2. Qui s'incarne dans les chartes d'objectifs
a) Des chartes qui intègrent des exigences en matière de protection et de développement
Le projet d'aménagement d'un parc doit, pour recevoir
un label, être conforme aux objectifs de la politique nationale en
matière de parc naturel régional et des priorités
affirmées en matière de protection de l'environnement.
- Les engagements relatifs à l'aménagement du parc sont
explicités dans la charte constitutive.
Le contenu de ces chartes a progressivement évolué, d'un strict
programme d'équipements, à la définition de
priorités à long terme destinées à atteindre des
objectifs de protection et de mise en valeur des paysages des milieux et des
espèces, ainsi que de développement économique.
Les premières chartes élaborées ont surtout traduit des
objectifs de développement rural, à travers des
équipements touristiques
" afin de favoriser la rencontre
citadins-ruraux et de matérialiser la notion de solidarité
ville-campagne
"
22(
*
)
. La protection du milieu naturel ne
constituait pas alors un objectif en soi, même s'il devait être
pris en compte afin d'éviter des abus en matière
d'équipements.
Progressivement, et à compter de la fin des années soixante-dix,
la mission de protection de l'environnement devient de plus en plus
contraignante et constitue le premier objectif d'un parc naturel
régional. L'évolution des réglementations successives
conforte ces nouvelles orientations, afin d'éviter la création de
parcs trop exclusivement orientés vers le développement
économique.
La loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur les paysages consacre
cette mission prioritaire des parcs dans l'article L.244-1 du code
rural : les parcs sont investis d'une quadruple mission, puisqu'ils
doivent contribuer à la politique de protection de l'environnement,
d'aménagement du territoire, de développement économique
et social, et d'éducation et de formation du public.
De plus, les collectivités publiques ayant adhéré à
la charte du parc s'engagent à mener des actions en faveur de la
préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel.
b) Des collectivités territoriales qui s'engagent à respecter le contenu des chartes
La reconnaissance législative des missions du parc
naturel régional se traduit par un enrichissement du contenu des chartes
dont la rédaction devient de plus en plus fine et rigoureuse, d'autant
que la loi du 8 janvier 1993 précitée donne une valeur
juridique incontestable aux chartes.
Historiquement, ces chartes n'avaient qu'une portée juridique
limitée, et leur contenu était généralement peu
précis. Elles constituaient le plus souvent un document prospectif,
fixant des directions d'actions et des objectifs généraux. Sur la
base de ces documents, il était difficile de considérer que les
collectivités locales étaient effectivement engagées, car
peu de dispositions étaient susceptibles de fonder une action en
responsabilité ou un recours pour excès de pouvoir.
Les règles fixées par le décret du
1er septembre 1994 relatives à l'accord des
collectivités locales, ainsi que celles sur la publicité des
chartes, renforcent désormais le caractère collectif et public de
l'engagement des collectivités publiques adhérant au parc, l'Etat
signe une convention d'application de la charte et des conventions
particulières peuvent être établies avec les
différents partenaires concernés par la mise en oeuvre de la
charte. Plusieurs chartes récentes ont choisi ce mode de
coopération, tant avec des organismes publics comme EDF ou l'Office
national des Forêts qu'avec des associations de chasse, de pêche ou
de protection de la nature.
Surtout, la loi du 8 janvier 1993 confère une valeur juridique
aux chartes qui s'impose aux cosignataires de la charte de manière
générale, et plus spécifiquement en matière
d'urbanisme. En effet, l'article L.244-1, alinéa 4, du code rural
précise que "
l'Etat et les collectivités territoriales
adhérentes à la charte appliquent les orientations et les mesures
de la charte dans l'exercice de leurs compétences sur le territoire du
parc
".
Ainsi, l'ensemble des dispositions de la charte devient contraignant, ce qui
oblige à rédiger le contenu des chartes de façon
suffisamment claire et explicite, sauf à rendre inapplicable
l'article L.244-1 du code rural.
L'avancée juridique effectuée par la loi du
8 janvier 1993 est encore plus nette s'agissant du droit de
l'urbanisme, puisque l'article L.244-1, alinéa 4 du code rural
rend obligatoire la concordance entre les chartes et les documents d'urbanisme
en indiquant que ces derniers " doivent être compatibles avec les
orientations et les mesures de la charte ".
L'article R-244-13 du code rural pris en application de ces dispositions,
précise que les documents d'urbanisme visés sont les
schémas directeurs, les schémas de secteur, les plans
d'occupation des sols ou tout document d'urbanisme en tenant lieu,
c'est-à-dire l'ensemble des documents d'urbanisme situés en aval
des chartes.
S'agissant des orientations contenues dans la charte, l'obligation de
compatibilité implique qu'il n'y ait pas de contrariété
majeure entre les documents. Mais en ce qui concerne les mesures prévues
par les chartes, qui peuvent prendre la forme de prescriptions relatives
à l'enfouissement des nouveaux réseaux de distribution
d'électricité ou de téléphone, l'obligation de
compatibilité pourrait induire que le POS soit tenu de reprendre ces
prescriptions.