B. LA PROPOSITION MODIFIÉE
Le 10 mai 1995, la Commission a publié une proposition de Directive du Conseil qui remplace donc la proposition du 2 juin 1992 (Com. 95-172 final).
Dans sa lettre d'envoi au Conseil, le Commissaire Karel Van Miert indique que « la modification vise à introduire dans la proposition initiale certains éléments de flexibilité et des références plus fréquentes aux dispositions communautaires relatives aux droits d'accise harmonisés ».
1. Les principales modifications proposées le 10 mai 1995
De fait, la Commission propose non plus l'instauration d'une taxe harmonisée d'emblée mais de « faire précéder la mise en oeuvre de cette taxe harmonisée par une période transitoire, au cours de laquelle les États membres, tout en respectant une structure de taxe harmonisée, fixent librement les taux de la taxe, produit par produit ». Ces taux peuvent donc être provisoirement fixés dans une fourchette entre des taux nuls jusqu'à des « taux-objectifs », actualisés par rapport aux taux harmonisés de la proposition initiale, étant prescrit que ces taux objectifs seront mis en vigueur comme taux harmonisés au 1 er janvier 2000.
Enfin, la procédure de gestion de la taxe proposée s'inspire plus étroitement du régime communautaire des accises, y compris la compétence du « Comité des accises » institué par la Directive 92-12 du 25 février 1992.
On rappellera que ce Comité rend des avis sur les propositions de la Commission. Si l'avis est conforme, la mesure est adoptée. En cas de désaccord, le Conseil est saisi et doit statuer dans les trois mois ; à défaut, la Commission arrête les mesures proposées. Le Comité statue à la majorité prévue à l'article 148 du Traité et selon les pondérations qu'il fixe. Il y aurait là une illustration de la portée d'une extrapolation pure et simple des pondérations actuelles après l'adhésion de nombreux pays peu peuplés qui permettrait à une coalition de ces pays d'imposer des mesures fiscales essentiellement supportées par les États les plus peuplés.
En outre, la Commission propose d'atténuer le délai de carence du Conseil qui a pour effet de l'habiliter à arrêter des mesures non conformes à l'avis du Comité des accises, en précisant que ce délai « sera fixé dans chaque acte à adopter ». La Commission ne justifie pourtant nullement pareille urgence, dans un domaine où la prévisibilité de mesures de grande portée économique (qu"on songe aux infrastructures de transport, et à tous les investissements dans les processus de production) est une impérieuse nécessité et où le souvenir de la souveraineté des États en matière fiscale suggère, à tout le moins, de prendre l'avis de leurs représentants, fût-ce à la majorité qualifiée.
Le passage à la taxe harmonisée et la conversion des « taux-objectifs » en taux uniformes obligatoires devraient cependant être adoptés à l'unanimité par le Conseil qui doit arrêter « avant le 1 er janvier 2000... les mesures nécessaires à l'introduction de taux harmonisés de taxe dans la Communauté ».
Ainsi le Conseil ne serait appelé à statuer que sur « les mesures nécessaires », le principe de la taxe harmonisée et les montants (le cas échéant actualisés) des taux étant d'ores et déjà considérés comme acquis avec l'adoption de la proposition de Directive 95-172 du 10 mai 1995.
D'aucuns s'inquiètent donc d'une démarche présentée comme provisoire, voire invisible puisque la taxe peut être fixée à des taux nuls... mais qui. en moins de quatre ans, déboucherait sur une décision dont le principe aurait déjà été arrêté à l'unanimité, pré-décision rendant très difficile la réouverture d'un débat de fonds à l'échéance de l'an 2000.
La nouvelle proposition comporte encore des modifications sensibles :
la « conditionnalité » disparaît, la Commission escompte que la Communauté s'imposant à elle-même le respect des engagements de Rio, renforcés à la Conférence de « suivi » qui s'est tenue à Berlin du 28 mars au 7 avril 1995, et montrant ainsi le bon exemple, sera bientôt limitée par ses grands partenaires de l'OCDE, États-Unis et Japon en tête.
- Une exonération explicite est prévue au profit des énergies dites « renouvelables » : énergies « d'origine solaire, éolienne, marémotrice, géothermique ou provenant de la bio-masse » ;
Les mécanismes de perception et de contrôle sont rapprochés du régime communautaire des accises.
Les réductions de taxe accordées par les États membres à des entreprises mises en difficulté par la concurrence internationale doivent respecter les règles du droit communautaire de la concurrence et « les engagements de la Communauté au plan international » (O.M.C.). Enfin, les mesures dérogatoires et les engagements souscrits par les États avec les entreprises doivent être communiqués à la Commission.
Encore est-il précisé que les réductions de taxe à concurrence du montant des investissements pour économies d'énergie (voire les restitutions, si ces investissements excèdent la taxe due) ne peuvent être accordées par les États que pendant la période transitoire, c'est-à-dire avant le 1 er janvier 2000.
- Enfin, le principe de « neutralité fiscale », s'il demeure explicitement mentionné dans l'exposé des motifs dont il constitue les deux derniers considérant, est formulé d'une façon plus allusive dans le nouveau dispositif. En effet, l'invitation est adressée à la Commission, de « tenir compte de la nécessité de.... veiller à ce que la nouvelle taxe ne se traduise pas par une augmentation de la charge fiscale dans son ensemble » dans ses propositions, à formuler au plus tard le 31 décembre 1998, de « modalités d'application » des taux harmonisés de la taxe, Le débat, particulièrement sensible, sur la compétence de la Commission pour s'immiscer dans la définition de la structure des impôts des États membres, leurs poids relatifs et leur affectation, est donc renvoyé à 1998.
On notera, outre les réserves des États membres, que le Comité économique et social de la Communauté avait lui-même exprimé des réserves sur la compétence communautaire en la matière : « Le Comité estime comme la Commission que la compétitivité de l'industrie communautaire par rapport à ses principaux concurrents doit être préservée. Toutefois, la question de la neutralité fiscale n est pas de la compétence communautaire. Cet aspect reste du ressort des États membres » (Avis du 24.2.1993 publié au J.O.C.E./C 108-20 du 19.4.1993). Le Comité estime en outre que le produit de la taxe, pour avoir le maximum d'effet (dont il doute d'ailleurs quelque peu) devrait être intégralement affecté aux investissements et incitations diverses en faveur des économies d'énergie.
Ainsi reformulée, la proposition de la Commission n'a pourtant pas encore rencontré le consensus qui peut seul en permettre l'adoption par le Conseil qui doit, en l'espèce, statuer à l'unanimité.
2. Un accueil à nouveau mitigé
Le 12 juillet 1995, la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne a adopté la proposition de résolution de M. Robert Pandraud, proposition renvoyée à la commission de la production et des échanges (Cf documents 2152 et 2153 - dixième législature).
Rappelant les rapports d'information précédemment adoptés, la proposition de résolution observe que « même assortie d'une période transitoire pendant laquelle la taxe pourrait ne pas être appliquée par les États qui le souhaitent, la Directive modifiée... rendrait très difficile de s'opposer, en l'an 2000 à sa généralisation ».
Estimant en outre que la Commission ne démontre pas l'efficacité de la nouvelle taxe, que l'évaluation de l'impact sur la compétitivité européenne est insuffisante et que l'intérêt de taxer des sources d'énergies qui ne contribuent pas à l'effet de serre, la proposition de résolution invite le Gouvernement à s'opposer à l'adoption d'une directive qui requiert, rappelons-le, l'unanimité du Conseil.
Cette proposition de résolution n'a pas fait, à ce jour, l'objet d'un rapport de la Commission compétente devant laquelle elle est en instance.
La Délégation du Sénat, quant à elle, a examiné la proposition E 443 le 25 octobre 1995. La Délégation avait réservé sa position sur ce texte, lors de sa réunion du 19 juillet, afin de disposer d'informations plus complètes, considérant qu'il s'agit d'une nouvelle version du projet de directive : « Après les réactions négatives qui avaient accueilli sa première proposition en 1992, la Commission propose d'introduire une phase transitoire pour la mise en place de la taxe sur l'énergie. Pendant cette période, les États membres pourraient fixer librement les taux de la taxe produit par produit. Le Conseil serait appelé à statuer avant le 1 er janvier 2000 sur les modalités du régime de la taxation harmonisée. Ce texte ne devrait pas être adopté prochainement, compte tenu des problèmes complexes qu `il pose et des divergences majeures qui subsistent entre les États membres, ne serait-ce que sur l'assujettissement à la nouvelle taxe de l'hydro-électricité et de l'électricité d'origine nucléaire, alors que ces formes de production d'énergie ne génèrent pas de dioxyde de carbone et ne contribuent pas à l'effet de serre.
« M Philippe François a souligné l'importance de ce texte et a souhaité qu `il fasse l'objet d'un rapport et d'une proposition de résolution.
« M Pierre Lagourgue a insisté sur la situation particulière des départements d'outre-mer vis-à-vis de cette taxe. Compte tenu de leur insularité et de leur climat, ces départements ne subissent pas de retombées nocives dues au dioxyde de carbone et doivent donc, en tout état de cause, être exemptés de cette taxe : le principe de cette exemption avait été retenu dès 1991 : il doit être confirmé.
« M. Emmanuel Hamel a demandé au profit de qui serait perçue la taxe.
« M. Jacques Genton, Président, a indiqué que le texte prévoyait que la taxe serait perçue, dans un premier temps, au profit des États, mais que l'intention de la Commission semblait être d'en faire ultérieurement un impôt communautaire.
« M. Christian de La Malène a estimé à son tour que la création de cette taxe s'inscrivait en réalité dans la perspective de dégager une nouvelle ressource propre pour le budget communautaire ».
M. Jean Besson, Rapporteur de la commission des Affaires économiques et du Plan du Sénat, dans son Avis (N° 79-T.VI « Énergie ») sur le projet de loi de finances pour 1996 expose ainsi la « position de la France » sur la proposition de Directive modifiée :
« La France a fait valoir que cette proposition ne pouvait constituer une base de travail satisfaisante. Elle préconise une réflexion sur la taxation des seules émissions de CO 2 dans le cadre du relèvement, des accises harmonisées et de l'extension de leur champ d'application, l'exercice devant reposer sur une approche sectorielle, afin de préserver la compétitivité des secteurs soumis à la concurrence internationale.
« En effet, les autorités françaises ont toujours défendu l'idée que l'instrument fiscal constitue l'outil le mieux adapté et le plus efficace pour lutter contre l'effet de serre. Comparée à une approche pénalisante pour notre pays qui fixerait des objectifs de réduction des émissions, la taxation des émissions de dioxyde de carbone s'avère être un moyen équitable qui prend en compte les efforts déjà accomplis (le taux d'émissions de CO 2 par habitant de la France figure parmi les plus faibles des pays développés).
« Or, les modalités proposées ne répondent pas à ces exigences :
- « Sur la taxe spécifique additionnelle :
« La France n `a aucun intérêt à voir progresser l'idée d'une taxe spécifique qui présente de nombreux inconvénients et la pénalise, compte tenu de ses taux nationaux élevés par rapport à ses partenaires. Il lui est, en effet, de plus en plus difficile de procéder à de nouveaux relèvements sans encourir des risques de délocalisation et de distorsion de concurrence.
« L'intérêt de la France serait d'obtenir l'augmentation des taux minima harmonisés afin de réduire le plus rapidement possible les écarts existants à l'intérieur de l'Union.
- « Sur une approche par produit :
« La Commission maintient son approche par produit, contrairement à l'approche sectorielle préconisée dans le mémorandum français qui permet d'agir sans délai et de façon programmée sur certains secteurs, les moins exposés à la concurrence internationale (transports et résidentiel-tertiaire), en excluant toute modification de taxation pour les combustibles fossiles à usage essentiellement industriel, afin de garantir la compétitivité des entreprises grosses consommatrices d'énergie.
- Sur l'assiette mixte :
Une taxe mixte, assise pour partie sur la valeur énergétique des produits, ne répond pas à l'objectif de lutte contre l'effet de serre et défavorise les pays qui ont développé des énergies non productrices de CO 2 , tel que l'électro-nucléaire.
« Tous ces arguments plaident pour un rejet, par la France, du nouveau projet d'écotaxe proposé par la Commission européenne » conclut le rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques et du Plan.
Enfin il convient de mentionner que, dans sa version modifiée, la proposition de directive a rencontré les mêmes réactions négatives de l'industrie réitérées par l'UNICE le 12 décembre 1995, et de certains États membres, tandis qu'elle continue d'avoir la faveur de la Suède, du Danemark, de la Finlande, des Pays-Bas et, au moins apparemment, de l'Allemagne.
Aussi le dossier apparaîtrait-il à nouveau ensablé si on ne devait faire mention de toutes sortes d'autres propositions alternatives ou complémentaires, déjà adoptées et mises en vigueur, ou sur le point de l'être, et qui concourent, non sans efficacité, tant au niveau communautaire que des États membres, à la réduction des rejets de CO 2 et à l'efficacité énergétique.