Quelle réforme pour la Politique agricole commune ?

ANNEXE N° 5 -


COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE
M. LOUIS LE PENSEC, MINSITRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

LE JEUDI 14 MAI 1998

Lors de sa réunion du jeudi 14 mai 1998, la commission a procédé à l'audition de M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche sur la réforme de la politique agricole commune

Abordant la réforme de la politique agricole commune (PAC), M. Jean François-Poncet, président, s'est inquiété de la concordance des échéances respectives du vote du projet de loi d'orientation agricole et de l'adoption de la réforme de la PAC. Il s'est également demandé s'il était pertinent d'ouvrir des négociations dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) dans la mesure où le Congrès n'avait pas voté la procédure dite du " fast-track ". Par ailleurs, les conséquences financières de l'élargissement de l'Union Européenne aux premiers pays d'Europe centrale et orientale ne devant vraisemblablement pas intervenir avant 2005, il a fait valoir qu'il ne semblait pas nécessaire de réformer la PAC dans la précipitation.

M. Jean François-Poncet, président , a également tenu à réaffirmer son attachement à la vocation exportatrice de la France en matière agricole. Il s'est ému de l'attitude de la France qui, dans le processus de réforme de la PAC, ne semblait pas proposer de projet alternatif, alors qu'elle avait été l'instigatrice de la mise en place de la PAC à la fin des années 50.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a présenté la position du Gouvernement sur ce dossier et l'état de la négociation après le Conseil agricole du 31 mars et avant celui des 25 et 26 mai. Il a souligné sa volonté d'associer la représentation parlementaire à la réflexion sur un sujet d'une telle importance.

Estimant qu'aucune décision majeure ne devrait intervenir avant la fin de l'année 1998, le ministre a affirmé que, d'ici là, il s'emploierait à convaincre nos partenaires du bien-fondé des propositions françaises.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche, a rappelé que la position française, présentée à Bruxelles le 31 mars dernier, était celle du Premier ministre et du Président de la République. Il a affirmé que cette position visait à préserver la puissance agricole de la France et les intérêts de ses agriculteurs. Selon lui, les conséquences prévisibles de la nouvelle PAC, telle que proposée par la Commission (notamment la baisse des revenus des agriculteurs, la réduction des emplois dans l'agriculture et l'augmentation de la part des aides dans le revenu des agriculteurs), étaient inacceptables en l'état.

Le ministre a considéré que la compensation de la baisse des prix garantis par des aides accrues, prévue par la Commission, constituait un " marché de dupes ", la pérennité de ces aides n'étant pas assurée. Il a ainsi rappelé que trois facteurs contribuaient à la faible légitimité de ce mécanisme d'aides liées à la production : le scepticisme de l'opinion à leur égard, les contraintes budgétaires croissantes et la perspective des négociations commerciales internationales qui débuteront en l'an 2000 dans le cadre de l'OMC.

Le ministre a également souligné que les Etats-Unis avaient commencé à transférer une partie de leurs aides de la " boîte bleue " vers la " boîte verte ", regroupant les soutiens découplés de la production, de sorte qu'il importait, selon lui, que l'Union Européenne engage, de la même façon, un découplage progressif des aides par rapport à la production, afin de se trouver dans une situation de négociation plus favorable face aux Américains.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a fait valoir qu'un tel découplage permettrait de soutenir toutes les activités des agriculteurs, non seulement celle relative à la production mais aussi celles touchant à la préservation de l'environnement, à l'occupation de l'espace rural et à la qualité des produits. Dans cette perspective, il a jugé nécessaire de prendre en considération la question du financement de la politique rurale communautaire et d'être particulièrement attentif aux critères d'application structurels. Il a considéré que le découplage des aides qu'il préconisait, assorti de garde-fous visant à éviter les distorsions de concurrence et toute atteinte à l'unité de la PAC, devrait permettre de conférer à celle-ci plus de flexibilité, tout en écartant le risque d'une renationalisation.

S'agissant de la diminution des prix garantis, le ministre a souligné que l'ajustement du niveau des prix ne devait se faire que là où cela était souhaitable, par exemple pour le blé.

Abordant la question de la réforme des organisations communes de marché méditerranéennes -principalement l'huile d'olive et le vin-, il a réaffirmé sa détermination à défendre les intérêts des agriculteurs.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a rappelé les autres dossiers qui, avec la réforme de la PAC, constituent l'Agenda 2000 :

- la réforme des fonds structurels ;

- les perspectives financières de l'Union Européenne ; il a, à cet égard, rappelé son attachement à la préservation de la ligne directrice agricole ;

- la réforme institutionnelle, qui conditionne le bon fonctionnement de l'Union.

En réponse aux préoccupations de M. Jean François-Poncet, président, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a indiqué que le projet de loi d'orientation agricole, actuellement devant le Conseil économique et social, devrait être présenté en Conseil des ministres à la mi-juin et faire donc l'objet d'un examen par le Parlement à la session parlementaire d'automne. Il a estimé que les positions du Gouvernement concernant le projet de loi d'orientation agricole et la réforme de la PAC étaient concordantes : à titre d'exemple, le contrat territorial d'exploitation pourrait s'inscrire dans la réforme de la PAC, grâce au mécanisme de la modulation des aides. A cet égard, il a souligné le rôle moteur joué par la France dans la définition d'une nouvelle politique agricole, les autres Etats membres ayant manifesté un grand intérêt, par exemple, pour le contrat territorial d'exploitation.

A propos de la vocation exportatrice de la France, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a rappelé que si la France avait effectivement une vocation à exporter sur les marchés extérieurs, une même logique d'alignement des prix garantis sur les prix mondiaux n'était pas applicable à tous les produits. Il a ajouté que la France devait se tourner vers des produits à plus forte valeur ajoutée et ne pas se contenter de produire des matières premières à bas prix. Sur la question de l'élargissement, il a estimé, enfin, qu'il fallait que la Commission évalue le coût de l'élargissement et qu'elle ne remette pas en cause la ligne directrice agricole.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean François-Poncet, président , a estimé que s'il convenait de se préparer aux futures négociations commerciales internationales, notamment au moyen d'une intégration accrue des aides communautaires dans la " boîte verte " de l'organisation mondiale du commerce (OMC), à son sens, l'Europe ne devait pas entamer de négociations tant que le Président américain n'aurait pas obtenu du Congrès l'autorisation d'utiliser la procédure du " fast track ", qui exclut la possibilité pour le Parlement américain de modifier l'accord final au moment de sa ratification.

Puis, faisant état de ce qu'il avait constaté " sur le terrain ", il a déploré la rigueur excessive et le pointillisme avec lesquels les administrations françaises, en particulier celle des finances, appliquaient les prescriptions Européennes. Il a opposé à cette rigueur -très mal ressentie, à juste titre, par les agriculteurs- à la souplesse dont faisaient montre, en la matière, les administrations d'autres Etats membres.

M. Philippe François , président de la mission d'information sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC), a d'abord rappelé que les réflexions de la mission portaient essentiellement sur la politique agricole commune, sans interférer avec la problématique Européenne.

Évoquant les récents déplacements dans des pays étrangers de la mission sénatoriale, M. Philippe François a fait état des interrogations qui lui paraissaient s'exprimer quant à l'opportunité d'une modification de la PAC avant la réouverture du cycle de négociations agricoles internationales. Il s'est inquiété de ce que deux tendances contradictoires semblaient se manifester en Allemagne : l'une, incarnée par le ministère fédéral de l'agriculture, étant résolument tournée vers la construction Européenne, l'autre -incarnée par d'autres ministères- étant plutôt en faveur d'un rapprochement avec les Etats-Unis. Il a, enfin, exprimé ses inquiétudes quant à la proposition Européenne d'un accroissement de la subsidiarité en matière agricole, rappelant que la PAC avait été instituée autour des principes de préférence communautaire et de gestion communautaire, et qu'une décentralisation trop poussée de sa mise en oeuvre risquait, à son sens, de se traduire par une " renationalisation " de cette politique commune, qui remettrait ainsi en cause un des pivots essentiels de la construction communautaire.

M. Marcel Deneux , revenant sur la perspective de la discussion prochaine du projet de loi d'orientation agricole, a souhaité que ce texte soit adopté rapidement, afin qu'il consolide la position française lors des négociations communautaires à venir. Il a fait part de ses doutes quant à l'urgence d'une réforme de la PAC, l'argument de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale ne semblant pas suffisant pour la motiver dans l'immédiat. Abordant le problème de la dépendance de l'Union Européenne en matière de protéines végétales, il a jugé qu'" Agenda 2000 " ne proposait pas de solution remédiant au déficit protéique communautaire. Il a ensuite souhaité que soient remis en cause certains régimes d'importation, à son sens excessivement favorables, accordés à des pays-tiers, comme par exemple le contingent de 74.000 tonnes de beurre en faveur de la Nouvelle Zélande.

Estimant que le Gouvernement français avait récemment donné l'impression d'être opposé à l'ensemble des propositions communautaires, M. Marcel Deneux a souhaité que cette position évolue dans un sens plus constructif. Au sujet du risque d'une " renationalisation " de la PAC, il a craint que, les Allemands n'acceptant plus de maintenir leur contribution au budget communautaire au niveau actuel, la latitude accrue accordée aux Etats ne soit les prémisses d'un démantèlement futur de la PAC.

M. Marcel Deneux a ensuite souhaité que la politique agricole commune soit porteuse d'un véritable projet pour l'agriculture. Dans la perspective des futures négociations à l'organisation mondiale du commerce (OMC), il a prôné une attitude Européenne plus offensive qu'à l'accoutumée. Il a constaté que les consommateurs allemands consacraient 18 % de leur revenu à la consommation alimentaire, contre 16 % en France, cette différence démontrant, à son sens, l'existence d'une marge de manoeuvre pour l'agriculture.

Abordant le sujet du plafonnement des aides, M. Marcel Deneux a estimé que les aspects fiscaux devaient être intégrés au projet de loi d'orientation agricole. Il a rappelé que certaines distorsions fiscales persistaient, évoquant, par exemple, la situation des agriculteurs allemands imposés sous le régime du forfait, à l'origine de 60 % de la production agricole allemande, exonérés de la rétrocession de la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits agricoles.

Au sujet de la diminution des prix proposée pour le blé, il a jugé que son principal intérêt résidait dans ses conséquences, à la baisse, sur le coût de l'alimentation du bétail, plus que dans les perspectives d'exportation accrues qu'elle offrait. Il a considéré que la réduction du prix de la viande poserait des problèmes importants et il a souhaité que le ministre aborde ce sujet de façon plus approfondie.

M. Jean-Paul Emorine a tout d'abord souligné que si des désaccords importants avaient été exprimés contre les propositions de la Commission Européenne, aucune alternative n'avait été réellement envisagée à la baisse des prix. Il a douté de la pérennité du financement des actuelles propositions de réforme de la politique agricole commune.

Abordant le sujet des primes au secteur de la viande bovine, il a souhaité qu'au lieu des différents dispositifs actuels (prime au maintien du troupeau allaitant, prime spéciale aux bovins mâles..) soit mis en place un système unitaire, indexé sur l'unité de gros bétail, évitant ainsi la concurrence entre les différentes filières bovines. Il a exprimé son souci d'une maîtrise accrue de la production de viande bovine, dont il a considéré qu'elle ne s'opposerait pas à la volonté exportatrice Européenne, cette production étant destinée, dans sa très grande majorité, à la consommation intérieure.

En ce qui concerne les préretraites, il a souhaité que le projet de loi d'orientation agricole permette d'en faire un véritable outil au service de l'installation des jeunes, constatant que l'application du système de préretraites actuel, financé en partie par l'Europe, avait conduit à la disparition de nombre d'exploitations.

Mme Janine Bardou a, ensuite, fait part de ses préoccupations quant aux conséquences négatives que pourraient avoir, sur les zones de montagne, les propositions d'" Agenda 2000 ". Elle a estimé que l'intégration des zones de montagne dans la catégorie plus vaste des zones défavorisées revenait à leur banalisation. Elle a demandé au ministre quelles mesures le Gouvernement comptait prendre pour reconnaître les spécificités des zones de montagne, qui subissaient des handicaps physiques indéniables et qui devaient à ce titre être reconnues comme zones d'intérêt communautaire. Estimant que les propositions communautaires d'une modulation nationale de l'octroi des aides étaient la seule marge de manoeuvre pour une action en faveur de la montagne, elle a interrogé le ministre sur la façon dont le Gouvernement entendait utiliser cette marge.

En réponse aux différents orateurs, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a tout d'abord souligné l'attention qu'il porterait aux conclusions des travaux de la mission d'information sur l'avenir de la PAC, estimant indispensable l'enrichissement mutuel des points de vue sur cette question, dont il a rappelé qu'elle faisait par ailleurs l'objet d'une concertation étroite avec les organisations professionnelles, systématiquement consultées avant chaque Conseil des ministres Européen.

Le ministre a affirmé que la PAC était la première politique commune Européenne et qu'elle devait le demeurer. Il a refusé toute " renationalisation ", mais il a souhaité néanmoins l'exercice d'une certaine subsidiarité, thème central de la récente rencontre franco-allemande d'Avignon, qui serait également abordé au prochain sommet Européen de Cardiff. Il a rappelé que la subsidiarité était déjà à l'oeuvre au sein de la politique agricole commune, et que la perspective d'élargissement ne faisait qu'accroître ce besoin de flexibilité. Il s'est toutefois déclaré soucieux d'éviter l'écueil d'un basculement de la PAC dans une logique de nationalisation, considérant qu'il fallait, en la matière, se montrer vigilant.

Sur la position allemande, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a estimé que, contrairement à la France, dont la position communautaire faisait, au préalable, l'objet d'un arbitrage au sein du comité interministériel pour les questions de coopération économique Européenne, le Gouvernement fédéral ne procédait pas à une telle harmonisation préalable des positions des différents ministères, qui pouvaient dès lors différer, comme c'était le cas pour la PAC.

Le ministre a affirmé que la coopération franco-allemande était une priorité pour la construction Européenne. Il a souhaité qu'elle se développe, indiquant qu'à cet effet avaient été mis en place des groupes de travail bilatéraux, chargés d'élaborer une position commune pour la future négociation.

Répondant à la question posée sur l'absence de volet fiscal du projet de loi d'orientation agricole, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche, a souhaité que cette question soit abordée dans le cadre de textes ultérieurs au projet de loi d'orientation agricole.

Quant au calendrier de la négociation de la PAC, le ministre a affirmé qu'il n'avait en aucun cas l'intention de négocier vite, mais qu'il comptait bien, au contraire, consacrer à ces importantes discussions le temps qui leur était nécessaire. Sur l'aspect du financement du budget communautaire agricole, il a considéré qu'une discipline budgétaire visant à respecter le cadre fixé par la ligne directrice agricole était le moyen le plus adapté de répondre aux inquiétudes allemandes, l'écrêtement des soldes nets des contributions budgétaires des différents pays étant à son sens inacceptable.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a affirmé qu'une solution devait être trouvée pour le secteur des oléo-protéagineux et qu'il s'agissait là d'un point essentiel de la position française. A ce sujet, il a jugé que l'attitude du Gouvernement n'était pas seulement négative puisque, s'il s'était attaché à rappeler, dans un premier temps, le caractère inacceptable de certaines propositions de la Commission, il avait ensuite tenu à apporter une contribution plus positive à l'avancée du débat.

Le ministre a ensuite répondu aux questions relatives à l'élevage bovin, en estimant que le Conseil informel de New Castle, consacré, notamment, à ce sujet, n'avait pas permis d'avancée significative. Il a rappelé son opposition à la baisse proposée des prix de 30 %. Il a, en outre, souhaité que les effets de la baisse du prix des céréales, améliorant la compétitivité des viandes blanches par rapport aux viandes rouges, soient pris en compte. Il a jugé que la possibilité d'une intervention devait être maintenue, permettant une régulation du marché par un dispositif de contrôle de l'offre. Il a, ensuite, regretté l'abandon de l'incitation à l'extensification des élevages, la revalorisation de la prime spéciale aux bovins mâles étant supérieure à celle de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes. Il a, enfin, estimé que la proposition de la Commission d'une modulation nationale devait être étudiée avec beaucoup d'attention. Il a souhaité une meilleure prise en compte de la nécessité d'aménager le territoire et de développer les productions de qualité.

Répondant à la question posée sur les préretraites, il a confirmé que la loi d'orientation agricole s'attacherait à mettre en place un dispositif favorisant l'installation des jeunes.

Sur la politique de la montagne, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , rappelant qu'un grand débat sur ce thème avait eu lieu à l'occasion du salon de l'agriculture, a indiqué que la France demandait à ce qu'elle soit davantage prise en compte dans le cadre du nouvel objectif 2 des fonds structurels, autour de la politique de développement rural, des indemnités compensatrices des handicaps naturels et de la modulation des aides. Il a précisé que la politique de la montagne serait une orientation forte du futur projet de loi d'orientation agricole, les services du ministère de l'agriculture s'efforçant de trouver des solutions techniques pour que la modulation proposée par la Commission au titre de la subsidiarité réponde aux attentes du monde agricole. Il a déclaré apprécier l'intérêt que portait la commission des affaires économiques du Sénat à ce thème, jugeant que les avis et contributions extérieurs lui seraient utiles.

Évoquant l'avant-projet de loi d'aménagement du territoire, actuellement soumis par le ministère qui était chargé de sa rédaction à la concertation interministérielle, M. Jean François-Poncet, président , a fait part au ministre des vives inquiétudes que lui inspirait cet avant-projet.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a répondu qu'il ne s'agissait encore que d'une phase préalable de consultation, au cours de laquelle il allait personnellement veiller à une meilleure prise en compte de la ruralité.