union ne dispose pas d'une autorité à même d'exposer par une voix unique la position de quinze Etats membres et de fédérer les points de vue.

Suivant le cas, interviennent alors dans le débat, ensemble ou séparément, soit les autorités nationales, en ordre dispersé, soit la présidence du Conseil, soit encore le président de la Commission ou l'un des cinq commissaires en charge des relations extérieures . Il résulte de cette pluralité de partenaires, au mieux un sentiment d'improvisation bruyante, au pire une réelle confusion lorsque les voix sont discordantes ou concurrentes.

Cette constatation s'est trouvée au centre des discussions de la Conférence intergouvernementale. Sous l'impulsion française en particulier, elle a débouché sur la création d'une autorité nouvelle : le Haut représentant pour la PESC.

L'instauration d'un Haut représentant

L'article J8 du traité organise ainsi l'articulation des institutions intervenant désormais dans la délimitation et la mise en oeuvre de la PESC :

" La présidence représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. [ ... Elle... ] est assistée par le secrétaire général du Conseil, qui exerce les fonctions de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ".

Bien que la rédaction définitive de ce texte ne le laisse pas apparaître clairement, il s'agit bien ici de l'instauration d'une nouvelle autorité, et non de l'extension des pouvoirs du secrétaire général du Conseil, dans son acception traditionnelle, à d'autres fonctions. Seul " Monsieur ou Madame PESC " portera le titre de secrétaire général du Conseil, les fonctions actuellement attribuées à celui-ci étant désormais dévolues à un secrétaire général adjoint.

Les fonctions du Haut représentant

Conformément à l'article J16 du traité, " le secrétaire général du Conseil, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, assiste le Conseil pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, en contribuant notamment à la formulation, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des décisions de politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers ".

L'objectif est donc bien de donner un visage à l'action extérieure de l'Union, en conférant au nouveau Secrétaire général un rôle central dans l'élaboration de celle-ci, dans la conduite de négociations et dans la prise de décision. Cette initiative s'est appuyée sur l'expérience menée en ex-Yougoslavie qui, en dépit de son bilan mitigé en termes d'efficacité, a fait ressortir l'intérêt pour l'Union de disposer d'un porte-parole unique.

Le problème du choix

L'aboutissement des discussions intergouvernementales dans le sens suggéré par la délégation française n'était certes pas garanti pendant les négociations (4( * )) . Les autres Etats membres se montraient plus que réservés sur la proposition déposée le 6 juin 1996 pour qu'une autorité devienne " la voix et le visage de l'Union " ; ce n'est qu'après la déclaration franco-allemande de Fribourg, du 27 février 1996, que le débat a réellement pu s'ouvrir.

Il résultait de ce texte commun la nécessité de créer " une nouvelle fonction qui contribue à une meilleure lisibilité et à une meilleure cohérence de la PESC ". C'est seulement lorsque les différents partenaires ont admis que la création d'un " Monsieur PESC " n'avait pas pour but l'institution d'une structure de plus, s'ajoutant à la Commission et au Conseil, qu'un accord a pu être trouvé.

Mais une autre étape, primordiale, doit encore être franchie : celle de la désignation effective du Haut représentant. Envisagée dans un premier temps pour la fin 1998, cette nomination a finalement été reportée suivant les conclusions du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998 : " Le Haut représentant pour la PESC devra être nommé dès que possible et être une personnalité ayant une stature politique de premier plan ".

Cette décision lève l'ambiguïté qui pesait jusqu'alors sur le choix de la personnalité, qui constitue un élément décisif de son efficacité. Pour qu'il bénéficie d'une réelle autorité, qui lui permette d'initier et d'animer la politique étrangère de l'Union, il est essentiel que l'accord porte sur une personnalité politique afin de bénéficier d'une écoute et d'une crédibilité incontestables auprès du Conseil.

Tant qu'il était envisagé que la désignation concerne une personnalité du monde diplomatique et administratif, le risque était grand que le Haut représentant ne soit qu'une instance supplémentaire, ne faisant pas progresser la situation d'aujourd'hui. L'avancée de Vienne constitue un élément très positif pour l'évolution de la PESC.

b) L'absence de planification et l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide

L'absence de politique étrangère claire et les défaillances de l'Union dans la gestion des crises sont imputables, pour partie, à la faiblesse des structures chargées d'anticiper les évolutions internationales, d'analyser de manière commune les événements et de programmer la conduite à tenir.

La création d'une unité de planification

Le traité d'Amsterdam a souhaité renforcer le dispositif opérationnel de l'Union en la matière : dans une courte déclaration annexée, il a prévu la création d'une unité de planification de la politique et d'alerte rapide (5( * )) .

Celle-ci, constituée auprès du Conseil et placée sous la responsabilité directe du Haut représentant pour la PESC, doit oeuvrer à l'instauration d'une coopération efficace avec la Commission afin d'assurer la cohérence de la politique étrangère avec la politique économique extérieure de l'Union.

L'unité a en charge d'élaborer la politique étrangère de l'Union, qui sera ensuite définie par le Conseil, d'évaluer les intérêts européens en matière de PESC et de donner rapidement l'alerte lorsque des évolutions laissent à prévoir des répercussions importantes sur le plan international.

Le bon fonctionnement de cette structure suppose que collaboreront sincèrement avec elle les Etats membres et la Commission , afin qu'ils lui transmettent toutes informations, même confidentielles, pour permettre ce travail de planification, d'information, d'évaluation et de conception.

Un mauvais départ ?

Les discussions, hésitations et atermoiements qui ont présidé au démarrage de l'unité constituent malheureusement des indices inquiétants pour l'avenir de cette nouvelle structure.

Les premiers débats, lancés durant la présidence luxembourgeoise avec une certaine précipitation, ont en effet débouché sur un accord pour que tous les Etats membres soient représentés au sein de l'unité (6( * )) .

Dès lors que cette cellule est, une fois encore, fondée sur un schéma intergouvernemental, on peut craindre que son apport ne reste au niveau diplomatique classique. Cette option risque de renforcer l'antagonisme artificiel, posé par le traité d'Amsterdam, entre " petits " et " grands " Etats membres et le problème sera plus aigu encore après l'élargissement de l'Union.

Si cette structure, lorsqu'elle fonctionnera, devait confirmer son positionnement sur le seul domaine diplomatique et devenir un nouveau comité politique, elle aura certes un intérêt documentaire, mais elle ne répondra pas aux objectifs qui lui étaient assignés dans l'esprit des négociateurs à la CIG ; a fortiori si elle se structure en zones géographiques.

Pour l'heure, l'évolution de ce dossier est subordonnée à la nomination de " Monsieur ou Madame PESC ", et au fait qu'il constituera alors la cellule de réflexion et de conception directement placée à ses côtés. Ce point est plutôt positif quand on songe que, dans son souhait d'aboutir rapidement, la présidence luxembourgeoise était favorable à sa constitution, à la nomination des personnels et même au choix de son équipement de communication avant toute réflexion politique d'ensemble.

2. Pour assurer la permanence de la PESC

a) L'absence de suivi et la " nouvelle troïka "

Un obstacle réel à l'élaboration d'une politique étrangère commune résulte du fait que la présidence du Conseil, tournante à chaque semestre, reste en place un laps de temps trop court pour constituer un interlocuteur de référence vis-à-vis de l'extérieur.

Le traité d'Amsterdam a donc proposé que soit constituée une structure tripartite spécifique à la matière de la PESC, associant non plus la " troïka classique " (présidences actuelle, précédente et suivante), mais un ensemble à trois voix associant la présidence, la Commission qui reste " pleinement associée " à la politique étrangère et à sa mise en oeuvre, et le Haut représentant pour la PESC.

Cette structure, abusivement appelée " nouvelle troïka " alors qu'elle répond à une logique tout autre (7( * )) est une réponse très constructive. Son intérêt ne réside pas dans la valeur de représentation extérieure de cette structure, comme on a pu le dire : c'est là le rôle désormais dévolu à " Monsieur PESC ". En revanche, c'est un réel apport pour le suivi du travail effectué, deux des trois membres de cette institution disposant désormais d'un avantage de durée dans l'exécution de leur mission.

b) Le souhait d'une présidence plus longue

Il faut souhaiter, et cette demande n'est pas nouvelle, que la réforme institutionnelle à venir puisse imaginer de confier la présidence du Conseil pour une période plus longue que les six mois actuels. Outre le caractère déconcertant que peut produire, à l'étranger, une rotation semestrielle des responsables, celle-ci permet rarement d'assurer la gestion, dans le temps, des relations internationales.

3. Pour permettre l'expression de la PESC

a) Un nouveau concept : les stratégies communes

L'article J3 du traité d'Amsterdam institue le principe d'élaboration et de mise en oeuvre de stratégies communes " dans des domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants ". Ces stratégies, définies par le Conseil européen, précisent " leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les Etats membres ", c'est-à-dire l'ensemble des trois piliers de l'Union avec les Etats.

Le Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998 a décidé que la première stratégie commune concernerait les relations de l'Union européenne avec la Russie , à la suite de l'accord franco-allemand obtenu sur ce point. La présidence allemande organise actuellement un programme de travail pour permettre l'élaboration de cette stratégie " transpiliers " qui devra être présentée par le Conseil au Conseil européen.

Les stratégies communes qui sont d'ores et déjà envisagées pour l'avenir concernent l'Ukraine, la zone méditerranéenne et la région des Balkans occidentaux.

Avec cette nouvelle disposition du traité, l'Union dispose donc désormais d'un arsenal complet de mode d'intervention, du plus conceptuel au plus opérationnel :

- elle définit les principes et orientations générales de la PESC

- elle décide de stratégies communes

- elle adopte des actions communes

- elle adopte des positions communes

- elle renforce -et non plus elle instaure- la coopération systématique entre les Etats membres pour la conduite de leur politique.

L'élaboration de la PESC
selon le traité d'Amsterdam

1. Le Conseil européen définit les principes et orientations générales de la PESC, y compris pour les matières ayant des implications en matière de défense. Le Conseil prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en oeuvre de la PESC, sur la base de ces orientations. Le Haut représentant assiste le Conseil en contribuant notamment à la formulation, l'élaboration et la mise en oeuvre des décisions politiques. Il bénéficie des travaux réalisés au sein de l'unité de planification.

2. Le Conseil européen décide des stratégies communes de l'Union dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants. Le Conseil recommande ces stratégies et les met en oeuvre, notamment en arrêtant des actions communes et des positions communes.

3. Le Conseil arrête des actions communes lorsqu'une action opérationnelle de l'Union est jugée nécessaire. Elles fixent leurs objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l'Union, les conditions relatives à leur mise en oeuvre et, si nécessaire, leur durée. Le Conseil procède à leur révision en cas de changement de circonstances. Ces actions engagent les Etats membres dans leurs déclarations et leurs actions, dont ils doivent tenir informé le Conseil au préalable. Le Conseil peut demander à la Commission de lui proposer les mesures à mettre en oeuvre dans le cadre d'une action commune.

4. Le Conseil arrête des positions communes de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Tous les Etats membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communes.

b) De nouvelles modalités d'adoption

• l'abstention constructive

De manière réaliste et pragmatique, les Etats membres ont retenu la possibilité, pour l'un des partenaires, d'adopter une attitude d'abstention constructive qui lui permet de ne pas s'associer à une décision commune sans pour autant empêcher toute action de l'Union par son opposition . Dans cette hypothèse, et par souci de solidarité, il s'abstient de toute action susceptible d'entrer en conflit avec l'action de l'Union fondée sur cette décision.

On peut attendre de ce dispositif une plus grande souplesse et une meilleure liberté de manoeuvre pour l'Union européenne dans son intervention sur la scène internationale. Toutefois, les décisions du Conseil ne peuvent être valablement prises que si les abstentions assorties de déclarations ne dépassent pas le tiers des voix des Etats membres (calcul effectué avec pondération).

• L'introduction de la majorité qualifiée

Le traité d'Amsterdam propose un recours accru à la majorité qualifiée pour adopter les décisions à prendre en application des stratégies communes ou pour la mise en oeuvre d'actions ou de positions communes , à l'exception de celles ayant une implication militaire ou dans le domaine de la défense.

Ce mode de votation devrait permettre, d'abord, une prise de décision plus rapide et, surtout, d'éviter les blocages systématiques de certains Etats membres. Il faut toutefois indiquer que l'opposition d'un participant se fondant sur " des raisons de politique nationale importantes qu'il expose " suffit à empêcher le vote à la majorité qualifiée, conduisant en réalité à l'existence d'un veto de fait. Dans cette hypothèse, le Conseil statuant à la majorité qualifiée peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue d'une décision à l'unanimité.

En tout état de cause, la mise en oeuvre du nouveau dispositif de majorité qualifiée pose, avec plus d'acuité encore, pour les grands Etats membres, la question de la repondération des voix au Conseil . Comment admettre que, dans une Europe comptant vingt-six membres, les trois Etats baltes et Chypre - soit huit millions d'habitants - pèsent un poids équivalent à celui de la France en matière de politique étrangère ? C'est pourtant ce qu'il adviendrait si les pondérations actuelles étaient maintenues. Dans la même configuration, les dix plus petits nouveaux adhérents disposeraient de beaucoup plus de voix que l'ensemble constitué par la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne, pour un rapport démographique de 65 millions d'habitants contre 200 millions. On mesure ici le caractère illégitime et inacceptable de cette situation

L'adoption des décisions sur la PESC
selon le traité d'Amsterdam

1. Toutes les décisions relevant du titre V " dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune ", sont prises par le Conseil statuant à l'unanimité .

2. L'abstention d'un ou plusieurs Etats membres n'empêche pas l'adoption de ces décisions. Tout membre du Conseil qui s'abstient lors d'un vote peut assortir sa décision d'une déclaration formelle. Dans ce cas, il n'est pas tenu d'appliquer la décision mais il accepte que celle-ci engage l'Union : en conséquence, il s'abstiendra de toute action susceptible d'entrer en conflit ou de contrecarrer l'action de l'Union. Toutefois, l'abstention supérieure au tiers (avec pondération des voix) empêche l'adoption de la décision.

3. Par exception au principe de l'unanimité, et sauf opposition d'un Etat membre, le Conseil statue à la majorité qualifiée (avec pondération des voix) :

- pour les actions et positions communes prises sur la base d'une stratégie commune

- pour les décisions mettant en oeuvre une action ou une position commune

B. LA NECESSITE D'UNE DEFENSE EUROPÉENNE

1. Pour une Europe de la défense

Le fait que l'Europe soit tributaire des Etats-Unis pour assurer sa propre sécurité fragilise considérablement sa crédibilité internationale.

Il faut accepter désormais de construire l'Europe de la défense : des prémices existent déjà -dans le cadre de l'UEO, avec l'Eurocorps-. Le traité d'Amsterdam lui-même marque une évolution plus que symbolique par rapport au texte de Maastricht en prévoyant que " la politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive (8( * )) d'une politique de défense commune, si le Conseil en décide ainsi ".

On peut voir des signes tangibles de cette évolution dans la réunion informelle des ministres européens de la défense qui s'est tenue à Vienne les 3 et 4 novembre derniers. Sans être officiellement baptisée " Conseil " par la présidence autrichienne, cette réunion de travail a été l'occasion d'initier un projet de force de protection militaire à la mission des vérificateurs déployés au Kosovo par l'OSCE (8( * )) pour surveiller l'application des résolutions du Conseil de sécurité. Associant la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas, cette force de 1.500 hommes devrait être capable d'intervenir dans un délai bref d'une à deux heures après la transmission d'alerte par les responsables de l'OSCE.

Ainsi que l'a indiqué M. Werner Fasslabend, ministre autrichien de la Défense, les européens " devront être déterminés et capables de s'atteler aux conflits qui se déroulent en Europe, y compris avec [leurs] propres moyens " : même si le Conseil permanent de l'Alliance atlantique est à l'origine de ce projet et en revendique la paternité, celui-ci témoigne d'une capacité nouvelle des Quinze à réagir face aux crises.

L'exemple de la SFOR

La force multinationale présente en Bosnie compte 32.205 hommes (8( * )) répartis en trois divisions :

- la division sud-ouest, sous commandement britannique

- la division nord, sous commandement américain

- la division sud-est, sous commandement français, basée à Mostar

Son mandat d'un an a été renouvelé le 20 juin 1998 pour la mise en oeuvre des aspects civils des accords de Dayton.

La division sud-est comprend près de 11.000 hommes, dont 2.900 français, soit la nationalité la plus représentée en son sein. Cette division est un " exemple européen ", jusque et y compris au niveau de l'état-major, contrairement aux autres divisions. Pratiquement tous les bataillons sont composés de nationalités différentes (France, Italie, Allemagne, Espagne, Portugal et Maroc). Le problème essentiel est celui de la langue : le français n'est généralisé qu'au niveau de l'état-major. Le bon fonctionnement de cette division constitue un exemple et une bonne illustration de ce que peut être, demain, la sécurité européenne. Il ne faut toutefois pas sous-estimer le fait qu'elle agit aujourd'hui dans un contexte de crise, mais pas de guerre, ce qui évite de poser avec acuité le problème de son commandement.

2. L'avenir de l'UEO

a) La confirmation du rôle de l'UEO

• Des affirmations de principe

Le traité d'Amsterdam a repris, et amplifié, les dispositions figurant déjà au traité de Maastricht sur le rôle de l'UEO dans le développement de l'Union :

" L'Union de l'Europe occidentale fait partie intégrante du développement de l'Union en donnant à l'Union l'accès d'une capacité opérationnelle, notamment... pour les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions des forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix (9( * )) ".

L'UEO est chargée d'assister l'Union dans la définition des aspects de politique étrangère et de sécurité commune ayant trait à la défense et pour l'élaboration et la mise en oeuvre de ses décisions et actions dans ce domaine.

Cette politique doit respecter les obligations découlant du traité de l'Atlantique Nord pour les Etats membres dont la défense commune est réalisée dans ce cadre. En conséquence, l'Union encourage l'établissement de relations institutionnelles plus étroites avec l'UEO en vue de son intégration dans l'Union si le Conseil européen en décide ainsi. On peut même légitimement considérer que l'efficacité du dispositif voudrait qu'à terme, " Monsieur ou Madame PESC " soit également le secrétaire général de l'UEO.

Les points réellement nouveaux tiennent à la mention spécifique des missions de Petersberg (10( * )) et à l'éventualité d'une intégration, à terme, de l'UEO dans l'Union. Le traité d'Amsterdam corrige ici quelques approximations qui figuraient dans le texte du précédent traité.

• des réalisations quasi-nulles

Il faut malheureusement observer que si, globalement, tous les éléments nécessaires figuraient déjà dans le traité de Maastricht, il n'ont jamais réellement été mis en oeuvre par les présidences successives. Plusieurs exemples peuvent être trouvés de ce manque d'intérêt de l'Union pour les possibilités de l'UEO :

- pour le règlement de la crise albanaise de 1997, il aurait été nécessaire d'établir une force de stabilisation sur place : aucune intervention de l'UEO n'a été suscitée et c'est l'Italie qui s'est engagée individuellement dans cette zone ;

- pour l'arrêt des conflits au Kosovo, engagés depuis septembre 1998, l'UEO n'a pas apporté sa contribution à la force sur place.

L'absence de crédibilité de l'UEO, des performances qui restent en-deçà des espérances les plus modestes, posent avec plus d'acuité encore la question récemment soulevée par le Royaume-Uni de l'avenir de cette institution.

Les décisions du Conseil impliquant une intervention de l'UEO

1. Décision du 27 juin 1996, relative à l'évacuation des ressortissants des Etats membres lorsque leur sécurité est en danger dans un pays tiers :

Adopté en dépit des résistances britanniques, ce texte n'a trouvé aucune application sur le terrain, malgré l'existence de domaines d'actions potentiels (Congo-Brazzaville...)

2. Décision du 22 novembre 1996, demandant à l'UEO d' " examiner de toute urgence la manière dont elle peut contribuer, pour ce qui concerne, à l'utilisation optimale des moyens opérationnels disponibles " dans la région des grands lacs. Il s'agissait de la première demande opérationnelle réelle à l'UEO.

La réponse de l'UEO n'est intervenue que trois mois plus tard et la décision de dissoudre la force multinationale a sur le terrain, de facto , mis fin à toute possibilité d'intervention.

3. L'action commune du 28 novembre 1997, relative au déminage, pourrait être mise en oeuvre, via l'UEO, en Croatie d'ici la fin de l'année. Il s'agirait alors de la première traduction concrète, sur le terrain, de la collaboration UE-UEO.

4. La décision du 22 septembre 1998, demandant à l'UEO " d'achever d'urgence ses travaux sur l'étude de faisabilité pour des options éventuelles d'opération de police en Albanie ".

b) Des évolutions politiques spectaculaires

• des déclarations britanniques nouvelles

Lors du sommet de Pörtschach, le 23 octobre dernier, l'élément de surprise est venu de la Grande-Bretagne, le premier ministre Tony Blair ayant indiqué que son pays était désormais disposé à s'engager en faveur d'une identité européenne de défense, qui pourrait constituer un quatrième pilier au sein de la construction européenne -si tant est qu'elle ait besoin d'encore plus de complexité. Il fallait y voir une évolution de l'attitude britannique pour reprendre l'initiative sur un terrain où elle avait jusqu'alors davantage freiné que conduit.

La position britannique a ensuite semblé en recul lors de la conférence informelle de défense : le représentant britannique y confirmait cette intention, mais se prononçait implicitement pour la suppression de l'UEO, ses compétences politiques revenant à l'Union tandis que son potentiel militaire serait transféré à l'OTAN. On pouvait alors en conclure nettement que le Royaume-Uni misait sur l'Alliance atlantique et s'opposerait à toute " duplication de l'OTAN " reposant sur une armée européenne.

• la position française

A l'inverse, la position française initiale soutenait la fusion de l'UEO et de l'Union et l'instauration d'un pilier européen de défense au sein de l'OTAN " séparé, mais non séparable ", selon le ministre de la Défense Alain Richard, qui ajoutait : " personne ne conteste l'importance du lien transatlantique pour notre sécurité, mais personne ne doute non plus qu'une Europe dotée d'une monnaie unique ne peut longtemps se passer d'une dimension réelle de défense et de sécurité " (11( * )) La France souhaite en effet que l'Union puisse prendre des décisions, sans avoir à requérir l'aval préalable de l'Alliance atlantique. Cette position doit être appréciée dans le contexte des déclarations du Président Chirac annonçant le retour éventuel de la France au sein de l'organisation militaire intégrée de l'OTAN, si les partenaires acceptent un rééquilibrage sensible des commandements au profit des Européens. Le prochain sommet de l'Alliance atlantique à Washington, en avril 1999, constituera une étape essentielle dans l'évolution du processus.

• le rapprochement franco-britannique de Saint-Malo

Une étape majeure dans la construction d'une identité européenne de défense a été franchie lors du sommet franco-britannique de Saint-Malo du 4 décembre 1998. Dans une déclaration commune publiée à l'issue de cette réunion (12( * )), la France et la Grande-Bretagne ont affirmé ensemble la nécessité, pour l'Europe, de se doter d'une capacité militaire : " l'Union doit avoir une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales ". Ce document constitue, pour le premier ministre britannique, M. Tony Blair, " un accord historique parfaitement compatible avec les alliances de chacun et leurs relations avec les Etats-Unis ".

Après un long débat portant sur l'opportunité de dissoudre l'UEO ou de l'intégrer à l'Union européenne, les parties ont opté pour un compromis consistant à mettre à la disposition de l'Union les moyens actuels de l'UEO en matière de renseignement, d'évaluation des situations et de planification stratégique. Il est désormais envisagé le recours à des moyens militaires européens aussi bien dans l'OTAN que hors de l'OTAN.

Le Conseil européen de Vienne, tenu une semaine plus tard, s'est montré très satisfait que cette déclaration, qui constitue désormais un document cohérent de référence des objectifs de l'Union en matière de défense.

En effet, les petits Etats éprouvaient jusqu'alors une certaine difficulté à faire concilier ces points de vue très divergents. La Belgique, le Luxembourg soutenaient à la fois la position française et la nécessité d'une capacité opérationnelle pour l'Europe, tout en réaffirmant le rôle essentiel de l'OTAN dans la défense européenne. La Suède, la Finlande et, plus encore, le Danemark, n'avaient à l'inverse pas été convaincus de l'utilité de créer une structure européenne nouvelle, mais plutôt de rendre opérationnelle et crédible la coopération avec l'OTAN.

Enfin, la nouvelle présidence allemande a, par la voix du ministre des Affaires étrangères, M. Joschka Fischer, affirmé que le développement de la PESC exigeait une identité européenne de sécurité et de défense. D'ici le sommet de Cologne, la Présidence entend rédiger un rapport sur ce thème. L'Allemagne considère également que si l'Union veut promouvoir une identité européenne de défense, elle doit aussi se préoccuper de créer une industrie européenne d'armement afin que l'Europe puisse compter sur ses propres moyens militaires.

*

Il est désormais clair que le débat sur la défense européenne n'en restera pas à ce stade et qu'il est un élément majeur de la prochaine évolution institutionnelle de l'Union , dans laquelle le couple franco-britannique jouera, avec l'Allemagne, un rôle essentiel. Il est également de plus en plus probable que les pays les plus impliqués en matière de défense définiront, comme pour l'Union économique et monétaire, des " critères de convergence " dans ce domaine qui s'imposeront à ceux désireux de rejoindre le processus .

CONCLUSION

Le traité d'Amsterdam offre en quelque sorte, une nouvelle lecture du traité de Maastricht, plus précise, plus constructive, permettant d'en corriger certains malentendus et d'en affiner certains concepts. Le bénéfice qui en résultera pour la politique extérieure dépendra de la façon et de la volonté d'utiliser ses dispositions. Il peut être excellent ; il peut aussi n'être qu'un élément bureaucratique de plus.

Une PESC rénovée naîtra si l'on parvient à convaincre quinze Etats, jusqu'alors maîtres de leur diplomatie et que des intérêts autrefois divergents n'incitent pas spontanément à l'union, à parler et agir ensemble. Il faut faire progresser l'idée qu'une conception aussi nationale des relations extérieures ne se justifie plus aujourd'hui et être conscient que l'élargissement de l'Union à d'autres membres peut rendre les choses plus difficiles encore si la situation n'évolue pas.

Il n'y aura pas de PESC tant que les "grands " Etats membres refuseront de traiter à quinze les sujets les plus importants - situation dans les Balkans, au Moyen-Orient ...- et tant que les " petits " ne verront dans la PESC qu'un moyen de contrôler la politique étrangère menée par les autres.

Il appartient à chacun de jouer le jeu avec sincérité : un échange honnête d'informations et de conviction doit exister de la part des plus grands Etats ; de leur côté, les petits Etats doivent admettre que la PESC ne peut se préoccuper de l'ensemble des événements mondiaux sans risquer de se transformer en un exercice purement déclaratoire et totalement dénué d'efficacité. Il faut accepter d'aborder en priorité les sujets pour lesquels l'Union, dans son ensemble, possède un intérêt indiscutable à développer une politique commune et a la volonté d'y mettre tous les moyens qui sont à sa disposition : la stratégie commune " Russie " constituera, en ce sens, un test décisif pour l'avenir de la PESC. Le même effort de concentration doit être au coeur des objectifs de l'unité de planification et du Haut représentant pour la PESC.

Il n'est pas question pour autant d'oublier l'histoire propre à chaque Etat membre : il faut au contraire qu'elle soit connue et comprise par ses partenaires, car elle explique les relations privilégiées qu'entretient l'Allemagne avec l'Europe centrale, la France avec les pays du Maghreb, le Portugal avec le Brésil ou la Finlande avec les Etats baltes. La diversité des situations a longtemps été un handicap pour forger une idée commune de la politique étrangère de l'Union. Elle peut aussi être un atout si l'on sait et si l'on veut s'appuyer sur la richesse du réseau de relations tissé entre l'Union et toutes les autres parties du monde.

Elle doit également conduire à l'acceptation d'une certaine " division des tâches " : ainsi, pour la Russie, un rôle particulier s'imposera probablement pour l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et la Finlande suivant la nature des sujets concernés par la stratégie commune et en cohérence avec les objectifs et le programme de travail précisément définis au Conseil européen. Le rôle de la communauté, et donc de la Commission, sera également essentiel. Sans son implication, la stratégie commune de l'Union sera amputée d'un élément fondamental : le traité d'Amsterdam est, sur ce point, bien écrit, puisque le Président de la Commission est membre de plein droit du Conseil européen à qui appartient la décision.

La politique étrangère européenne n'est pas à inventer entièrement aujourd'hui : elle s'appuie sur un acquis d'expériences, de pratiques, de concertations. C'est pourquoi désormais, l'initiative personnelle d'un Etat membre peut être perçue comme un manque de solidarité vis-à-vis de ses partenaires -ce fut le cas lors de la reconnaissance de la Croatie et de la Slovénie par l'Allemagne. C'est pourquoi on constate que les Etats membres ont acquis une sorte de " réflexe européen " qui les conduit à une convergence de vote, au sein de l'Assemblée générale des Nations Unies, dépassant les 90 %.

Les progrès enregistrés en matière de défense commune semblent désormais irréversibles . Ils ne rendent que plus urgente la recherche de points de vue communs sur les régions périphériques de l'Union, sans lesquels celle-ci aurait le plus grand mal à utiliser ses nouveaux moyens de défense. Le débat sur la défense sera, sans nul doute, l'un des thèmes dominants des prochains mois et des prochaines années en Europe.

Enfin, et c'est là un point essentiel, l'élargissement de l'Union rendra indispensable l'utilisation de la majorité qualifiée dans la PESC . Si tel devait être le cas, il n'est toutefois pas concevable de maintenir les pondérations actuelles des voix au sein du Conseil dans une Europe élargie où des coalitions de pays membres peu peuplés pourraient l'emporter sur une alliance entre les principaux Etats de l'Union. Seule une repondération substantielle des voix au Conseil pourra empêcher que les nouvelles facultés d'utilisation de la majorité qualifiée prévues par le traité d'Amsterdam ne restent lettre morte.

Avec un grand projet et une volonté sincère et véritable, les Etats membres sont parvenus à concevoir, ensemble, l'idée d'une monnaie unique. On veut croire qu'ils mettront la même détermination à élaborer une politique étrangère et de sécurité commune. Et si aujourd'hui le traité d'Amsterdam peut faire progresser l'Union dans un seul domaine, c'est bien celui-là.

EXAMEN EN DELEGATION

La délégation s'est réunie le 27 janvier 1999, sous la présidence de M. Michel Barnier, pour l'examen du présent rapport. A l'issue de sa présentation, le débat suivant s'est engagé :

M. Xavier de Villepin :

Je rejoins tout à fait votre analyse, mais je me demande si le problème de la PESC n'est pas rendu encore plus complexe du fait de la prolifération d'organismes internationaux qui interviennent dans ce domaine. En Bosnie, par exemple, ce nombre est considérable, si l'on pense au Conseil de l'Europe, à l'OSCE, au groupe de contact... Ne pourrait-on pas réduire le nombre des intervenants ?

En outre, je regrette que la PESC ne soit pas incluse dans le champ des coopérations renforcées. Lorsque l'Europe sera élargie à vingt ou vingt-cinq membres, elle ne pourra avoir de politique étrangère efficace qu'en rassemblant les volontés des seuls Etats qui décident de s'y impliquer.

M. Michel Barnier :

Je suis d'accord avec votre diagnostic, mais si l'on souhaite une véritable PESC, il est nécessaire d'obtenir la collaboration des Quinze. Il n'est pas dans l'esprit de cette démarche d'opposer les " grands " et les " petits " Etats. Cependant, il me semble clair qu'on ne pourra avancer à Quinze si la règle reste celle de l'unanimité. Il faut donc aller vers plus de majorité qualifiée - à condition d'avoir reconsidéré la question de la pondération des voix au Conseil - et inciter les pays traditionnellement neutres à utiliser la faculté d'abstention constructive...

M. Xavier de Villepin :

...En maintenant, toutefois, l'existence du compromis de Luxembourg et la défense des intérêts vitaux.

M. Michel Barnier :

Absolument. Durant toutes les négociations du traité d'Amsterdam, j'ai rappelé que, pour la France, ce compromis existait et restait valable.

Pour ce qui concerne la multiplication des intervenants dans la politique étrangère de l'Union, je partage tout à fait votre opinion. Mais elle s'explique, je crois, par le fait qu'il n'existe pas encore de véritable PESC et que chacun veut jouer un rôle dans les affaires. Dès lors que l'Europe parlera d'une seule voix, les choses seront différentes.

M. Aymeri de Montesquiou :

Pensez-vous que la nomination de " M. PESC " suivra les élections européennes, sachant que désormais le Parlement européen entérine la désignation du Président de la Commission ?

D'autre part, j'ai trouvé très optimiste votre appréciation de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo lorsqu'on se souvient que, peu après, les Britanniques ont participé, aux côtés des Américains, aux bombardements sur l'Irak.

M. Michel Barnier :

Pour ce qui concerne l'Europe de la défense, nous avons déjà abordé ce problème lors de l'audition de M. Pierre Moscovici. Le tropisme atlantiste de la Grande-Bretagne est bien connu. Mais, tant que l'identité européenne de défense n'existe pas encore, il n'est pas étonnant que les Britanniques continuent d'agir dans le contexte actuel.

On ne peut lier le choix de " M. PESC " aux élections au Parlement européen et à la nomination du Président de la Commission, puis des différents commissaires, puisque le Haut représentant est placé auprès du Conseil. Cependant, il est clair que l'ensemble des nominations fera l'objet d'une négociation globale.

M. Jean-Pierre Fourcade :

Les pouvoirs publics français défendent-ils une thèse ou une proposition sur la repondération des voix au Conseil ?

M. Michel Barnier :

Plusieurs exercices ont déjà été conduits en la matière. Au cours des négociations d'Amsterdam, nous n'avons malheureusement pas trouvé d'accord avec l'Allemagne qui défendait, pour sa part, un système de double pondération. Le sujet reste encore à défricher.

Je crois que nous aurons l'occasion, dans le groupe de travail sur la réforme des institutions que nous avons décidé de créer au sein de la délégation, d'approfondir cette question.

M. Pierre Fauchon :

Il faut être très conscients de la profonde divergence qui existe entre les grandes puissances et les petits Etats sur la question de la politique étrangère de l'Europe. Après tout, on peut comprendre que les petits pays préfèrent bénéficier d'une protection américaine plutôt qu'être quantité négligeable dans un système européen. Une PESC digne de ce nom devrait peut-être quand même relever des coopérations renforcées.

M. Michel Barnier :

Si on en revient aux sources de la construction européenne, on trouve l'idée originaire de travailler ensemble dans l'intérêt commun. Je crois qu'avec du temps, on peut combattre une double fatalité.

D'abord, la fatalité des petits Etats atlantistes. J'ai pu observer, entre les six Etats fondateurs de l'Europe - qui ne sont pas tous des grandes puissances -, l'existence d'un véritable esprit européen. Si l'on sait associer les " petits ", sans arrogance, en étant attentifs, les choses peuvent évoluer dans les décennies à venir. Il faut rappeler à quel point les Etats-Unis sont précautionneux avec les " petits " pays qui, tous, disposent d'une voix aux Nations unies.

Ensuite, la fatalité des diplomaties parallèles entre grandes puissances. J'ai peine à croire qu'il puisse y avoir, aujourd'hui, une stratégie allemande et une stratégie française contradictoires dans les Balkans. Cela n'a vraiment plus de sens à l'aube du XXI ^e siècle.

M. Emmanuel Hamel :

Que restera-t-il de la France, sachant ce qu'elle fut et ce qu'elle peut être encore si on lui en laisse les moyens, dans la PESC que vous évoquez ? De quelle autonomie, de quels moyens disposeront alors sa diplomatie et sa défense ?

M. Michel Barnier :

Je ne néglige pas l'intérêt de votre question, mais j'y répondrai par une autre question : " de quelle manière l'influence de la France pourra-t-elle le mieux s'exercer dans le monde ? " A mon sens, par une politique commune que nous inspirerions. La question est de savoir si nous avons, ou non, cette ambition. On peut, bien sûr, décider que l'on fait de la politique à l'OTAN et du commerce dans l'Union européenne. Mais je crois que l'on doit pouvoir définir des stratégies communes sur des sujets d'intérêt commun, que ce soit en Russie, dans les Balkans... Je ne plaide pas pour une politique étrangère unique, j'appelle de mes voeux une politique étrangère commune.

M. Maurice Blin :

Je reste très perplexe sur cette question de la PESC. Nous sommes sur un sujet sensible, qui touche la souveraineté nationale. Est-ce parce que les européens se sentent trop " chapeautés ", trop étouffés par le carcan américain qu'ils souhaitent une politique étrangère plus régionale ? Aujourd'hui, certains Etats membres n'ont plus les moyens d'avoir une politique étrangère. La bonne méthode serait peut-être d'engager la PESC avec les pays les plus déterminés, les autres usant de la faculté d'abstention constructive avant de rejoindre leurs partenaires plus allants.

M. Michel Barnier :

Ce n'est pas tout à fait l'esprit de l'Union, qui doit plutôt nous inciter au respect et à la concertation, mais nous avons aussi bataillé pour les coopérations renforcées et pour l'abstention constructive afin d'agir, avec pragmatisme, dans le sens que vous proposez.

M. Paul Masson :

Ma première question est d'ordre technique. Si j'ai bien compris, la " nouvelle troïka " est composée de trois personnes et sa présidence est confiée à celle qui restera en place le moins longtemps. Est-ce bien logique ?

M. Michel Barnier :

D'abord, cette troïka peut être un carré, puisqu'il est prévu de lui adjoindre, le cas échéant, la présidence suivant celle en exercice. Ensuite, sur les trois membres, on en compte deux du côté du Conseil, et c'est un élément très important à mon sens. Enfin, je crois qu'un jour il faudra en venir à une présidence plus longue que les six mois actuels.

M. Paul Masson :

Par ailleurs, la PESC est une politique très ambitieuse qui doit être définie par le Conseil européen. Je me suis laissé dire que la réalité du fonctionnement des Conseils était tout autre et qu'on y abordait des sujets de peu d'intérêt. Le recours au Conseil européen est-il le résultat des déficiences des Etats membres ?

M. Michel Barnier :

C'est au niveau des Conseils, et surtout du Conseil " Affaires générales " qu'une réforme doit être entreprise pour améliorer leur fonctionnement. Notre ministre des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine, s'en préoccupe.

En revanche, je crois au rôle d'impulsion du Conseil européen, qui réunit les chefs d'Etat et de gouvernement.

M. Lucien Lanier :

Je crains la précipitation dans laquelle on semble vouloir faire la PESC, alors que je suis partisan d'agir avec prudence et de prendre le temps de savoir ce que souhaitent nos partenaires.

Pour ce qui concerne l'assistance humanitaire, j'observe qu'elle est mise en oeuvre en ordre dispersé, ce qui gaspille les énergies et les financements.

M. Michel Barnier :

Je ne prône pas la précipitation. Bien au contraire, j'estime qu'il faudra autant de temps pour faire l'union politique qu'on en a mis à construire le marché unique. Il faudra encore plusieurs décennies pour aboutir, à mon sens. Mon propos n'était pas d'indiquer ce que doivent être les lignes directrices de la PESC de demain, car c'est aux chefs d'Etat et de gouvernement qu'il reviendra de le faire, mais d'étudier la pertinence des outils qu'on nous accorde et qui pourraient permettre son émergence.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Vous avez distingué la politique étrangère unique et la politique étrangère commune. Avez-vous une idée de la manière dont on pourrait distinguer une souveraineté transférée et une souveraineté maintenue dans chaque Etat membre ?

M. Michel Barnier :

Ce que je voulais dire, c'est que la PESC n'a pas vocation à s'occuper de tout. Elle doit se concentrer sur quelques sujets. Nous devrions pouvoir obtenir un accord à quinze sur des stratégies concernant des pays situés à la périphérie de l'Union, où nous avons des intérêts communs. Il n'est pas ici question de souveraineté, mais d'un accord entre chefs d'Etat, pour tel objectif mobilisant tels moyens. La question de la souveraineté se poserait si l'on envisageait la création d'un état-major militaire commun, par exemple. Ce n'est pas le cas pour l'instant.

M. André Ferrand :

Je suis de votre avis lorsque vous considérez que l'on devrait pouvoir trouver les bases d'une politique commune dans les Balkans entre la France et l'Allemagne. Mais l'histoire est tout autre dans la région des Grands Lacs, elle met en cause un passé, elle comporte des éléments culturels... Je ne suis pas convaincu que l'on puisse faire s'entendre sur ce point les Français, les Anglo-Saxons et les Belges.

M. Michel Barnier :

Je partage votre sentiment. Si j'ai choisi d'étudier les conflits en Afrique subsaharienne, c'est parce qu'ils illustrent bien, justement, les discordances européennes. Il n'est pas question pour autant, bien sûr, d'en faire le sujet d'une stratégie commune européenne.

M. Claude Estier :

Je comprends votre souhait d'une présidence du Conseil plus longue, mais, dans une Europe élargie, le tour de la France, comme des autres pays membres, ne reviendrait alors que tous les vingt ou vingt-cinq ans, ce qui me paraît difficilement acceptable.

M. Michel Barnier :

C'est exact, et c'est bien pourquoi les négociateurs d'Amsterdam ont fait le choix d'une " troïka " spécifique pour la PESC. Maintenant, pour répondre à votre question sur la durée des présidences, on doit pouvoir imaginer un système plus satisfaisant. On peut envisager, par exemple, une présidence du Conseil européen plus longue et des présidences semestrielles pour les différents Conseils.

M. Hubert Durand-Chastel :

Je m'interroge beaucoup sur l'élargissement vers l'Est et sur les risques de bouleversements qui peuvent en résulter pour l'Union.

M. Michel Barnier :

Nous sommes tous convaincus de la nécessité de réformer les institutions avant de procéder à l'élargissement de l'Union, non pas pour le retarder, mais bien pour le réussir.

La délégation a alors autorisé la publication du rapport d'information.

ANNEXES
Annexe 1 :

Personnes auditionnées par le rapporteur

A Bruxelles :

- Son Exc. M. Pierre de Boissieu, Ambassadeur de France auprès de l'Union européenne, et ses collaborateurs.

- Son Exc. M. Poul Christoffersen, Ambassadeur du Danemark auprès de l'Union européenne.

- Son Exc. M. Stephen Wall, Ambassadeur de Grande-Bretagne auprès de l'Union européenne .

- Mme Emma Bonino, Commissaire européen chargée de l'action humanitaire.

- M. Hans van den Broek, Commissaire européen chargé de la politique étrangère et de sécurité commune.

- M. Jim Cloos, Chef de cabinet de M. Jacques Santer, Président de la Commission européenne.

- M. Brian Crowe, Directeur général chargé de l'Unité PESC au Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.

A Sarajevo :

- Son Exc. M. Yves Gaudeul, Ambassadeur de France en Bosnie-Herzégovine et ses collaborateurs.

- M. le Général Pierre Lang et les forces armées composant la division multinationale Sud-Est de Mostar.

- M. Carlos Westendorp, Haut représentant de la Communauté internationale.

Qu'ils trouvent ici l'expression de sa profonde gratitude pour l'accueil qu'ils lui ont réservé et l'aide qu'ils ont bien voulu lui apporter dans la préparation du présent rapport.

Annexe 2 :

La mise en oeuvre pratique de la PESC depuis Maastricht

I - ACTIONS COMMUNES

A. ACTIONS GEOGRAPHIQUES

1. Dans l'ex-Yougoslavie

Huit actions communes :

- soutien à l'acheminement de l'aide humanitaire en Bosnie-Herzégovine (novembre 1993) ;

- contribution à l'administration de la ville de Mostar (mai et décembre 1994 - juillet 1996) ;

- participation dans les structures de mise en oeuvre de l'accord de paix pour la Bosnie-Herzégovine (décembre 1995) ;

- assistance au déminage en Bosnie-Herzégovine et en Croatie (mars 1996) ;

- soutien au processus électoral en Bosnie-Herzégovine (juin 1996) ;

- aide d'urgence au nouveau Gouvernement Dodik en Republika Srpska (février 1998) ;

- soutien au Gouvernement du Montenegro (avril 1998) ;

- désignation de M. Felipe Gonzalez comme représentant spécial pour la République Fédérale de Yougoslavie (juin 1998).

2. Au Moyen-Orient

Trois actions communes :

- soutien au processus de paix (avril 1994) ;

- désignation de M. Miguel Angel Moratinos comme envoyé spécial pour le processus de paix au Moyen-Orient (novembre 1996) ;

- assistance à l'autorité palestinienne en matière de contre-terrorisme (avril 1997).

3. Dans la région des grands lacs

Trois actions communes :

- désignation de M. Aldo Ajello comme envoyé spécial pour la région des grands lacs (mars 1996 et juillet 1997)

- participation à la résolution de la crise du Kivu (novembre 1996)

- soutien au processus de transition démocratique au Zaïre (décembre 1996 et décembre 1997).

4. En Afrique du Sud

- soutien à la transition démocratique et multiraciale en Afrique du Sud (décembre 1993).

5. En Russie

- observation des élections législatives (novembre 1993).

B. ACTIONS HORIZONTALES

1. Pacte de stabilité (novembre 1993) : Stabilité, renforcement du processus démocratique et développement de la coopération régionale en Europe centrale et de l'Est.

2. Préparation de la Conférence sur le traité de non-prolifération nucléaire (juillet 1994).

3. Contrôle de l'exportation des biens à double usage, civil et militaire (décembre 1994).

4. Mines anti-personnel : Trois actions communes (mai 1995, octobre 1996, novembre 1997).

5. Participation à l'organisation pour le développement énergétique de la péninsule coréenne (mars 1996).

6. Contribution à la promotion de la transparence dans les contrôles des exportations liées au domaine nucléaire (avril 1997).

II. LES POSITIONS COMMUNES

A. POSITIONS GEOGRAPHIQUES

1. Europe

a) En ex-Yougoslavie

• mesures restrictives économiques et financières durant la période de guerre (1991-1995) : quatre positions communes

• embargo sur les exportations d'armes à destination de l'ex-Yougoslavie (février 1996) ; levée pour la Slovénie (août 1998).

• mesures restrictives à l'égard de la République Fédérale de Yougoslavie (Kosovo) : quatre positions communes, dont récemment, l'interdiction de liaisons aériennes vers la Communauté pour les transporteurs yougoslaves.

• mise en oeuvre des accords de paix : deux positions communes.

b) En Ukraine

• Objectifs et priorités de l'Union dans les relations avec l'Ukraine (juin 1994)

c) En Albanie

• mesures d'aides (juin 1997)

d) En Bielorussie

• interdiction de délivrance de visas pour les dirigeants biélorusses (juillet 1998).

1. Afrique

a) thématique

- prévention et règlement des conflits en Afrique (juin 1997)

- droits de l'homme, principes démocratiques, Etat de droit et bonne gestion des affaires publiques (mai 1998)

b) géographique

- au Nigéria : deux positions communes (novembre et décembre 1995)

- au Rwanda : deux positions communes (octobre 1994 et mars 1998)

- au Burundi (mars 1995)

- au Soudan (mars 1994)

- en Libye (novembre 1993)

- en Angola (octobre 1997)

- en Sierra Leone (décembre 1997)

3. Asie

- en Birmanie (octobre 1996)

- au Timar oriental (juin 1996)

- en Afghanistan (décembre 1996 et janvier 1997)

4. Amérique

- à Haïti (mai 1994)

- à Cuba (décembre 1996)

5. Au Moyen et Proche-Orient

- en Irak (décembre 1996)

B - POSITIONS THEMATIQUES

-  Lasers aveuglants (septembre 1995)

-  Révision de la Convention sur l'interdiction des armes bactériologiques (juin 1996)

- Regroupement des missions diplomatiques des Etats membres et de la représentation de la Commission (octobre 1995). A ce jour, un seul projet est en cours, au Nigéria.

Annexe 3 :

Déclaration franco-britannique sur la défense européenne
Saint-Malo - 4 décembre 1998

" Les chefs d'Etat et de gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et de la France sont convenus de ce qui suit :

1. L'Union européenne doit pouvoir être en mesure de jouer tout son rôle sur la scène internationale. Le Traité d'Amsterdam, base essentielle pour l'action de l'Union, doit donc devenir une réalité. La mise en oeuvre complète et rapide des dispositions d'Amsterdam sur la Politique Etrangère et de Sécurité commune (PESC) doit être achevée. Cela inclut la responsabilité du Conseil européen de décider le développement progressif d'une politique de défense commune dans le cadre de la PESC. Le Conseil doit être en mesure, sur une base intergouvernementale, de prendre des décisions portant sur tout l'éventail des actions prévues par le titre V du traité de l'Union européenne.

2. A cette fin, l'Union doit avoir une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales.

Dans cette perspective, les engagements de défense collective auxquels ont souscrit les Etats membres (article 5 du Traité de Washington et article V du traité de Bruxelles) devront être maintenus. En renforçant la solidarité entre les pays de l'Union européenne pour que l'Europe puisse faire entendre sa voix dans les affaires du monde, tout en agissant en conformité avec nos obligations respectives au sein de l'OTAN, nous contribuons à la vitalité d'une Alliance atlantique rénovée qui constitue le fondement de la défense collective de ses membres.

Les européens devront agir dans le cadre institutionnel de l'Union européenne (Conseil européen, Conseil Affaires générales et réunion des ministres de la défense).

Le renforcement de la solidarité européenne doit prendre en compte la variété des positions des pays européens.

La diversité des situations des Etats au regard de l'OTAN devra être respectée.

3. Pour pouvoir prendre des décisions et, lorsque l'Alliance en tant que telle n'est pas engagée, pour approuver des actions militaires, l'Union européenne doit être dotée de structures appropriées. Elle doit également disposer d'une capacité d'évaluation des situations, de sources de renseignement et d'une capacité de planification stratégique, sans duplication inutile, en prenant en compte les moyens actuels de l'Union de l'Europe Occidentale (UEO) et l'évolution de ses rapports avec l'Union européenne. A cet égard, l'Union européenne devra pouvoir recourir à des moyens militaires adaptés (moyens européens pré-identifiés au sein du pilier européen de l'OTAN ou moyens nationaux et multinationaux extérieurs au cadre de l'OTAN).

4. L'Europe a besoin de forces armées renforcées, capables de faire face rapidement aux nouveaux risques et s'appuyant sur une base industrielle et technologique de défense compétitive et forte.

5. Nous sommes déterminés à unir nos efforts pour permettre à l'Union européenne de progresser concrètement vers ces objectifs. "

(1) La formule " L'Europe est un géant économique, mais un nain politique ", pour commune qu'elle soit, résume parfaitement cette opinion.

(2) et non pas " les Etats membres ".

(3) Cf. Liste en annexe n° 2.

(1) Estimation Echo pour 1997.

(2) European Community humanitarian office.

(4) Dans son rapport " Une politique étrangère commune pour l'Union européenne " présenté en mai 1996 au nom de la commission des Affaires étrangères du Sénat, le président Xavier de Villepin notait alors que, s'il appuyait la position française, il jugeait " peu assurées ses chances de succès auprès de nos partenaires " (1995-1996 - n° 394).

(5) Cf. annexe n° 6 au traité.

(6) Cf. sur ce point, la communication de M. Christian de La Malène à la délégation du Sénat, le 21 avril 1998 : " mise en place de l'Unité de planification de la politique et d'alerte rapide prévue par le traité d'Amsterdam dans le cadre de la PESC ".

(7) et qu'elle peut, d'ailleurs, comporter un quatrième participant, avec la présence de l'Etat qui assurera la présidence suivante pour assister, le cas échéant, la présidence en titre.

(1) et non plus " à terme "

(2) Cf. Europolitique - 7 novembre 1998.

(8) Données transmises en septembre 1998

(9) Ces différentes missions sont regroupées sous l'appellation de " missions de Petersberg ", du nom de la déclaration de l'UEO du 19 juin 1992. Elles regroupent les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix.

(10) Et ce, curieusement, à l'instigation de la Suède et de la Finlande, pays à tradition de neutralité...

(11) Cf. Europolitique - 7 novembre 1998.

(12) Cf. annexe n° 3.