M. JEAN-LOUIS OTTAVI, DIRECTEUR DE LA DICCILEC, JEUDI 30 AVRIL 1998
M. MASSON, président.- Mes chers collègues, nous ouvrons la séance.
MM Debarge, Courtois et Camoin sont absents et je vous prie de bien vouloir les excuser.
Nous avons aujourd'hui deux auditions très importantes. D'abord celle de M. Jean-Louis Ottavi, directeur de la Direction Centrale du Contrôle de l'Immigration et de la Lutte contre l'Emploi des Clandestins -DICCILEC-, assisté de M. Chaze, contrôleur général et directeur central adjoint. Ce dernier ne parlera pas, par conséquent il ne prêtera pas serment.
Nous devons vous entendre sous la foi du serment.
(M. le Président donne lecture des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 ; M Jean-Louis Ottavi prête serment).
M. OTTAVI.- Je le jure.
M. LE PRÉSIDENT.- Je vous en remercie.
Monsieur le Directeur, vous allez être livré au questionnaire de M. le rapporteur Balarello, qui mène ce rapport et qui, aujourd'hui, attend beaucoup de vous.
M. BALARELLO, rapporteur.- Monsieur le Directeur, la commission désire vous entendre sur 4 séries de questions dont la première concerne l'organisation des services pour l'éloignement du territoire français.
Pouvez-vous rappelez sommairement l'organisation mise en place par la DICCILEC pour l'éloignement des étrangers en situation irrégulière ?
M. OTTAVI.- Monsieur le rapporteur, je vous remercie notamment de cette première question. J'avais justement l'intention et très brièvement de vous préciser comment les choses étaient organisées.
Madame et Messieurs les sénateurs, qu'il me soit permis de replacer l'éloignement dans le contexte de la DICCILEC. Je voudrais à cet égard vous donner quelques points de repère. Je dirige un service fort de 6 702 fonctionnaires de tous corps et de tous grades répartis aux frontières terrestres, aériennes et maritimes.
Nous conduisons un ensemble de missions très variées dont voici les principales. D'abord le contrôle des documents transfrontières à l'entrée et au départ, qui concerne environ 100 millions de voyageurs internationaux - français et étrangers - pour une année, 1997 par exemple.
Ensuite, nous conduisons des missions de police administrative et de police judiciaire.
Troisièmement, nous assurons la sûreté du trafic aérien.
Enfin je dispose d'un office spécialisé chargé de lutter contre l'immigration dans sa version professionnelle, dans sa version bandes ou crime organisés. Sa mission est notamment de lutter contre le travail clandestin.
Au cours de l'année 1997, nous avons prononcé un peu plus de 46 000 refus d'entrée sur le territoire national. Nous avons intercepté un peu plus de 7 000 faux documents. Nous avons notifié pratiquement 11 000 fiches de recherche qui ont conduit à écrouer plus de 3 000 personnes dans des maisons d'arrêt. Nous avons démantelé 10 filières professionnelles de crimes organisés en matière d'immigration clandestine et démantelé 16 ateliers clandestins.
Dans ce contexte, l'une de nos missions, et c'est celle qui vous concerne plus directement aujourd'hui, est l'éloignement des étrangers qui ne doivent pas demeurer sur le territoire national. À cet effet, je dispose au sein de mon service d'une unité forte de 32 fonctionnaires de tous corps et de tous gardes. Elle est regroupée dans l'unité qui s'appelle le Bureau de l'éloignement. Sa mission est de coordonner à partir de la saisine préfectorale tout le dispositif nécessaire pour procéder à l'éloignement effectif de l'étranger.
Parmi les caractéristiques que j'ai citées précédemment, il est important de retenir pour la suite du débat que la DICCILEC se trouve aux deux extrémités d'une situation.
D'une part à l'entrée en France où l'une de ses missions consiste à ne pas permettre, à un étranger qui ne répond pas aux règles d'entrée de séjour sur le territoire, d'y pénétrer. Cette mission est fondamentale car, parmi ces plus de 46 000 refus d'entrée en France, figuraient en grand nombre de futurs étrangers clandestins sur le territoire national.
D'autre part, à l'autre bout de la chaîne, il existe une mission sur laquelle j'aimerais dire deux mots, et nous pourrons poursuivre les interrogations sur l'organisation. Je ne connais de l'éloignement que les dossiers que les préfectures me soumettent. Sur cet aspect de mon activité, ma vision est réduite à celles des usines préfectorales et j'ignore tout le reste. Par conséquent, je ne connais pas le nombre de reconduites à la frontière dans une année, entre les décisions administratives et judiciaires. Je pense que ce chiffre peut osciller aux alentours des 40 000, mais le Directeur des libertés publiques pourra le préciser. Une grande partie de ces décisions est notifiée par voie postale, bien évidemment partie que je ne connais pas.
Il s'agit donc d'étrangers pour lesquels les préfectures m'ont saisi. À partir de là, nous allons mettre en oeuvre tout ce qui pourra faciliter l'identification, la réservation des places, le routing, la délivrance de laissez-passer autant que de besoin, la constitution d'escorte si elle est nécessaire et la procédure d'embarquement.
Voilà quelle est ma responsabilité.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous n'êtes pas concerné par les saisines directes du Ministre ?
M. OTTAVI.- Pouvez-vous préciser ?
M. LE PRÉSIDENT.- Le Préfet n'agit que par délégation du Ministre, je suppose.
M. OTTAVI.- Le Bureau de l'Éloignement ou BUREL n'est saisi que par les préfectures. Mais il l'est sitôt que la procédure pratique d'éloignement va commencer. Au plus tôt car cette procédure sous-tend un ensemble de démarches de type matériel, d'organisation des modalités pratiques.
À aucun moment je ne me prononce sur le fond du dossier. Mon travail commence quand la préfecture a fini le sien et que la décision administrative - pour ne citer qu'elle - est réputée parfaite, complète, exécutoire et définitive.
Je peux vous citer un chiffre de mémoire, je parle sous serment donc je ne vais pas dire n'importe quoi. Pratiquement 90 % des étrangers interpellés et qui sont sur le point de partir sont démunis de papiers. Nous devons donc conduire un travail important d'identification, de manière comparable à une enquête judiciaire afin d'obtenir le laissez-passer nécessaire.
M. LE RAPPORTEUR.- Comment organisez-vous la coordination de vos services avec ceux de la gendarmerie et des douanes ? La juxtaposition de plusieurs services ne constitue-t-elle pas un obstacle à l'efficacité ?
M. OTTAVI.- Je réponds non. L'action de l'administration fonctionnaire ou militaire est guidée par un principe simple : le service capteur garde l'affaire et la plupart du temps, jusqu'à la conduite au centre de rétention administrative.
Les questions d'escorte nationale ont été réglées par convention entre la police et la gendarmerie. Depuis le début de ma nomination au sein de ce service, c'est-à-dire janvier 1997, je ne connais pas de contentieux quelconque qui soit remonté à mon niveau.
À partir du moment ou le bureau d'éloignement est saisi, la DICCILEC sur ces dossiers devient le service leader et, j'ose le dire, le service incontesté. Nous réglons au cas par cas toutes les difficulté qui pourraient surgir en termes de relations avec la justice, la pénitentiaire et l'organisation de la phase terminale de éloignement.
Par conséquent, je ne peux pas affirmer qu'il existe des difficultés insurmontables ni que la présence de plusieurs administrations soit, de quelle que manière que ce soit, une véritable gêne.
M. LE PRÉSIDENT .- Qui choisit la procédure, entre la gendarmerie et la DICCILEC ?
M. OTTAVI .- Le service capteur garde la partie préalable, c'est-à-dire quête judiciaire ou saisine de la préfecture. Ensuite, dès que le bureau d'éloignement est saisi, il prend la maîtrise de toute l'opération.
M. LE PRÉSIDENT .- Dans l'instruction de la procédure, la gendarmerie n'intervient pas, il n'y a que vous.
M. OTTAVI .- La gendarmerie intervient dans la partie précédant la saisine préfectorale puisque, ensuite, la préfecture va nous saisir du dossier d'éloignement. La gendarmerie peut être amenée à établir quelques actes complémentaires. À partir du moment où la préfecture saisit le bureau d'éloignement, c'est nous qui prenons en compte. Par exemple, pour différentes raisons en fonction du positionnement géographique, l'escorte pourra être conduite par la gendarmerie si c'est sa zone de compétence, par la sécurité publique voire par la DICCILEC.
La saisine du bureau d'éloignement conduit immanquablement mon service à en assurer la totale coordination.
M. LE PRÉSIDENT .- À l'exclusion de la gendarmerie, par conséquent.
M. OTTAVI .- Je ne peux pas vous dire. Il est possible que nous faisions appel à elle. Pour une raison quelconque, elle peut conserver une partie de l'identification. Mais nous assurons le suivi du dossier, nous préparons l'embarquement, le vol, les réservations, les escortes etc.
La gendarmerie, par exemple, peut conduire auprès d'un consulat à Paris un étranger pour lequel un laissez-passer est requis. Mais tout ceci est piloté depuis le BUREL afin d'éviter une mauvaise coordination entre les services.
M. DEMUYNCK .- Combien de reconduites effectives sont-elles réalisées par rapport aux reconduites théoriques ?
M. LE RAPPORTEUR .- Nous allons y venir.
Quelle appréciation portez-vous sur les relations de la police avec la justice et l'administration pénitentiaire ?
M. OTTAVI .- Ce sont de bonnes relations. Comme tout ce qui concerne l'interministériel, des points peuvent être améliorés.
M. LE PRÉSIDENT .- Dans le cadre des mesures d'éloignement, quelle est celle qui peut être améliorée ?
M. OTTAVI .- D'abord la connaissance le plus en amont possible de la libération d'étrangers incarcérés et pour lesquels une IQF a été prononcée par la justice.
Plus nous sommes informés en amont de la future libération d'un étranger, qui doit être reconduit à la frontière à l'issue de la peine préventive de liberté, mieux nous pouvons gérer les difficultés qui s'y rattachent. Ce sont l'établissement de l'identité, la préparation de la sortie en relation avec un moyen de transport possible, la négociation notamment avec le juge de l'application des peines lequel, au terme de la loi, peut prononcer une libération anticipée si elle a pour conséquence de permettre l'éloignement de l'étranger.
Toutes ces démarches peuvent être améliorées. Comment le sont-elles ?
D'abord un certain nombre d'aspects de coordination, de coopération entre la justice, le pénitentiaire et le Ministère de l'Intérieur au travers de la loi qui est au stade du Conseil Constitutionnel, prévoit l'existence d'un dossier qui nous permettra d'assurer, pour les gens éloignables, une prise en compte le plus en amont possible.
Les instructions du Ministre de l'Intérieur que j'ai reçues sont très claires. Je rappelle que je suis un technicien, j'ai 28 ans d'ancienneté au Ministère de l'Intérieur. Je crois qu'il faut rester pratique et concret.
L'étranger incarcéré présente à mes yeux deux particularités.
Premièrement, dans la plupart des cas, mais pas tous, la nocivité dont il a fait preuve l'a conduit devant un tribunal qui l'a condamné.
Deuxièmement, il est à la disposition de l'administration et pour un certain temps. Une décision est prise et notre rôle est de l'exécuter et seulement l'exécuter. Il apparaît donc indispensable que nous fassions l'effort nécessaire et nous le faisons -car j'ai reçu des directives extrêmement fermes de la part de notre Ministre- d'installer des cellules d'éloignement auprès des maisons d'arrêt.
Elles représentent un potentiel important d'étrangers qui devront être éloignés à l'issue de leur rétention.
M. LE PRÉSIDENT .- Cette expérience a commencé voilà deux ans.
M. OTTAVI. - En effet et elle a apporté ses preuves. Nous parlions d'organisation tout à l'heure. Fleury-Mérogis, Fresnes, les Baumettes, les Pyrénées Orientales constituent pour l'instant les principales maisons d'arrêt équipées de ces cellules d'éloignement de la DICCILEC.
M. LE PRÉSIDENT. - Elles fonctionnent bien.
M. OTTAVI. - Oui, et elles vont dans le sens de l'amélioration.
M. LE RAPPORTEUR. - Nous abordons maintenant une deuxième série de questions.
Avez-vous observé une pression migratoire supplémentaire depuis la mise en oeuvre de la circulaire du 24 juin 1997 et l'annonce du projet de loi relatif à l'immigration ?
M. LE PRÉSIDENT. - Y a-t-il eu effet d'annonce ?
Une loi existe désormais et des débats ont eu lieu depuis 7 ou 8 mois. Que s'est-il passé pour vous dans les faits ? Qu'avez-vous constaté comme changement de comportement ou d'activité, s'il y en a eu ?
M. OTTAVI.- J'ai pris mes fonctions en janvier 1997. Directement liée au texte auquel vous faites allusion, je n'ai connaissance d'information laissant penser à une pression migratoire particulière.
Par contre je peux parler, bien qu'elle ne concernait pas la France au premier chef, de l'immigration à laquelle a été confrontée l'Italie, d'étrangers en provenance de Turquie et d'Irak.
M. LE PRÉSIDENT.- Surtout des Kurdes.
M. OTTAVI.- Je ne sens pas de pression augmenter. Les frontières extérieures, je les contrôle parfaitement et nous n'avons pas constaté de pression. Ce sont pour la France eu égard à sa topographie et à sa position en Europe des frontières quasi exclusivement aériennes et maritimes puisque qu'il faut sortir la seule Suisse comme frontière terrestre hors Shengen.
M. LE PRÉSIDENT.- Rien ne s'est passé pour vous, de plus ?
M. OTTAVI.- De significatif ou de particulier, non.
M. LE RAPPORTEUR.- Avez-vous évalué le nombre de personnes non régularisées dans le cadre de la circulaire du 24 juin, qui sont susceptibles de faire l'objet d'une mesure d'éloignement ?
M. OTTAVI.- Non car je n'ai aucun moyen de les évaluer.
M. LE PRÉSIDENT.- Les préfets vous ont peut-être donné des indications ?
M. OTTAVI.- Non.
M. LE PRÉSIDENT.- Ils ne vous téléphonent jamais ?
M. OTTAVI.- Non, mais je les appelle parfois. À ce sujet, je ne dispose que des informations déjà publiées. En revanche, à ma connaissance sauf quelques cas particuliers qui m'échapperaient, mais vous avez bien compris que ma saisine préfectorale est une saisine mélangée dont je n'ai pas le détail. Je n'ai pas le dossier des étrangers.
M. LE PRÉSIDENT.- Nous pouvons vous fournir les détails.
M. OTTAVI.- Vous avez dû comprendre que je n'applique pas cette circulaire de régularisation, ce sont les préfectures qui s'en chargent.
Je ne connais pas encore les effets de la circulaire de régularisation dans sa partie « étrangers non régularisés » tout simplement parce que, à ma connaissance, les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière ne sont pas pris.
M. LE PRÉSIDENT.- Peut-être, mais vous devez savoir que sur environ 150 000 dossiers instruits, 75 000 personnes vont être reconduites à la frontière. Vous en avez entendu parler, je suppose ?
M. OTTAVI.- Oui. Je prends acte de cette estimation.
M. LE PRÉSIDENT.- Cette estimation vous est communiquée par les préfets. À l'unité près, vous pouvez connaître le nombre de personnes qui ne seront pas régularisées.
En tant que directeur de service, vous avez pour responsabilité d'anticiper. Si vous ne disposez pas encore de l'arrêté de reconduite à la frontière, vous êtes obligé de réfléchir au moyen qui vous permettra de les reconduire.
M. OTTAVI.- Bien sûr.
M. LE PRÉSIDENT.- Y avez-vous réfléchi ?
M. OTTAVI.- Bien sûr et je vais vous livrer, à ce stade, mes observations.
Le chiffre, nous le connaîtrons à la fin de l'opération. La part des étrangers en situation irrégulière en France a préexisté. Bon an, mal an, 40 000 arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, qui constituaient d'année en année un potentiel.
En quoi la situation est-elle nouvelle ? Monsieur le président, vous avancez un chiffre précis d'environ 60 à 70 000. Je précise qu'il ne s'agit pas d'une situation de création sui generis brutale, mais d'une situation que nous connaissons.
M. LE PRÉSIDENT.- Ils se rajoutent aux 40 000.
M. OTTAVI.- Je ne pense pas.
M. LE PRÉSIDENT.- Expliquez-le nous.
M. OTTAVI.- C'est une position personnelle. Il me semble, mais je ne pourrais pas porter de preuves, qu'à partir du moment où la circulaire de régularisation a été publiée, un ensemble d'étrangers qui étaient déjà sur le territoire national s'est présenté auprès des préfectures. Ce ne sont pas des gens qui sont entrés.
M. LE PRÉSIDENT.- Je crois qu'il y a une confusion. Je m'explique très mal. Monsieur le rapporteur s'explique mieux que moi, mais pas très bien non plus puisque vous ne semblez pas comprendre la question.
Il existe un cycle régulier d'étrangers en situation irrégulière que vous devez reconduire à la frontière. Ils ont été repérés et leur dossier a été instruit. Un beau jour, l'on décide de faire resurgir les demandes d'étrangers qui n'étaient pas régularisés. N'étant pas régularisés, ils n'étaient pas frappés d'arrêté de reconduite à la frontière. Ce sont donc des nouveaux et pas les anciens que vous avez déjà traités.
Parmi ces 150 000 dossiers nouveaux, 75 000 sont régularisés et 75 000 ne sont pas régularisables, vont être traités et faire l'objet d'un nouveau dossier.
Manifestement aux 40 000 s'ajoutent 75 000 qu'il faudra traiter. Je ne vous dis pas qu'il seront expulsés ou reconduits -c'est une autre affaire- mais ne dites pas que ce sont les mêmes.
M. CALDAGUÈS.- Antérieurement à la circulaire, un flux annuel d'arrivée se traduisait par des décisions de reconduites à la frontière. Le second est la conséquence du premier.
Ce flux régulier annuel d'arrivée, vous l'avez cité comme une moyenne annuelle, n'a aucune raison de disparaître ou alors c'est qu'il serait tari.
C'est pourquoi j'aimerais savoir si des prévisions ont été établies et si vous êtes équipés pour faire face à cette situation.
Mme DUSSEAU.- J'aimerais des renseignements sur ces 40 000 décisions de reconduite à la frontière accumulées et auxquelles s'ajouteraient ou non -c'est le débat- les 75 000.
Dispose-t-on d'une analyse sur ces 40 000 décisions de reconduites à la frontière ?
Correspondent-elles à des gens qui sont pris au moment de leur arrivée et pour lesquels une décision de reconduite est engagée ?
M. LE RAPPORTEUR.- Je précise que ce sont 40 000 annuellement.
M. LE PRÉSIDENT.- C'est le turn-over habituel.
Mme DUSSEAU.- Ou alors correspondent-elles à des personnes prises alors qu'elles sont en France depuis un certain nombre de mois ou d'année ? Existe-t-il une analyse relative à ces 40 000 ?
M. OTTAVI.- Ces 40 000 étaient un ordre de grandeur. Il n'est peut-être pas celui-là chaque année. C'est pourquoi, je préférerais que ces éléments soient fournis par le directeur des libertés publiques, qui a en charge la gestion complète.
C'est le chiffre que j'avais retenu, il n'est pas sous mon contrôle personnel. Je n'ai pas le détail. Je ne connais de ces dossiers de reconduite que la part des saisines à partir du moment des interpellations.
La décision est une chose, mais l'interpellation de l'étranger en est une autre.
Un étranger est interpellé et deux cas de figure se présentent. Soit il est en séjour régulier. Soit la vérification sur le fichier des personnes recherchées le fait apparaître comme un étranger en séjour irrégulier et l'APRF ou la décision judiciaire préexistent.
Nous ne nous entendons pas exactement sur la question parce qu'il faut placer deux réponses côte à côte. À ma connaissance, le texte de juillet n'a pas provoqué de pression particulière.
M. LE PRÉSIDENT.- C'est une autre question.
M. OTTAVI.- Ceci signifie que la population en séjour irrégulier préexistait sur le territoire national. Maintenant nous la connaissons ou nous allons la connaître. Comprenez-vous ?
M. LE PRÉSIDENT.- Pas très bien.
M. OTTAVI.- Un certain nombre de personnes avaient été identifiées, recherchées et faisaient l'objet d'APRF, ce que vous appelez le turn-over.
Un certain nombre d'entre elles ne seront pas régularisées et intégreront une population, mais sont déjà là.
M. LE PRÉSIDENT.- Cette population ne faisait pas l'objet d'une procédure ?
M. OTTAVI.- Voilà, mais elle était déjà là.
M. LE PRÉSIDENT.- Comment allez-vous faire avec une population déjà là, qui n'était pas recensée et qui doit intégrer votre circuit, en plus du turn-over ?
M. OTTAVI.- L'action de mon service est déclenchée par l'interpellation qui, sauf cas particuliers, va être réalisée comme auparavant.
M. LE PRÉSIDENT.- Monsieur le Directeur, comptez-vous sur la difficulté de les interpeller pour lisser votre courbe, et ainsi éviter d'atteindre un pic ?
M. OTTAVI.- Je ne dis pas que je compte là-dessus.
M. LE PRÉSIDENT.- Peut-être, mais vous l'espérez un peu. Sinon, vous risquez de rencontrer des problèmes.
M. OTTAVI.- Oui. Je réponds au plan technique. Nous sommes en mesure de pratiquer un certain nombre d'éloignements.
M. LE PRÉSIDENT.- Supplémentaires ?
M. OTTAVI.- Supplémentaires par rapport à la situation que nous connaissons maintenant.
M. LE PRÉSIDENT.- Je vous prie de m'excuser d'insister sur ce point, mais je ne voudrais pas la commission reste sur une sorte d'ambiguïté à cet égard.
Je comprends bien qu'au plan technique, votre service se trouve tout à fait en état de faire face à une demande supplémentaire importante.
M. OTTAVI.- Oui importante.
M. LE PRÉSIDENT.- Du simple au double ?
M. OTTAVI.- Je ne l'ai pas mesuré exactement. Par rapport à la situation actuelle, si c'était nécessaire, ce serait plus du double.
M. LE PRÉSIDENT.- Voilà une réponse intéressante.
M. LE RAPPORTEUR.- Seuls 32 fonctionnaires sont affectés à cette tâche de l'éloignement, n'est-ce pas ?
M. OTTAVI.- Ils sont affectés à la gestion des dossiers.
M. CALDAGUÈS.- Parmi les 40 000 décisions d'éloignement prises annuellement, combien sont effectivement exécutées ?
M. OTTAVI.- Les chiffres dont je dispose pour l'année 1997 sont de 9 947, 10 000 et environ 12 000.
M. CALDAGUÈS.- Ces chiffres peuvent signifier et nos points de vue se rapprocheraient, que les 30 000 décisions qui ne sont pas exécutées se retrouvent peut-être dans le stock que la circulaire est en train de traiter ?
M. OTTAVI.- La police et la gendarmerie, qui travaillent normalement ni moins ni plus, en interpellent un certain nombre tous les ans. La régularisation va faire retomber les non régularisés dans la clandestinité et la population de gens qui ne sont pas en règle et susceptibles d'être interpellés par la police et la gendarmerie, est à mon sens à peu près la même.
La police et la gendarmerie n'ont pas attendu la régularisation pour rechercher des étrangers en situation irrégulière.
M. LE RAPPORTEUR.- Donc 30 000 clandestins, par an, s'ajoutent à ceux qui sont déjà dans le pays ?
M. OTTAVI.- Non, parce que beaucoup partent, d'une manière ou d'une autre.
M. LE RAPPORTEUR.- À combien évaluez-vous le résiduel, c'est-à-dire non éloignés par an ?
M. OTTAVI.- Ce chiffre est impossible à déterminer et inaccessible. À mon avis, personne ne pourra vous répondre. La circulaire de régularisation a donné comme indication 150 000 dossiers.
M. LE RAPPORTEUR.- Vous attendiez-vous à ce chiffre ?
M. OTTAVI.- Oui. J'ai vécu la régularisation de 1983, de beaucoup plus loin et elle a concerné un peu plus de 100 000 dossiers. Donc ce chiffre ne me surprend pas. Je répète que ce n'est qu'une indication.
M. LE PRÉSIDENT.- Le chef de la police aux frontières est mieux placé pour avoir une indication que n'importe lequel d'entre nous ?
M. OTTAVI.- Je dois faire oeuvre d'humilité et de modestie : je suis incapable de vous dire combien il y a d'étrangers en France, à l'instant.
M. LE PRÉSIDENT.- Ne pouvez-vous pas nous donner un ordre de grandeur ?
M. OTTAVI.- Non. De toute façon, le chiffre qui serait avancé ne serait vérifiable par personne et n'aurait pas de sens.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous n'avez même pas un sentiment ?
M. OTTAVI.- C'est un peu plus de 150 000.
M. LE PRÉSIDENT.- Oui, puisque 150 000 se sont déjà dévoilés, supposez qu'il en reste encore quelques-uns, mais vous ne voulez pas dire quoi que ce soit.
M. OTTAVI.- Je n'ai pas dit que je ne voulais pas. Mais si j'annonce un chiffre, il risque d'être repris dans la presse. Or j'affirme, ici et solennellement devant tout le monde, que personne ne peut avancer un chiffre.
Notre point de repère est de 178 000 au minimum moins la régularisation, qui donne la photographie juste avant la circulaire.
M. LE PRÉSIDENT.- Ceci laisse à penser que vous ne voulez pas donner une impression.
M. OTTAVI.- Franchement, je ne sais pas comment vous dire comment évaluer la clandestinité ! Je veux bien vous donner un élément de réflexion. Imaginons une seconde que ne se soient pas présentés les célibataires pas suffisamment intégrés, qui n'auraient pas pu correspondre aux critères -une fois de plus critères que je n'applique pas puisque je ne suis pas là pour régulariser-.
Combien parmi ces gens, malgré l'appel à la régularisation, sont restés dans l'ombre ? Je ne peux pas le dire.
M. CALDAGUÈS.- Je renonce à établir des calculs puisque nous sommes en désaccord sur les modalités de calcul.
Toutefois, ici, notre droit est de savoir dans quelles conditions sera appliquée la loi, même si nous ne l'avons pas votée. De la même façon, je ne veux pas croire qu'un maire et les services de la santé publique soient incapables de connaître la capacité nécessaire d'accueil des hôpitaux dans telle ville ou dans telle région, je ne peux pas croire non plus...
M. ALLOUCHE.- ...À l'hôpital il existe un nombre de lits bien précis !
M. CALDAGUÈS.- Ce n'est ni plus ni moins aléatoire ! Je ne peux donc pas croire que le service chargé matériellement de l'éloignement ne soit en mesure ou n'ait le désir d'établir des prévisions quant à l'ampleur de sa tâche et qu'il soit par conséquent incapable de nous les communiquer.
Je ne peux pas croire que le service chargé de cette tâche matérielle, et pas juridique, ne se soucie pas de savoir combien de cas il va devoir traiter dans les années qui viennent et qu'il n'établisse aucune prévision à ce sujet. Je ne peux pas le croire, Monsieur le Directeur, parce que ce serait de l'incurie.
M. LE PRÉSIDENT.- Monsieur Caldaguès, Monsieur le Directeur nous a appris qu'en cas de besoin, il pouvait doubler l'activité de son service par rapport aux dossiers qu'ils traitent actuellement.
M. ALLOUCHE.- Ne compliquons pas une tâche déjà compliquée.
M. le Directeur nous dit qu'il n'est pas en mesure de nous communiquer un chiffre précis. Connaître précisément le nombre de clandestins est par nature impossible.
Avant la circulaire du 24 avril 1997, nous savons qu'il existait un certain nombre de milliers de non régularisés. Ils n'étaient pas clandestins parce qu'on les connaissait. Quand ils passent devant les caméras de télévision, ils ne sont plus clandestins. Ils étaient non réguliers sur le territoire.
Un certain nombre d'entre eux, 150 à 170 000, ont déposé un dossier.
Je rappelle que certains sont devenus irréguliers par un changement de législation. De ceux-là, une partie va être régularisée. Il restera un reliquat de x milliers qu'à ce jour, nous ne pouvons pas estimer.
Je comprends Monsieur le Directeur, comment voulez-vous le savoir ? Je retiens que vous essayez d'obtenir des éléments pour alimenter la cause qui est la vôtre. Alors que M. le Directeur affirme que, depuis cette circulaire, il n'y a pas de pression migratoire, vous vous obstinez à penser le contraire. Il n'y en a pas !
M. LE PRÉSIDENT.- Monsieur Allouche, mon métier est de chercher à cerner la vérité au plus près. Je ne m'obstine à rien du tout !
Mme DUSSEAU.- M. Ottavi témoigne ici sous serment, comme tous nos invités. Effectivement, nous pouvons lui demander l'exacte vérité sur les chiffres, sur lesquels d'ailleurs je reste parfois sur ma faim. Pour autant, il ne me semble pas possible de lui demander de donner son sentiment. Rien n'est plus évasif qu'un sentiment.
Lui demander d'être plus précis sur des données qu'il a en sa possession, oui mais le questionner ainsi en le sommant de donner son sentiment me paraît anormal.
Depuis 1988, j'aimerais connaître les chiffres de décisions de reconduite à la frontière et les reconduites effectives. Ce différentiel calculé sur 10 ans permettrait sans doute d'approcher davantage la situation réelle.
M. LE PRÉSIDENT.- Concernant votre première interrogation, je rappelle que notre rôle est de faire respecter une institution parlementaire essentielle dans le contrôle de l'activité du gouvernement. Nous sommes bien tous d'accord là-dessus. Ce n'est pas une anomalie que de manifester, à cet égard, la volonté d'une certaine curiosité vis-à-vis des chefs de service.
Mme DUSSEAU.- Au contraire.
M. LE PRÉSIDENT.- Si M. Ottavi était dans le bureau du Ministre et si ce dernier lui demandait son sentiment sur cette affaire. Monsieur le Directeur le donnerait. Nous sommes ici dans la même situation. Ce n'est pas un secret d'état. Par conséquent, nous avons accès à cette confidence et à ce sentiment.
Cette question est institutionnelle, Madame. Que l'on soit un parlementaire de droite ou de gauche, notre souci est de faire respecter l'institution parlementaire et ce contrôle du Gouvernement par le biais de commissions est essentiel dans l'activité d'un parlementaire.
Je crois que nous sommes tous d'accord sur ce point. Quel est votre sentiment, Monsieur Ottavi ?
M. OTTAVI.- Ministre m'a posé la question et je lui ai fait exactement la réponse que je viens de vous donner.
M. LE PRÉSIDENT.- Très bien. Nous actons votre réponse dans le procès-verbal.
M. LE RAPPORTEUR.- Je poursuis, mais je pense que vous ne pourrez pas répondre à ma question : comment analysez-vous la coordination entre la circulaire du 24 juin 1997 et celle du 18 janvier 1998 relative à l'aide au retour pour ce qui est de la mise en oeuvre de l'éloignement du territoire ?
M. OTTAVI.- Je ne peux pas vous répondre. Ce domaine n'entre pas dans mes compétences.
M. LE RAPPORTEUR.- Je l'avais compris.
Avez-vous reçu des consignes spécifiques pour maintenir au-delà de la date du 24 avril fixée par le Ministre la suspension des mesures d'éloignement d'étrangers à qui la régularisation a été refusée ? À défaut d'instructions dans ce sens, avez-vous déjà procédé à des éloignements ?
M. OTTAVI.- À ma connaissance, je n'ai pas procédé à des éloignements de gens qui n'auraient pas été régularisés.
Je n'ai de l'éloignement que la perception des saisines des préfectures. Je vais vous communiquer des chiffres, malheureusement sur deux ans, et vous comprendrez en quoi la courbe des éloignements effectifs suit celle des décisions administratives très exactement, avec un léger plus au profit de mon service pour lequel moins le nombre de dossiers à traiter est grand et mieux nous pouvons les traiter, bien sûr.
M. LE PRÉSIDENT.- Je vous rappelle qu'il s'agit de la circulaire du 24 juin. Alors ne nous ramenez pas au turn-over habituel. La question qui vous est posée par M. le rapporteur est simple : s'agissant des gens du 24 juin, avez-vous procédé à des reconduites à la frontière sur décision de M. le Préfet en l'état actuel des choses ?
M. OTTAVI.- À ma connaissance pas. J'ai déjà répondu deux fois à cette question.
M. LE PRÉSIDENT.- Donc il n'y a pas eu de décision en l'état s'agissant des gens recensés en application de la circulaire du 24 juin.
M. LE RAPPORTEUR. - Envisagez-vous la mise en place de moyens spécifiques pour mener à bien ces éloignements ?
M. OTTAVI.- Si je ne fais pas cette prévision, je conduis le service à une véritable incurie -c'est ce qui a été dit- ou je suis de mauvaise foi.
J'ose espérer vis-à-vis de l'administration que je ne conduis pas ma direction à une véritable incurie. Ce dont nous parlons, ce qui est sous ma responsabilité est une mise en oeuvre technique et, cela, nous savons faire.
Il peut exister des situations dans lesquelles, au travers de la sensibilité du dossier, il faut prendre des décisions politiques. Elles ne me concernent pas. Les décisions arrêtées en termes de modalités, de moyens à mettre en oeuvre notamment humains supplémentaires au profit de mon service, sont des décisions de niveau politique.
Je sais faire tout ce qu'il faut faire à partir du moment où j'ai les moyens. Par conséquent, je ne suis pas particulièrement préoccupé dans la mesure où je suis tributaire des interpellations et des saisines des préfectures. Je dispose néanmoins d'une marge de manoeuvre importante. Si je devais être confronté à une situation qui sortirait de la norme du BUREL composé de 32 fonctionnaires, j'en référerais à mon administration en lui demandant des moyens supplémentaires. Si c'est une priorité, je les obtiens. Ensuite, c'est un problème de mise en oeuvre technique, que nous savons résoudre.
M. LE PRÉSIDENT.- Il ne vous a pas encore été demandé de prévoir un accroissement des moyens ?
M. OTTAVI.- Non parce que je dispose encore d'une marge de manoeuvre.
M. LE PRÉSIDENT.- Si cette demande était faite, y ferez-vous face ?
M. OTTAVI.- J'en rendrai compte afin d'obtenir les moyens pour y faire face.
Pour l'instant, la marge de manoeuvre dont je dispose me permet de monter en puissance. Donc les choses sont largement prévisibles.
M. LE PRÉSIDENT.- Largement prévisibles ?
M. OTTAVI.- D'après moi, oui. En ce sens, j'assume ma responsabilité de directeur d'une direction technique.
M. LE PRÉSIDENT.- Avant d'aborder la troisième série de questions, nous allons aborder les événements récents à Roissy et les enseignements à en tirer. Mais auparavant, concernant l'organisation des services et la mise en place d'un dispositif spécifique pour l'éloignement des étrangers, avez-vous des questions ?
M. MAMAN.- Monsieur le Directeur, vous avez dit ne pas savoir combien de décisions de reconduites étaient prises parce qu'elles dépendaient des préfectures.
Serait-il possible de demander à toutes les préfectures de vous adresser ces renseignements ? Je n'ai pas compris pourquoi la transmission d'informations entre les préfectures et vous reste difficile puisque votre service est centralisateur.
Vous avez parlé de cellules d'éloignement auprès des maisons d'arrêt. En quoi consistent-elles exactement ?
M. OTTAVI.- Monsieur le Sénateur, je vous rappelle que j'exécute une tâche matérielle. Mon service n'est saisi que si un étranger en situation irrégulière ou sortant de prison va devoir être reconduit. À cette occasion, la préfecture me saisit et m'envoie un minimum de dossiers pour mettre en oeuvre toute la procédure pratique. C'est la seule partie que je connais, mais d'elle je connais tout.
Je réponds très clairement, pour vous montrer la marge de réussite et l'amélioration qui peut être apportée, qu'en 1996 et j'arrondis les chiffres, les saisines préfectorales de mon bureau étaient de 20 000 et les éloignements de 12 000 ; en 1997, les saisines étaient de 15 700 et les éloignements de 9 947, soit un taux effectif par rapport à la saisine variant entre 60 et 65 %. Je ne connais rien du reste.
J'ai donc réussi à mettre en oeuvre 65 % des saisines des préfectures sur des éloignements effectifs. La perte en ligne vient de toute une série de raisons. Soit le laissez-passer n'a pu être obtenu ; soit un quota a été dépassé alors que l'on arrivait en fin de rétention administrative etc.
M. LE RAPPORTEUR.- Pourriez-vous préciser la nature des raisons que vous venez d'énoncer ?
Mme DUSSEAU.- Je comprend mal l'articulation entre les 20 000 saisines et les 40 000 décisions de reconduite à la frontière.
M. OTTAVI.- Les 20 000 sont des personnes interpellées.
M. LE PRÉSIDENT.- Parmi les 40 000 dossiers, 20 000 personnes sont interpellées.
M. OTTAVI - Oui
M. LE PRÉSIDENT.- Parmi ces 20 000, 9 000 sont reconduites à la frontière.
M. OTTAVI.- Les préfectures nous ont saisis 20 000 fois et nous avons réussi à en renvoyer à l'étranger 12 000.
M. LE PRÉSIDENT.- Les autres sont passés dans le camp de la clandestinité ?
M. OTTAVI.- Oui ou alors ils ont été régularisés.
M. MAMAN.- Je suis vraiment surpris, vu tous les moyens d'information à disposition, que ces renseignements ne puissent pas être centralisés. Chaque préfecture semble travailler dans son coin. Dispose-t-on de chiffres nationaux ?
M. OTTAVI.- Oui. Je ne les ai pas car je n'ai aucune raison de les avoir. Le Directeur des libertés publiques vous les communiquera car c'est lui qui les a.
Pourquoi voulez-vous, alors que j'ai décrit l'ensemble de mes missions auxquelles je consacre beaucoup d'heures par jour, que je m'intéresse à ces gens ? En tant que DICCILEC, administration chargée d'exécuter l'éloignement, je ne peux consacrer du temps qu'à partir du moment où une saisine personnalisée est lancée. Le reste, franchement Monsieur le Président, à quoi me servirait-il ?
M. LE PRÉSIDENT.- À vous faire rêver la nuit !
M. MAMAN.- Nous aimons savoir ce qui se passe.
M. LE PRÉSIDENT.- Je comprends bien que vous avez assez de votre tâche sans vous occuper du reste.
La deuxième question de M. Maman portait interrogation sur les cellules d'éloignement. En quoi consistent-elles ?
M. OTTAVI.- Nous avons mis en place des fonctionnaires de la DICCILEC auprès des maisons d'arrêt en nombre variable. Nous les dépêchons souvent par redéploiement car nous estimons que cette mission est prioritaire. Ces gens sont complètement intégrés dans le dispositif pénitentiaire. Leur mission est de considérer le problème le plus en amont possible, sitôt que l'étranger est incarcéré pour commencer à traiter notamment le problème d'identification.
Mon but est de réduire ces 35 %. Le pourcentage d'effectivité des reconduites frontière est le même que le pourcentage général que j'ai indiqué tout à l'heure. Ce sont des étrangers pour lesquels nous avons le plus souvent du temps pour procéder à cette opération délicate d'identification. C'est une chose de la mener dans le délai de rétention administrative, au maximum de 10 jours et souvent de moins, et c'en est une autre de le faire alors que l'étranger est incarcéré durant 3 ou 4 mois.
C'est pourquoi j'ai dépêché des fonctionnaires de mon administration, avec pour rôle essentiel de faire en sorte qu'au moment de l'élargissement, le dossier soit complet. Ils sont en rapport avec le juge d'application des peines, avec l'administration pénitentiaire, avec le Ministère de la Justice pour tâcher de faire coordonner afin que l'opération soit conduite, y compris la réservation de places et notamment l'escorte nécessaire.
En 1 an, le taux d'effectivité des reconduits à la frontière a progressé de 20 %, donc je peux mesurer les effets de l'action que j'ai conduite.
M. RAPPORTEUR.- J'ai noté, sauf erreur de ma part, Monsieur le Directeur, qu'environ 20 000 étrangers en situation irrégulière étaient interpellés. Par contre, les mesures d'éloignement effectives sont de l'ordre de 9 000 à 9 600.
M. OTTAVI.- Non. À 20 000 c'est 12 000 ; à 15 000 c'est 9 009. C'est pourquoi je disais que la courbe suivait.
M. LE RAPPORTEUR.- Vous les avez interpellés. Ils sont en situation irrégulière et ils ne sont pas éloignés. Pour quelles raisons ?
M. OTTAVI.- Elles sont multiples. C'est un étranger qui, d'ailleurs, ne va pas venir jusque qu'à moi.
M. LE RAPPORTEUR.- Par qui est-il interpellé ?
M. OTTAVI.- Par la police, la gendarmerie, en province, à Paris.
Nous avons donné comme instruction aux préfectures de nous saisir sitôt que la procédure commence, pour nous laisser la marge de temps d'un montage compliqué. Mais il existe un pourcentage de pertes. Tout d'abord, certains dossiers ne vont plus être suivis par la préfecture. Ensuite, d'autres feront une demande d'asile, certaines identifications seront impossibles, nous n'obtiendrons pas des laissez-passer à cause d'un débat sur la nationalité possible et nous nous inscrivons dans un délai de 10 jours à partir de son interpellation, 12 du moins.
Nous maîtrisons parfaitement ces données d'un point de vue statistique.
Par conséquent, nous connaissons l'existence du dossier, il est en cours. Combien de fois nous avons préparé le départ effectif et la préfecture annule le dossier sans toujours nous expliquer pourquoi. Un problème rend le départ impossible.
Nous avons choisi d'être saisis le plutôt possible car notre procédure est particulière à traiter. Nous aurions pu choisir que les préfectures nous saisissent quand le dossier est parfait, mais nous aurions disposé de peu de jours pour nous retourner et coordonner le départ.
M. LE RAPPORTEUR.- Chaque année, un certain nombre de milliers de personnes sont interpellées, mais elles ne sont pas éloignées effectivement et elles passent dans la clandestinité.
M. OTTAVI.- Elles peuvent retourner dans la clandestinité. Certains ont demandé l'asile politique, par exemple.
M. LE RAPPORTEUR.- Ceux qui restent ne sont pas éloignés, donc ils restent. Ils viennent s'ajouter.
M. HYEST.- Ces procédures paraissent difficiles à comprendre. Les décisions préfectorales ne sont appliquées que s'il y a interpellation. Vous dites qu'elles constituent la moitié, ou un peu moins. Il y a bien 40 000 décisions ?
M. OTTAVI.- J'ai connaissance de 20 000 dossiers.
M. LE PRÉSIDENT.- C'est le turn-over.
M. HYEST.- Ces 20 000 dossiers résultent d'interpellations.
Les interpellations signifient donc identification. Une fois que les services de police, de gendarmerie ou les vôtres puisque la DICCILEC opère directement comme au Pertus ou en Savoie, ont identifié ces dossiers, comme des décisions administratives sont prises, l'identification n'est pas préalable ? On ignore de qui il s'agit ?
M. OTTAVI.- La plupart du temps, ces gens sont démunis de papier.
Le procès-verbal commence souvent ainsi : Disant avoir interpellé M. x se disant etc... L'enquête de police ou de gendarmerie va démontrer le caractère de séjour irrégulier, de non-présentation des papiers, de non capacité d'expliquer ou de prouver une nationalité ou une identité.
C'est donc une véritable enquête d'identification car, de mémoire, 90 % des étrangers interpellés en situation irrégulière ne sont pas porteurs de papiers d'identité.
M. HYEST.- Comme ils sont incarcérés pendant plusieurs mois, vous avez le temps de les identifier, autrement certains prisonniers n'auraient pas de nom.
M. OTTAVI.- Pour autant, auraient-ils déclaré une identité que nous n'avons pas forcément le document transfrontière légal nous permettant le renvoi dans le pays de destination.
M. BLAIZOT.- J'aimerais savoir en quoi consiste la clandestinité.
Vous dites que sur ceux qui, chaque année, sont condamnés à être reconduits à la frontière, 6 à 10 000 ne peuvent l'être pour des raisons diverses. Que deviennent ces gens ? Sont-ils relâchés, surveillés ou bien restent ils dans la nature et ils seront repris une autre fois pour telle ou telle raison ? Vraisemblablement, leur situation sera inchangée et ils ne pourront pas être reconduits davantage à la frontière la seconde fois que la première.
Les 10 000, chaque année, s'ajoutent les uns aux autres. Ils doivent être des dizaines et des dizaines, voire des centaines de milliers.
Leur cheminement est-il suivi ou bien se promènent-ils comme bon leur semble et, finalement, ce seront des citoyens ordinaires car, au bout de 10 ans peut-être, ils bénéficieront d'une durée de séjour en France suffisamment longue pour être régularisés.
Tout ceci paraît très aléatoire.
M. LE PRÉSIDENT.- Le directeur de la DICCILEC, c'est la police à la frontière. Il nous a bien expliqué qu'en amont et en aval, ce n'était pas son travail.
M. BLAIZOT.- Je suppose qu'il avise les services de police de ce que tel ou tel étranger destiné à être reconduit à la frontière, il n'a pu être éloigné et il ne s'en occupe plus. Dans ce cas, qui s'en charge ?
M. LE PRÉSIDENT.- M. Chevènement vient dans 15 jours, vous pourrez lui poser la question.
M. OTTAVI.- Si je suis directeur de la DICCILEC depuis janvier 1997, il n'en demeure pas moins que j'y passé 13 ans de ma carrière en tant que commissaire de police, à Marseille. C'est donc un monde que je connais bien.
Ces gens vont être remis en liberté pour différentes raisons, dont certaines sont des demandes d'asile politique ou des régularisations. Le dossier m'échappe, je ne vais pas vous dire combien.
M. LE PRÉSIDENT.- Sur les 20 000 demandes, 5 000 asiles sont accordés chaque année sous l'empire de la réglementation de Genève.
M. OTTAVI.- Sur ces 20 000 demandes, je vous rappelle que 12 000 étaient parties. Le rapport mentionne bien : 20 000-12 000, 15 000-10 000.
M. LE PRÉSIDENT.- Ceux qui font les demandes ne sont pas ceux qui sont partis.
J'aimerais maintenant aborder avec vous le problème de Roissy.
M. OTTAVI.- Si les gens sont remis en liberté, ils font l'objet d'une sommation à quitter le territoire national. Je signale qu'une partie des étrangers s'en va d'elle-même.
Je ne souhaiterais pas que l'on se place toujours dans des situations cumulatives. Parmi les reconduits, 75 % partent sans escorte. Ces gens partent contraints, mais ils le font seuls en dehors de la reconduite, avec ou sans aide.
M. LE PRÉSIDENT.- Retenez, mes chers collègues, que ce ne sont pas 10 000 plus 10 000, mais 10 000 plus 10 000 moins quelque chose. De toute façon, de ces clandestins personne ne sait rien.
M. LE RAPPORTEUR.- Vous devez être en rapport avec des homologues étrangers. Vous nous avez appris que 90 % des personnes ne pouvaient pas être éloignées parce que leur identité n'est pas connue ou alors elles sont fausses. Vous aviez 10 jours auparavant. Maintenant, ce délai est passé à 12 jours. Dans d'autres pays, particulièrement en Angleterre, en Espagne ou en Allemagne, les délais sont beaucoup plus longs ou illimités.
D'après les discussions que vous pouvez avoir avec vos collègues, ne pensez-vous pas que l'immigré qui vient en France en situation irrégulière donne systématiquement une fausse identité ou qu'il en est dépourvu ? Ce constat se retrouve-t-il à l'étranger ?
M. OTTAVI.- En effet, cette caractéristique se retrouve à l'étranger.
M. LE RAPPORTEUR.- De façon aussi importante ou non ?
M. OTTAVI.- Je dépose sous la foi du serment, donc ce serait grave d'affirmer des choses que je ne connais pas. Avec la Grande-Bretagne, à cause du tunnel sous la Manche, nous échangeons des informations qui démontrent soit des documents falsifiés, soit l'absence de document, c'est-à-dire des bouts de passeports que l'on retrouve dans l'Eurostar en nombre conséquent.
M. LE PRÉSIDENT.- En Angleterre, on les garde sine die sans délai de rétention alors qu'en France, il est maintenant de 12 jours.
M. LE RAPPORTEUR.- C'est la raison pour laquelle j'ai posé cette question.
M. OTTAVI.- Monsieur le rapporteur, vous venez de dire que 90 % ne peuvent être éloignés car ils n'ont pas de papiers. Je rectifie : 90 % n'ont pas de papier et nous posent des problèmes d'identification, mais nous les identifions en grande partie. Sinon le chiffre serait ridicule.
M. DEMUYNCK.- Dans les dossiers déposés pour les régularisations, c'est-à-dire ceux qui ont fourni des feuilles de paye émanant d'entreprises, avez-vous communication de ces entreprises et y effectuez-vous des contrôles ?
M. OTTAVI.- Je n'ai pas connaissance d'informations de cette nature, dans le cadre de l'opération de régularisation. Il est évident qu'il appartient à mon service, au travers de l'office, d'en être informé si nous sommes dans la partie crime organisé. Les services locaux sont concernés en premier chef pour tout ce qui est petits ateliers, travail clandestin modeste et la filière du travail clandestin. Je n'ai pas connaissance d'avoir été saisi d'une affaire.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous avez démantelé 10 filières l'année dernière.
M. OTTAVI.- Oui, mais à partir d'informations dont nous disposions. Parmi les dernières filières de 1997, je ne sais pas si l'une d'entre elles remonte, à l'origine, d'une information qui nous a permis de vérifier son existence.
M. CALDAGUÈS.- Parmi les personnes qui font l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière, vous « en traitez » un certain nombre parce qu'ils sont parvenus jusqu'à vous. D'autres sont obligés de s'en aller car ils font l'objet d'un arrêté, mais ils prennent eux-mêmes les dispositions pour s'en aller. Je suppose qu'ils quittent notre territoire par les voies normales et pas de façon clandestine. Appréhendez-vous, aux frontières, leur identité et donc leur nombre ? N'existe-t-il pas un moyen statistique de vérifier ?
M. OTTAVI.- Non.
M. CALDAGUÈS.- Je trouve que c'est grave.
M. OTTAVI.- Nous travaillons sur un flot de 100 millions de voyageurs internationaux. Premièrement, beaucoup de ces frontières sont terrestres et je ne dispose d'aucun moyen pour découvrir si la personne a quitté la France pour se rendre en Allemagne, en Italie ou en Belgique.
Deuxièmement la responsabilité de Schengen nous conduits à mettre l'accent sur l'entrée, au travers de mes 6 702 fonctionnaires.
M. LE PRÉSIDENT.- Nous passons à la troisième série de questions relatives aux événements de Roissy et les leçons à en tirer.
M. LE RAPPORTEUR.- Estimez-vous que les difficultés rencontrées à la fin du mois de mars et au début du mois d'avril à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle sont ponctuelles ou, au contraire, traduisent une difficulté plus générale à mener à bien l'éloignement d'étrangers en situation irrégulière par la voie aérienne ?
M. OTTAVI.- Elles sont ponctuelles. Si elles devaient perdurer, ce serait un élément supplémentaire de complication, mais le fondement même n'est pas mis en cause.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous estimez donc que c'est une péripétie ?
M. OTTAVI.- Oui.
M. LE PRÉSIDENT.- Il n'y a pas lieu de considérer que nous allons nous trouver devant une situation aggravée permanente ?
M. OTTAVI.- Monsieur le Président j'ai été attentif. Je vais être très humble car, dans mon métier, l'avenir est incertain. En l'état de la situation, oui, je considère que c'est une péripétie que nous maîtrisons avec nos moyens et qui n'a pas eu d'effet significatif sur la mission de reconduite à la frontière.
M. LE RAPPORTEUR.- Pouvez-vous préciser les termes de l'accord annoncé par la presse entre le Ministère de l'Intérieur et la compagnie Air France pour la reprise des reconduites à destination du Mali à bord des avions de cette compagnie ?
En quoi les solutions arrêtées par l'accord se différencient-elles de celles appliquées avant les incidents ?
M. OTTAVI.- Je ne voudrais pas répondre à la question ainsi. Je m'exprime sous ma responsabilité, et si j'ai tort je vais vite le savoir. L'on ne négocie pas avec Air France. Il n'existe aucun compromis. Une convention existe et, pour des raisons conjoncturelles, elle a été en partie suspendue dans une situation conservatoire.
M. LE RAPPORTEUR.- Quelle est la date de sa signature, car nous la demanderons tout à l'heure à M. Spinetta ?
M. LE PRÉSIDENT.- Il nous la donnera tout à l'heure.
M. LE RAPPORTEUR.- D'accord.
M. OTTAVI.- Elle était en oeuvre largement avant que j'arrive, J'arrive dans un moment où elle est appliquée.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous prétendez que l'on ne négocie pas avec Air France. Est-ce à dire que l'on ne négocie pas avec un service public ?
M. OTTAVI.- Cela signifie que je prends acte de l'existence d'une convention qui, à un certain moment et eu égard à un contexte, est en partie remise en question par Air France.
J'en prends acte. J'en comprends les raisons, mais je n'ai pas participé à sa renégociation.
M. LE PRÉSIDENT.- Cette convention avec Air France était-elle signée avec la DICCILEC ou l'État ?
M. OTTAVI.- Avec le Ministre, s'agissant d'Air France.
M. LE RAPPORTEUR.- Y a-t-il eu un avenant modificatif à la convention initiale ou bien une parenthèse avant une reprise de la convention initiale ?
M. OTTAVI.- Il n'y a pas eu d'avenant. C'est pourquoi je vous disais que l'on ne négocie pas. Nous prenons acte. Nous avons répondu à la préoccupation d'Air France, qui est la sécurité à bord.
Mon approche de l'éloignement est technique. Pardonnez-moi l'expression qui risque de vous paraître démesurée, mais sur le plan technique nous savons tout faire. S'il faut, par rapport à une certaine manifestation de refus d'embarquement, mettre les moyens nécessaires pour sécuriser l'avion, nous savons le faire, nous le ferons.
M. LE RAPPORTEUR.- Vous n'êtes pas au courant d'un éventuel accord modificatif ?
M. OTTAVI.- Il n'y en a pas.
M. LE RAPPORTEUR.- Il est possible que l'information ne vienne pas jusqu'à vous ?
Aucun avenant n'a été écrit, mais des conditions verbales ont été passées ou une entente modifiant la convention initiale. Nous sommes bien d'accord ?
M. OTTAVI.- Nous prenons acte de la nouvelle disposition d'Air France.
M. LE PRÉSIDENT.- Quelles sont les nouvelles dispositions d'Air France ?
M. OTTAVI.- Ces nouvelles dispositions d'Air France sont directement liées à la sécurisation de l'avion. C'est un nombre précis de personnes à reconduire avec des escortes adaptées, qui dépend de la destination et du porteur.
M. LE PRÉSIDENT.- Pour Bamako ?
M. OTTAVI.- Un par jour, par avion pour Air France.
M. LE PRÉSIDENT.- Par combien de personnes sont-ils escortés ?
M. OTTAVI.- Nous évaluons. Mon intérêt est que le vol se déroule sans aucun incident, donc je répondrai par les moyens nécessaires. Si le commandant de bord estime qu'ils ne sont pas suffisants, je ferai apprécier le niveau d'escorte. C'est de mon chef.
M. LE PRÉSIDENT.- Est-ce un minimum de deux ?
M. OTTAVI.- Non, c'est 4 pour Bamako, par vol.
M. LE PRÉSIDENT.- L'escorte peut compter plus de 4 personnes ? Bien sûr, c'est vous qui appréciez la situation.
M. OTTAVI.- Si nous n'arrivons pas à maîtriser la notion de sécurité à bord de la cabine avec ces moyens, effectivement nous avons un énorme problème.
M. LE RAPPORTEUR.- Compte tenu de cet accord, le recours à d'autres compagnies sera-t-il maintenu ?
M. OTTAVI.- Bien sûr. Il a toujours existé.
M. LE PRÉSIDENT.- En demandent-ils autant ?
M. OTTAVI.- Cela peut varier par compagnie, y compris s'agissant de départ sans escorte.
Au sein du BUREL, Wagon-lits procède à la mécanique des réservations et il est outillé pour rechercher tous les routings, toutes les compagnies, tous les prix et les adaptations. Nous allons toujours privilégier la compagnie nationale quand nous le pouvons, sinon nous cherchons ailleurs.
M. LE PRÉSIDENT.- Quel est l'état de vos relations avec la compagnie Air Afrique ? Des évolutions peuvent-elles intervenir à brève échéance ?
M. OTTAVI.- Air Afrique s'était alignée sur Air France. Nous l'utilisons chaque fois que nous le pouvons, chaque fois d'ailleurs que l'exécution d'une reconduite frontière est sans danger. Malgré l'escorte nous avons débarqué des reconduits dont l'opposition était telle qu'elle était incompatible avec la tranquillité minimum d'un vol. Dans ce cas précis, le Code Pénal prévoit dans ses textes une procédure pour refus d'embarquement et la personne est écrouée.
M. LE RAPPORTEUR.- Quelles sont les autres compagnies utilisées le plus fréquemment ?
M. OTTAVI - Beaucoup d'autres.
M. LE RAPPORTEUR.- Tout dépend des destinations.
M. OTTAVI.- Nous avons toujours fait appel à l'ensemble des compagnies. C'est une question non seulement économique, mais aussi pratique. Je voudrais définir le périmètre et le contenu. 75 % des reconduits partent sans escorte. Beaucoup d'étrangers en situation irrégulière partent librement, mais nous ne les connaissons pas. 25 % partent avec des escortes.
Au moment où je vous parle, le problème se cristallise sur trois points précis. Le Mali d'abord, la Chine et le Congo-Brazzaville enfin.
En Chine, d'une manière générale, les difficultés rendent quasi nécessaires les escortes, toujours pour la sécurité du vol. Le paysage qui se présente devant nous n'est pas un problème général. Demain peut-être, l'évolution géopolitique changera ces données.
M. LE RAPPORTEUR.- Les risques de troubles à l'occasion d'un vol comprenant des étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une mesure d'éloignement vous paraissent-ils suffisamment importants pour fonder la position récente des compagnies aériennes ?
M. OTTAVI.- Il ne m'appartient pas de me prononcer là-dessus.
M. Spinetta le dira au nom d'Air France. Moi, en tant que responsable d'une administration et me fondant sur les observations des préfectures ou de mes collaborateurs, sur Roissy c'est l'homme du terrain et pas moi qui va évaluer l'escorte nécessaire. Par contre, j'en prends la responsabilité.
Je prends un seul exemple. Au cours de cette période, était prévu l'embarquement de 7 Maliens. On m'a téléphoné pour m'avertir que la situation risquait d'être compliquée. Une escorte de 14 avait été décidée. J'ai donné le feu vert pour placer l'escorte nécessaire.
M. LE RAPPORTEUR.- Combien de personnes avez-vous réunies ?
M. OTTAVI.- 17 personnes sont parties avec les 7 Maliens, de mémoire.
Dans la reconduite à la frontière, la mise en oeuvre des moyens nécessaires par l'État est indispensable, afin que tout se déroule normalement. Il y va même de l'intérêt du fonctionnement de notre administration.
M. LE RAPPORTEUR.- Avez-vous reçu des consignes spécifiques pour prévenir et réprimer certains agissements, notamment de certaines associations, tendant à empêcher l'exécution de mesures d'éloignement ?
M. OTTAVI.- C'est l'application de la loi.
M. LE PRÉSIDENT.- Des passagers ont été poursuivis pour complicité et opposition à la justice.
M. OTTAVI.- Je répète qu'il s'agit de l'application de la loi.
Autrefois, ce type de manifestation n'avait pas lieu.
Il existe plusieurs manières d'empêcher un avion de partir. La première est, pour les passagers, de prendre fait et cause et d'aller au contact des reconduits et de l'escorte. Nous allons passer de la vérification judiciaire puis, éventuellement, incrimination pour coups et blessures, rébellions, injures et outrages.
Une deuxième attitude face à certains passagers, convaincus par les propos tenus au moment de l'enregistrement par des gens qui exprimaient leurs sentiments -nous sommes dans une démocratie- de telle manière que cela constituait un trouble à l'ordre public, c'est l'application de la loi pour des distributeurs de tracts, application de la loi pour des passagers qui, bien que ne s'étant pas portés vigoureusement au secours des reconduits, ont manifesté une attitude passive et, par exemple, n'ont pas obéi aux ordres du commandant de s'asseoir et de boucler leur ceinture.
M. LE PRÉSIDENT.- Les passagers sont retournés chez eux ?
M. OTTAVI.- Oui, nous sommes restés dans le cadre strict de la loi.
Mais ils ont été placés en garde à vue.
M. LE PRÉSIDENT.- Le jugement n'a pas été encore prononcé ?
M. OTTAVI.- Non.
M. LE RAPPORTEUR.- Compte tenu des derniers incidents, l'affrètement de vols spécifiques pour l'éloignement d'étrangers en situation irrégulière n'apparaît-il pas plus efficace d'un strict point de vue policier ?
M. LE PRÉSIDENT.- Le charter ne répond-il pas à une nécessité objective compte tenu des difficultés que vous notez et du nombre de fonctionnaires que vous devez mobiliser ? Sur Bamako, pour un étranger qui part, il vous faut prévoir 4 fonctionnaires ?
Une autre approche du problème n'est-elle pas de répondre plus globalement ? Tout ceci est sur un plan strictement technique. Nous laissons l'appréciation politique du problème de côté, qui n'est pas, je vous l'accorde Monsieur le Directeur, de votre niveau.
M. OTTAVI.- Merci de cette précision extrêmement importante. Je m'exprime donc en tant que technicien.
Le vol groupé ne peut pas être employé pour deux ou trois personnes.
Dans le fonctionnement de l'administration, le rythme quotidien fondé à partir de l'interpellation et de la saisine des préfectures...
M. LE PRÉSIDENT. - ...C'est-à-dire les 10 000.
M. OTTAVI.- Oui, mais jour par jour. Tout à l'heure, l'on a parlé des pics. En effet, ils peuvent exister après un concours de circonstances. Je suis à la tête de ce service depuis 15 mois et, en cas de pic, je réagirais immédiatement.
Au rythme quotidien sauf circonstances particulières, je n'ai pas le nombre d'étrangers d'une même nationalité susceptibles de pouvoir constituer un vol spécial affrété.
M. LE PRÉSIDENT.- Pourquoi était-ce le cas autrefois ?
M. OTTAVI.- Le contexte était tout autre.
M. LE PRÉSIDENT.- Depuis votre nomination, aucun charter n'a été affrété ?
M. OTTAVI.- Si, quatre ou cinq.
LE PRÉSIDENT.- Vous savez pourquoi ?
M. OTTAVI.- À un instant donné, une population suffisante était réunie, d'une même nationalité et susceptible d'être renvoyée.
M. LE PRÉSIDENT.- C'est le charter du Mali où des incidents à l'arrivée se sont produits.
M. OTTAVI.- Par exemple. Celui-là, je l'ai malheureusement connu.
M. LE PRÉSIDENT.- Les fonctionnaires ont été molestés.
M. OTTAVI.- Oui, ils ont été blessés.
M. LE PRÉSIDENT.- Donc vous savez très bien ce qui s'est passé à cette occasion ?
M. OTTAVI.- À l'arrivée ?
M. LE PRÉSIDENT.- Vous disiez que les charters ne sont pas nécessaires car il n'y a pas un grand nombre de personnes regroupables à un moment donné. Dans ce cas précis, ce fut pourtant le cas.
M. OTTAVI.- Non. Toujours d'un point de vue technique, le vol groupé n'est pas une alternative au vol régulier. Pour imaginer un vol groupé, un vol affrété après une décision politique, il faut avoir la population éloignée.
Actuellement, pour des raisons que je ne peux pas expliquer autrement que par le constat, je n'ai pas au quotidien le flux nécessaire.
Le vol affrété n'est pas une alternative.
Il faudrait organiser dans les 12 jours au plus tard, une réserve conduisant à l'affrètement d'un charter.
M. LE PRÉSIDENT. - Ce fut le cas en mars.
M. OTTAVI.- Oui. En même temps, des sortants de prison ont été reconduits par ce vol.
En effet, une coïncidence peut permettre d'organiser un nombre de sortants de prison, constituant avec les interpellés au travers des contrôles quotidiens, une population.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous n'excluez pas le charter, mais il dépend des flux.
M. OTTAVI.- Et d'une décision politique. Ce ne sont pas des éléments techniques.
M. LE PRÉSIDENT.- D'un point de vue technique, le charter est nécessaire si vous avez des flux importants à un moment déterminé.
M. OTTAVI.- En 1996, parmi les 12 000 reconduites à la frontière, les vols groupés ont représenté 1 000 passagers, soit presque 10 %.
Une partie de ces 1 000 passagers se répartit sur des vols réguliers, ce qui donne une idée en terme de réelle efficacité de la part que représente les vols affrétés. C'est pourquoi je me permets d'insister, et du point de vue technique, sur la vision la plus large possible des modes de transport, des compagnie différentes et des diverses techniques qu'il conviendrait de mettre en oeuvre pour faire respecter la loi en observant un rapport décent sur les moyens employés.
M. LE RAPPORTEUR.- Monsieur le Directeur, pouvez-vous exposer l'état de la coopération avec nos principaux voisins ?
M. LE PRÉSIDENT.- Comment sont organisées les autorités d'accueil ?
M. OTTAVI.- Elles sont prévenues par la voie diplomatique d'abord -sous réserve de problèmes prévisibles, car nous ne prévenons pas de tous les retours- saisine systématique, ensuite partout où se trouve un attaché de police du STIP. C'est le cas pour le Mali, également pour le Sénégal, la Roumanie.
Dans la technique, il y a le préavis du commandant de bord. Plus l'affaire paraît difficile plus nous investissons dans l'explication et la préparation du commandant de bord.
Il y a l'avis des autorités d'arrivée par le canal diplomatique et par le STIP afin que les autorités qui ont une part de responsabilité puissent être suffisamment informées et arrêter les décisions nécessaires.
M. LE RAPPORTEUR.- Comment la question de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière est traitée dans les principaux pays d'immigration ?
M. OTTAVI.- La Grande-Bretagne utilise des vols réguliers, les escortes je n'en connais pas les chiffres. Il y a des éloignements forcés, entravés aussi.
M. LE PRÉSIDENT.- Ce n'est pas le cas chez nous ?
M. OTTAVI - Si.
M. LE PRÉSIDENT.- Pas dans l'avion ?
M. OTTAVI.- Pas au décollage ni à l'atterrissage. Mais si dans l'avion, au moment de l'embarquement ou pendant le vol, l'étranger met en péril sa sécurité, celle de l'escorte ou celle des passagers il est entravé par des menottes ou des bandes velcroc parce qu'il se débat.
M. LE PRÉSIDENT.- Jamais bâillonné ?
M. OTTAVI.- Jamais. Je ne voudrais pas que le ton prenne une forme d'ironie. Les hurlements démontrent qu'ils ne sont ni bâillonnés ni drogués. En Allemagne, quelques vols sont affrétés avec la Roumanie et un avec le Viêt-nam, mais en quantités peu importantes. Ils ont recours à des vols réguliers, escortés ou pas comme nous et entravés sérieusement.
L'Italie a dû organiser deux à trois vols groupés, notamment sur la question Kurde, mais avec des Égyptiens arrivés avec les Kurdes en direction de l'Égypte. Elle utilise également des vols réguliers. L'Espagne, la Belgique c'est pareil. En Hollande, la notion d'escorte et d'entrave est peut-être encore plus stricte.
M. LE RAPPORTEUR.- Pratiquement tous les pays européens procèdent de la même façon.
M. OTTAVI.- En effet.
M. LE PRÉSIDENT.- Aucune étude n'a été lancée de votre direction ? L'intérêt de l'information générale est de montrer que la France n'est pas un pays d'exception où, en définitive, l'on bafoue le droit des gens. Les autres pays qui souscrivent comme nous à la Convention européenne des droits de l'homme et qui participent des grands principes démocratiques font pareil. Tout au moins est-ce votre jugement.
M. OTTAVI.- Absolument. J'ai demandé à l'Institut des Hautes Études de Sécurité d'inscrire cette année à son programme un certain nombre de points, notamment sur ce qui se passe auprès de nos partenaires et des PECO dans la perspective de l'élargissement. Je leur soufflerai une piste supplémentaire, qui est en quelque sorte par essence ce que l'on peut attendre d'eux, à savoir qu'ils se penchent au-delà des quelques propos que j'ai pu vous tenir et qui me reviennent d'une information des officiers de liaison. Entre les pays partenaires, nous avons des échanges d'officiers de liaison étrangers à Paris, dont quelques-uns dans mon service et quelques-uns de mon service dans les différentes capitales d'Europe occidentale. Ce sont eux qui m'ont donné des informations au fur et à mesure que l'actualité se présentait.
Ceci me permet de vous informer aujourd'hui que les principaux pays d'Europe occidentale pratiquent, pour quelques uns d'entre eux, des vols groupés en fort petit nombre. Les Pays-Bas n'en ont plus fait depuis un an, l'Allemagne très peu et l'Italie seulement deux ou trois. Ce sont les charters.
Ils procèdent par vol régulier avec et sans escorte. Mais c'est à l'image de ce qui se passe en France ni plus ni moins.
M. LE RAPPORTEUR. -L'observation de la pratique de ces pays d'un point de vue strictement policier vous conduit-elle à souhaiter une modification des méthodes employées en France ?
M. OTTAVI.- Non. Nous disposons d'un BUREL, d'une unité nationale d'escorte, d'un ensemble de services spécialisés. Nous progressons notamment avec les sortants de prison.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous ne souhaitez pas de modification substantielle des méthodes utilisées en France, ni de la réglementation.
M. OTTAVI.- Non.
M. LE RAPPORTEUR.- J'en ai terminé, Monsieur le Président.
M. LE PRÉSIDENT.- Merci Monsieur le Rapporteur. Il nous reste deux minutes avant l'arrivée de M. Spinetta. Avez-vous des questions ?
M. DEMUYNCK.- Combien de vol d'Air France ont-ils été perturbés au départ, compte tenu de l'embarquement de ces personnes que l'on ramène ?
À Partir du moment où le commandant de bord a décidé de partir, avez-vous naissance d'incidents qui ont mis en cause la sécurité des passagers ?
M. OTTAVI.- Sur la première question, je ne sais même pas si le traitement des statistiques permettrait de retrouver les vols Air France. C'est Wagon-lits qui procède à l'ensemble des réservations. Concernant les incidents propres à Air France, les derniers ont été portés à votre connaissance. Après le décollage de l'avion, oui des incidents se sont produits, y compris récemment au moment de l'arrivée.
Les moments plus délicats pendant la durée du voyage sont l'escale, le transit et l'atterrissage. Certains incidents se sont produits, dont certains ont connu des débordements que nous connaissons.
M. LE PRÉSIDENT.- Mes chers collègues, nous allons libérer M. le Directeur de la DICCILEC, M. Ottavi.
Je serai l'interprète de tout le monde pour le remercier de la qualité de sa prestation, de sa franchise et la façon tout à fait claire dont il nous a répondu tout au long de ce questionnaire.
Monsieur le Directeur, vous ne m'en voudrez pas d'avoir cherché à préciser le paysage qui est difficile. Nous étions chacun dans notre rôle. Vous avez rempli le vôtre avec beaucoup d'efficacité.
M. OTTAVI.- Je vous remercie, Monsieur le Président.