RÉSUMÉ DU RAPPORT
I. LA
PAC AUJOURD'HUI
A. LE BILAN CONTRASTÉ DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE DEPUIS 1992
La réforme de 1992 a constitué un tournant majeur pour la
PAC
, depuis sa mise en place dans les années 1960. Visant
à remédier au déséquilibre de certains
marchés, à l'augmentation des dépenses agricoles et
à l'érosion des revenus des agriculteurs, elle a consisté
en : une
baisse importante du prix
des produits agricoles, assortie
d'une compensation intégrale de ses effets par
un soutien direct aux
exploitants
, conditionnée à une
maîtrise accrue de
la production
(gel des terres). Des
mesures d'accompagnement
(environnement, préretraites) ont également été
mises en place.
Le bilan de cette réforme est contrasté
La production de
céréales
n'a été que
temporairement maîtrisée ; en viande bovine, la maîtrise
souhaitée de la production et l'extensification encouragée des
élevages
ne se sont qu'insuffisamment réalisées.
Bien plus, les
évolutions favorables
qui sont intervenues, telles
que la reconquête par les céréales Européennes du
marché de l'alimentation animale ou l'amélioration des revenus
agricoles tiennent presque autant à des
facteurs externes à la
réforme de la PAC
qu'à sa vertu intrinsèque.
Certains atouts, notamment en matière d'exportation de blé
Européen, n'ont pas été pleinement valorisés,
tandis que s'enclenchait
une logique lourde de conséquences pour le
rôle et le statut de l'agriculture en Europe
: le basculement du
financement du soutien collectif à l'agriculture du consommateur vers le
contribuable, avec pour corollaire
une dépendance accrue du revenu
agricole vis-à-vis du financement public
.
Certains défauts de la PAC n'ont pas été
corrigés
,
tels que
l'imparfaite prise en compte de
la diversité agricole Européenne (productions
méditerranéennes, d'Outre-mer, zones de montagne...) ou la
concentration excessive des crédits de la PAC sur certaines
exploitations et certaines zones.
La préférence communautaire
a, quant à
elle,
été mise à mal
, tant par la
transformation des mécanismes douaniers agricoles Européens,
induite par
les accords du GATT
de 1994, que par l'ouverture de
contingents d'importation
à tarif préférentiel ou
la négociation
d'accords d'association
entre l'Union
Européenne et les pays tiers.
B. LES ENJEUX DE LA PAC À L'AUBE DE L'AN 2000
Certains Etats membres souhaitent actuellement un
rééquilibrage des différences de contribution nette des
quinze pays au budget communautaire
, mettant ainsi en danger le
principe fondateur de solidarité financière entre les Etats
membres de l'Union Européenne.
Le citoyen Européen formule, quant à lui, des
exigences fortes
: qualité et sécurité des
produits, aménagement du territoire, protection de l'environnement. En
la matière, l'imposition de normes plus contraignantes ou de nouvelles
fonctions pour l'agriculture doit éviter de créer de nouvelles
distorsions de concurrence par rapport aux partenaires commerciaux de l'Europe.
L'élargissement de la Communauté aux pays de l'Est
Européen
pose à la PAC un défi sans
précédent
: l'agriculture des dix pays candidats emploie
en moyenne le
quart de leur population
active
(contre environ
6 % pour l'Europe des Quinze), soit plus d'agriculteurs que l'Union
Européenne actuelle, pour
une production égale au
dixième seulement
de la production des Quinze. Même si la
perspective de l'élargissement pose à terme la question de la
réforme des politiques Européennes (et notamment de la politique
structurelle), elle n'est toutefois pas un motif immédiat de
réforme de la PAC, vu le calendrier des négociations.
Les négociations agricoles multilatérales à venir
constituent une contrainte
dont la réflexion sur l'avenir de la
PAC ne peut s'affranchir, même si la question du choix tactique du
calendrier des deux négociations (communautaire puis
multilatérale) reste posée. Le précédent des
négociations du cycle de l'Uruguay, que présente le rapport, est
à cet égard instructif. Les auspices des futures
négociations de l'organisation mondiale du commerce (OMC), et notamment
la réforme de la politique agricole américaine, en 1996, ainsi
que la stratégie agricole mondiale de ce pays laissent présager
des
positions offensives de la part des partenaires commerciaux de
l'Europe
.
Les perspectives mondiales des marchés agricoles à moyen
terme,
dégagées par certaines organisations
internationales,
sont favorables
. L'augmentation importante de la
population mondiale d'ici à 2050 devrait s'accompagner d'une
augmentation plus que proportionnelle de la demande alimentaire -sous
réserve des évolutions technologiques- à l'accroissement
des niveaux de vie et à la diversification des régimes
alimentaires dans les zones émergentes.
La production, les
échanges et les prix des produits agricoles seraient ainsi globalement
tirés vers le haut
.
II. UN NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE QUI SUSCITE DE NOMBREUSES REACTIONS
A. LE NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE
Les propositions de la Commission Européenne
L'Agenda 2000
, présenté par la Commission
Européenne en juillet 1997, s'efforce de définir une
approche globale pour préparer l'Union Européenne à son
élargissement
.
La Commission a présenté,
en mars 1998
, les
propositions d'actes communautaires dans les secteurs des grandes cultures, de
la viande bovine, du lait, ainsi qu'en matière de développement
rural et de perspectives financières relatives au FEOGA-garantie.
La mission d'information a
synthétisé ces propositions
dont le détail figure dans la version intégrale du rapport.
Une cohérence problématique
La réforme de la PAC paraît, au total, procéder d'un double
mouvement : d'une part, un
approfondissement de la réforme de
1992
tendant, par de nouvelles baisses de prix, à permettre des
exportations sans restitution, de manière à libérer
l'agriculture Européenne des contraintes découlant des accords en
vigueur de l'OMC et à mettre les Européens en position plus
favorable lors de la reprise des négociations internationales ;
d'autre part,
un effort pour que la PAC
, qui reste vivement
contestée, notamment dans certains pays membres,
soit mieux
perçue par les opinions publiques
.
Ainsi, d'après la Commission Européenne, la PAC se trouverait
consolidée face aux facteurs externes et internes susceptibles de la
fragiliser.
De
très nombreuses critiques
ont été faites sur ces
propositions. Sans les reprendre en totalité, la mission d'information
relèvera, néanmoins, trois points importants :
le problème de la légitimité des aides
Dans ses propositions, la Commission Européenne a voulu tenir compte des
critiques récurrentes contre certains aspects de la PAC. L'exposé
général des motifs des propositions de règlement relatives
à la réforme précise même que
" réconcilier le citoyen, le consommateur avec la politique
agricole " est une des taches primordiales pour les années à
venir
.
Toutefois, les solutions envisagées pour y parvenir présentent
des faiblesses et des lacunes.
En effet, dans les propositions de la Commission, ces aides directes
représenteraient à l'avenir une part considérable du
revenu agricole et resteraient essentiellement
conçues par rapport au
processus productif
, calculées en fonction de la taille et des
activités de l'exploitation. De ce fait, leur justification reste trop
ambiguë pour qu'il soit aisé de convaincre les opinions publiques
de leur bien-fondé.
Les propositions de la Commission relatives au financement de la PAC
comportent des incertitudes
et des risques : en prévoyant
d'accroître la
part des aides directes dans les revenus des
agriculteurs
et en ouvrant simultanément la voie à un
droit de regard accru du Parlement Européen
sur leur devenir,
elles pourraient conduire à une plus grande fragilité de la PAC.
La Commission souligne
que la baisse des prix
qu'elle
préconise rendra les productions Européennes plus
compétitives
sur le marché communautaire comme sur le
marché mondial, réduira le risque de réapparition de
surplus invendables, facilitera l'adhésion des pays d'Europe de l'Est et
fortifiera la position Européenne dans le prochain cycle de
négociations commerciales multilatérales.
Toutefois, les effets bénéfiques attendus de la baisse
proposée des prix
sont plus incertains que ne le suppose la
Commission
, les modalités envisagées de la compensation de la
baisse des prix étant, en effet, susceptibles d'entraîner de
graves déséquilibres :
Dans le cas
des grandes cultures
, l'alignement des aides aux cultures
des
oléagineux
sur celles accordées aux cultures
céréalières pourrait conduire à des
distorsions ;
La forte baisse des prix prévue dans le cadre de la
viande
bovine
pourrait également susciter de graves
déséquilibres, sans pour autant permettre d'atteindre les
objectifs qui en principe la justifient ;
La cohérence des propositions pour les
productions
laitières
apparaît plus incertaine encore ;
On peut estimer que la démarche de la Commission tendant à
opérer
une réforme de la PAC préalablement aux
négociations
à l'OMC
revient à
déplacer unilatéralement le point de départ de la
négociation en défaveur de l'agriculture Européenne.
B. UN PROJET QUI SUSCITE DE NOMBREUSES RÉACTIONS
Depuis dix mois, les instances Européennes, les Etats membres ainsi que
les organisations professionnelles agricoles Européennes et nationales
ont pu prendre connaissance de ces propositions et les analyser. Ils les ont,
à de nombreuses reprises, commentées et n'ont pas manqué,
soit de les approuver, soit de les rejeter, soit de proposer des modifications.
La mission d'information tient tout d'abord à
saluer le travail
effectué par la Commission
Européenne, qui a rempli le
rôle d'initiative que lui confèrent les traités, et a
répondu à une demande du Conseil Européen de
décembre 1995, en présentant, dans un document global,
faisant directement suite à la Conférence intergouvernementale,
une
communication sur le futur cadre politique et financier de l'Union
,
compte tenu des perspectives de l'élargissement.
Toutefois, les propositions formulées suscitent des réactions
fort diverses.
Une forte opposition des organisations agricoles
Européennes
Plusieurs organisations professionnelles agricoles Européennes ont
exprimé
de fortes critiques à l'encontre des propositions de
la Commission
. Il s'agit du Comité des organisations
professionnelles agricoles (COPA), du Comité général de la
coopération agricole (COGECA), de la coordination paysanne
Européenne (CPE) et du Comité Européen des jeunes
agriculteurs (CEJA).
Pour l'ensemble de ces organisations, l'Agenda 2000 ne contient pas
d'élément vraiment porteur permettant de
défendre et
d'améliorer un modèle agricole Européen, qui devrait
être fondé sur un juste équilibre entre les exploitants,
les productions et les territoires.
La position des différents Etats membres
Si on constate un consensus parmi les Etats membres sur
le principe d'une
réforme de la PAC
, de profondes divergences d'appréciation
existent. Une première catégorie de pays regroupe les
Etats
globalement favorables au contenu de la réforme
: Royaume-Uni,
Suède et Danemark. Une seconde catégorie comprend les Etats qui,
tout en étant favorables au paquet " Santer ", souhaitent
certaines modifications
: Pays-Bas, Autriche. Une troisième
catégorie réunit les Etats qui ont actuellement une
démarche très pragmatique
: Grèce et Italie. Une
quatrième et dernière catégorie regroupe
l'ensemble des
autres Etats de l'Union, opposés aux propositions de la Commission
.
Les réactions françaises
La mission d'information a pu constater :
les
fortes réserves des pouvoirs publics français
,
et en particulier du Président de la République ;
le rejet par l'ensemble des
organisations professionnelles
agricoles
de ce projet.
III. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION DU SÉNAT
Au-delà des critiques qu'elle a faites sur telle ou telle proposition de
la Commission Européenne, la mission d'information a souhaité
présenter
de nouvelles perspectives pour la politique agricole
commune à l'aube de l'an 2000
.
Ce véritable projet alternatif préconisé par la mission
d'information s'articule autour de
quatre axes essentiels
qui doivent
permettre d'offrir à l'agriculture Européenne
une vision
dynamique et moderne de son avenir.
A. PREMIER PILIER DES PROPOSITIONS : CONSOLIDER L'UNITÉ DU
MARCHÉ COMMUN AGRICOLE
Les auteurs du Traité de Rome avaient considéré que
laisser l'agriculture en dehors des négociations conduirait
inévitablement à l'échec d'un marché commun
Européen.
La PAC a été
la véritable " locomotive " de
l'Europe communautaire
et " du grand marché unique ".
Celui-ci doit être consolidé, car toute fissure entraînerait
réciproquement la remise en cause de la PAC et donc, à terme, du
projet Européen voulu par les " Fondateurs ".
Si la mise en place de l'Euro présente des avantages
incontestables pour l'agriculture, d'importantes zones d'ombre
subsistent
.
Il s'agit notamment du maintien d'une zone " non Euro " et de
l'incertitude des relations entre l'Euro et le dollar.
La mission d'information considère :
la non-participation de certains Etats membres à la zone Euro comme
regrettable pour le bon fonctionnement du marché unique
. La mission
souhaite que ces Etats soient au minimum fortement incités à
participer au
dispositif qualifié de " SME bis ".
le renforcement de la coopération politique
entre Etats membres
comme indispensable, dans le
respect des identités nationales.
Renforcer le marché commun agricole passe aussi par
l'établissement d'une véritable égalité de
concurrence entre les producteurs
Européens
:
en rapprochant les
réglementations sociales
,
en harmonisant les
législations
fiscales
, notamment en
matière de transmission d'entreprises agricoles et de succession,
en contrôlant plus strictement les
aides nationales
,
en évitant une "
renationalisation
" de la PAC
(ce qui n'est pas incompatible avec un minimum de subsidiarité).
Il faut aussi constituer un véritable projet Européen
englobant toutes les productions agricoles ;
en premier lieu les
productions méditerranéennes
: la
mission s'associe pleinement aux propositions formulées par MM. Jean
Huchon et Louis Minetti dans leur récent rapport sur les relations
franco-espagnoles dans le secteur des fruits et légumes, avec,
notamment, la création d'un " front
méditerranéen " dans ce secteur ;
en second lieu celles
d'outre-mer
(par exemple la banane).
Il importe également de développer les usages non
alimentaires des produits agricoles.
L'Europe doit inciter au développement :
des
biocarburants
(Pourquoi ainsi appliquer le Taxe
intérieure sur les produits pétroliers sur les biocarburants
puisque ceux-ci ne sont pas des produits pétroliers).
du secteur
amidonnier
;
des
nouvelles sources d'énergie
à base de produits
agricoles.
B. DEUXIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DE
L'AGRICULTURE EUROPÉENNE, QUI DIFFÉRENCIE LES
PRODUCTIONS
La mission souhaite renforcer la compétitivité des
céréales Européennes
: si ce renforcement
passe notamment par
une certaine baisse des prix, justifiée dans le
secteur des céréales
, des modifications substantielles
doivent toutefois être apportées aux propositions de la
Commission, pour assurer :
une baisse
raisonnable
des prix, limitée à 10 %
;
la suppression
des taxes à l'exportation
;
le maintien des
majorations mensuelles
;
le rétablissement des
surfaces de base maïs
.
L'indépendance protéique : un enjeu essentiel pour
l'agriculture de la Communauté, qui doit être mieux pris en
compte.
Face aux insuffisances des propositions de la Commission en matière
d'oléo-protéagineux, la mission d'information préconise :
un paiement complémentaire multiproduits
;
la mise en place d'un
filet de sécurité
dans ce
secteur.
Une gestion plus efficace des marchés de la viande bovine
Face à un scénario Européen qui, selon la mission
d'information, voue ce secteur à sa perte, deux logiques sont à
distinguer.
Il aurait été envisageable de mettre en place des
mesures de
maîtrise stricte de l'offre de viande bovine
, c'est-à-dire des
quotas. La mission d'information
regrette fortement
que le Gouvernement
français n'ait pas considéré opportun de
privilégier, dès la présentation des propositions de la
Commission, cette solution. Elle
est consciente que le retard pris
dans
les propositions gouvernementales françaises dans ce secteur
sera
difficile à rattraper
et qu'il est
désormais peu
probable
de parvenir à rallier une majorité d'Etats à
cette option.
Ainsi, la mission d'information
privilégie
plutôt
une
adaptation substantielle des mécanismes proposés par la
Commission Européenne
impliquant
:
la
défense du niveau de prix
dans un marché
équilibré et le maintien de
l'intervention publique
;
une
revalorisation de la prime à la vache allaitante
et un
meilleur accès au complément extensif ;
la préservation de la valeur ajoutée par le refus de
toute distorsion de concurrence
-notamment par l'intermédiaire d'une
subsidiarité trop importante- ; en outre, la mission d'information est
favorable à
l'instauration d'une prime unique à l'unité
de gros bétail alliant simplification administrative et
égalité de traitement entre les producteurs ;
une
gestion efficace du secteur
se traduisant notamment par une
organisation plus rationnelle de la production et de l'ensemble de la
filière ;
Il faut aussi préserver la filière laitière, afin
de prendre en compte ses particularités. La mission d'information
préconise à cet égard :
une réelle flexibilité dans la gestion des quotas par la
mise en place du
système de double quota/double prix
;
la reconnaissance de la
spécificité des signes et labels
de qualité.
C. TROISIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : REPLACER L'EMPLOI ET
L'ESPACE AU COEUR DE LA RÉFORME
Tout
en refusant de remettre en question la fonction économique de
l'agriculture,
la mission d'information est consciente, cependant, de
l'importance de ses fonctions territoriales et sociales.
Elle suggère d'
allier compétitivité et
maintien du revenu de l'agriculteur
La mission s'est longuement penchée sur la question du
"
découplage des aides par rapport à la
production
". Elle a estimé que la PAC pourrait
bénéficier d'un découplage accru des aides, à
condition de maintenir celui-ci à un niveau raisonnable.
La mission d'information préfère à un dispositif de
plafonnement, l'instauration d'un
mécanisme de
dégressivité
en fonction de la taille des exploitations,
prenant en compte l'emploi et les territoires
.
La mission d'information estime indispensable et urgent d'étudier
et d'initier des
expériences à grande échelle en
matière de " garantie partielle de recettes ". Elle
considère qu'en la matière, aucun retard ne doit être
pris
.
Une présence et une activité agricole sont
nécessaires sur l'ensemble du territoire
une nouvelle impulsion doit être donnée à
l'agriculture de montagne
. Pour ce faire, la mission d'information
souhaite :
accentuer significativement
l'aide aux systèmes herbagers
,
notamment dans le cadre de
la prime à la vache laitière
,
supposée compenser les baisses de prix du lait, mais aussi par le
maintien de la prime à l'herbe
parmi les mesures de
développement rural ;
préserver les droits à produire pour les productions
montagnardes,
qui sont une condition sine qua non de la
pérennisation de cette agriculture, faute de quoi,
les gains de
productivité obtenus par la plaine
conduiront à affaiblir la
production montagnarde ;
ne pas conditionner à une contrepartie
l'attribution des
indemnités compensatrices de handicaps naturels,
ce qui en
l'état des propositions, n'apparaît pas clairement ;
instaurer au niveau Européen une
vraie politique d'aide à
l'investissement
pour les exploitations de montagne.
Il faut aussi pérenniser l'agriculture en
zone
périurbaine,
comme le propose
le
rapport récent
du Sénateur Gérard Larcher
4(
*
)
.
La mission souhaite une politique ambitieuse de développement
rural
La mission d'information, tout en approuvant l'argumentation
générale des propositions de la Commission en matière de
développement rural, souhaite que soient préservées :
l'horizontalité
de certains dispositifs. Ainsi, quelle sera
la part des interventions en faveur des structures agricoles et du
développement rural par rapport à la reconversion industrielle et
aux problèmes urbains dans l'objectif 2 ?
la diversité
des actions conduites.
L'intégrité du budget agricole Européen :
l'intégration de mesures de développement rural, qui
relèvent de la catégorie des dépenses " non
obligatoires " du budget communautaire, pourrait conduire à une
fragilisation de l'enveloppe budgétaire consacrée à la
PAC, jusqu'à présent constituée uniquement de
" dépenses obligatoires ".
Enfin, il est essentiel de promouvoir une politique réaliste et
menée avec détermination en faveur de l'installation de jeunes
agriculteurs :
au niveau Européen, en faveur de
l'installation et de la
formation
,
au niveau national, en renforçant, notamment, les installations de
jeunes non issus du milieu rural.
D. QUATRIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : REDÉFINIR LE MODE
DE PARTICIPATION DE L'UNION EUROPÉENNE AUX ÉCHANGES
INTERNATIONAUX
Le projet alternatif de réforme de la PAC préconisé par la
mission d'information ne peut s'affranchir des contraintes internationales. Il
doit au contraire utiliser, au profit de l'ensemble de la Communauté
Européenne,
les opportunités offertes par l'avenir qui est
prédit aux marchés agricoles internationaux
.
Pour cela, il faut affirmer la
volonté de la
Communauté
Européenne de
se préparer aux
prochaines échéances internationales
,
tout en
rappelant la spécificité de son agriculture
:
La mission d'information estime
qu'il n'est pas possible de
considérer les produits agricoles comme n'importe quels autres produits
de base
, en raison non seulement des caractéristiques des facteurs
de production inhérents à l'agriculture mais aussi de l'enjeu
vital que constitue la sécurité alimentaire de la planète.
Ainsi, la mission d'information, tout en affirmant son souhait de voir la
Communauté participer activement aux négociations internationales
sur les questions agricoles, estime nécessaire que :
l'Europe se prépare à ces prochaines échéances en
adoptant des
positions claires et communes aux Etats membres
; la
Commission Européenne ne doit en la matière en aucun cas
outrepasser les limites et le contenu de son mandat,
fixés par
les traités et le Conseil des ministres ;
l'Europe doit aussi réaffirmer
la spécificité de
l'agriculture
, lors des négociations internationales.
La mission propose de dialoguer dans un cadre clairement
défini : celui de l'Organisation mondiale du commerce
La mission d'information considère qu'en tranchant sans
ambiguïté en faveur du multilatéralisme,
l'Europe pourra
affirmer son existence, voire son " leadership " au sein de
l'OMC
, mettant ainsi en conformité l'influence de la
Communauté et sa position de première puissance exportatrice. En
défendant l'OMC et le multilatéralisme, la Communauté
Européenne rallierait, en outre, à sa cause la plupart des pays
tiers.
Le dialogue, oui, mais sur la base d'une concurrence loyale
Pour la négociation à venir, la mission considère
que :
L'harmonisation (notamment au sein du " codex alimentarius ")
et le respect des
mesures sanitaires
ainsi que la
claire
information du consommateur
doivent être des préoccupations
fondamentales ;
la prise en compte du coût des
mesures environnementales
et
sociales (" clause sociale ") doit être mieux
assurée ;
les produits de qualité
doivent être justement
valorisés dans les échanges agricoles mondiaux ;
la communication et la promotion à l'exportation des produits
agricoles et agro-alimentaires Européens
doit devenir une
réelle priorité, à l'image du programme américain
d'aides à l'exportation.
La mission propose de conforter le rayonnement de l'Europe verte dans le
monde :
par
l'ouverture de l'Europe
en direction de l'Est :
la mission estime que l'élargissement en direction des PECO doit se
faire avec détermination
mais de manière très
progressive
;
la mission d'information souhaite profiter de cette occasion pour renouveler
son voeu de réformer
le fonctionnement institutionnel de l'Union
Européenne avant tout élargissement
.
par un renforcement de la
coopération internationale
:
La mission d'information estime indispensable que l'Europe, et notamment la
France, poursuive sa politique de coopération.