II. D'AUTRES MOYENS DE RÉDUIRE LES REJETS DE CO2 ET D'AMÉLIORER L'EFFICACITÉ ÉNERGETIQUE
En effet, la Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, dans sa proposition de résolution (n° 2380 du 22 novembre 1995 - 10 e législature) sur le « programme pluri-annuel destiné à promouvoir la coopération internationale dans le secteur de l'énergie » (E-506) et sur le « Programme pluri-annuel en vue de la promotion de l'efficacité énergétique dans l'Union européenne - SAVE II » (E-511), ne recense pas moins de quinze programmes qui contribuent à la politique énergétique de la Communauté. Encore cette observation est-elle sans doute inférieure à une réalité chaque jour plus foisonnante.
La Commission elle-même indiquait, dans sa communication du 13 mai 1992, proposant une « stratégie communautaire pour limiter les émissions de CO 2 et améliorer l'efficacité énergétique » que les « mesures non fiscales » pourraient à elles seules réduire de 40 % l'augmentation prévisible des émissions communautaires de CO 2 .
L'efficacité de la taxe communautaire, pour annihiler les 60 % restants, reposant plus sur un postulat que sur une démonstration claire et nette, pourquoi ne pas laisser, dans un premier temps au moins, les « mesures non fiscales » produire tous leurs effets, avant de recourir si nécessaire à l'instrument fiscal, avec toutes les difficultés que l'on sait ?
En effet, on rappellera que les « mesures non fiscales » abondent déjà, tant au niveau communautaire qu'au niveau de chaque État membre, et qu'enfin il existe un dispositif communautaire de contrôle des objectifs souscrits avec la « convention-cadre sur les changements climatiques » des Nations Unies, approuvée au nom de la Communauté par Décision du Conseil du 15 décembre 1993.
A. LES MESURES COMMUNAUTAIRES « NON FISCALES » DE PRÉVENTION DES POLLUTIONS DUES AU CO2 ET D'INCITATION À L'EFFICACITÉ ÉNERGETIQUE
Expression d'une préoccupation largement partagée de réduire les causes de pollution atmosphérique, toute une panoplie de mesures communautaires s'est peu à peu mise en place combinant normes harmonisées obligatoires, incitations diverses, programmes de recherche et de diffusion des progrès techniques.
1. Les normes harmonisées
On mentionnera pour mémoire un ensemble de normes techniques harmonisées visant à limiter, en particulier, les émissions de gaz nocifs des véhicules. Ces normes sont d'ailleurs souvent modifiées pour en accroître la sévérité. Ainsi, la Commission a annoncé pour fin février 1996 de nouvelles propositions abaissant les maximums d'émission de gaz polluants pour tous les nouveaux types de véhicules à partir de l'an 2000. De même, la modification de la directive 88-77 sur les moteurs « diesel » est en cours de révision dans un sens plus restrictif. Une proposition est également en cours d'examen pour limiter les émissions de gaz et de particules polluants provenant d'engins non-routiers (excavateurs et autres machines de travaux publics - cf. Doc. E 520). Le 19 décembre 1995 le Conseil a également adopté une « position commune » visant à aligner les valeurs limites des émissions des camionnettes sur celles des voitures particulières, en révisant la directive 70-220.
À la même date de fin décembre 1995, la Commission a adopté une communication proposant une « stratégie globale sur la réduction des émissions de CO produites par les voitures », comportant en particulier :
« Un accord avec l'industrie automobile (et les importateurs de voitures fabriquées dans les pays tiers), par lequel cette industrie s'engagerait à réduire les émissions de CO 2 des nouveaux modèles. Cet accord fixerait des objectifs dont la réalisation serait étroitement suivie.
« Des mesures fiscales visant à inciter les consommateurs à acheter les modèles qui consomment moins de carburant. La Commission ne propose pas encore des mesures spécifiques (l'analyse des systèmes nationaux de taxation est encore en cours) mais indique des orientations et l'objectif, à savoir : obtenir que la consommation devienne un paramètre important pour le choix de sa voiture par le consommateurs.
« Une meilleure information du consommateurs. Les informations sur la consommation de carburant doivent devenir plus concrètes et compréhensibles, par une évaluation de l'avantage financier résultant de la consommation moindre (sur la durée de vie normale du véhicule). La Commission proposera un système d'étiquetage des voitures à cet effet.
« Une action spécifique de recherche et développement sur la réduction de la consommation et des émissions de CO 2 , dans le contexte du groupe ad hoc sur « la voiture de l'avenir », déjà constitué à l'initiative de Mme Cresson et M. Bangemann, les commissaires compétents (recherche et industrie).
On signalera cependant les vives réserves non seulement des constructeurs automobiles européens, mais également du Comité économique et social de la Communauté à l'égard d'un durcissement toujours accru des limites fixées aux émissions des moteurs de véhicules.
Les constructeurs font valoir que le rapport coût/efficacité s'amenuise au point de perdre toute signification, et mettent l'accent sur le développement de mesures « non techniques » : retrait des véhicules anciens les plus polluants, amélioration du trafic afin de prévenir les embouteillages, sources de gaspillage d'énergies. Enfin, ils souhaitent que soient pris en compte les indications recueillies dans le programme qu'ils ont établi pour mesurer les effets des différentes actions dit « auto-oil-programme » .
Enfin, la Commission propose une directive-cadre pour l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air, comprenant un calendrier déterminant les valeurs limites et les seuils d'alerte à appliquer, y compris des « mesures obligatoires » dans les villes de plus de 250.000 habitants.
Mais, parallèlement au déploiement de cet arsenal de normes harmonisées contraignantes, la Communauté a développé toute une politique incitative visant également à la réduction de la pollution atmosphérique, spécialement du fait des émissions de CO 2 .
2. Les mesures incitatives
Dans sa communication du 13 mai 1992 proposant « une stratégie communautaire pour limiter les émissions de CO 2 et améliorer l'efficacité énergétique », la Commission proposait un volet « non fiscal » ou « énergétique » comportant différentes mesures regroupées dans le « programme SAVE » décidé par le Conseil le 29 octobre 1991, pour une période de cinq ans.
Les mesures proposées visent deux objectifs :
- L'information des consommateurs, d'une part :
par la certification des bâtiments qui informera les acheteurs, et, ultérieurement, les locataires d'un bâtiment sur les caractéristiques énergétiques de celui-ci ;
par la réalisation d'audits énergétiques dans les entreprises qui mettront en lumière les économies que l'on peut apporter aux installations et à la gestion énergétique des entreprises ;
- La responsabilité des consommateurs, d'autre part :
par la facturation des frais de chauffage, de climatisation et d'eau chaude sanitaire sur la base de la consommation réelle et non plus sur la base de critères forfaitaires (mètres carrés, millièmes de copropriété...)
par des inspections périodiques des équipements qui, de par leur grand nombre d'exemplaires, ont une incidence significative sur le bilan énergétique : chaudières et véhicules ;
par la prise en compte de la durée de vie des bâtiments neufs dans la problématique de leur isolation thermique ;
par l'assouplissement, dans les services publics, des procédures d'autorisation des investissements qui peuvent être financés par les économies d'énergie qu'ils engendrent.
Enfin, la Commission précise, à l'appui du programme proposé, que bien appliquées, ces mesures peuvent induire un comportement et des investissements permettant de réduire les émissions de CO 2 de quelque 80 millions de tonnes par an.
Sur la base de ce premier programme SAVE, ont été adoptées des directives d'harmonisation concernant notamment le rendement maximum des chaudières et l'efficacité énergétique de divers appareils électro-ménagers (réfrigérateurs, machines à laver), performances portées à la connaissance des consommateurs par étiquetage.
La Commission dans le bilan publié en 1995 estime que les mesures engagées ou soutenues dans le cadre du programme SAVE ont permis de faire progresser l'efficacité énergétique dans la Communauté, non de 20 % en 5 ans comme elle l'espérait, mais de 10 à 11 %, ce qui n'est déjà pas mal. D'autant plus que ces efforts se poursuivent, notamment pour l'étiquetage CE garantissant les informations sur les consommations énergétiques des appareils ménagers : le Conseil est parvenu à un accord politique sur les normes minimales de rendement énergétiques des réfrigérateurs et congélateurs le 22 décembre 1995, normes « minimales » représentant un accroissement de l'efficacité énergétique de ces appareils de pas moins de 15 %.
L'octroi de l'éco-label aux biens garantissant aux consommateurs la meilleure efficacité énergétique peut ainsi, sans mesure contraignante, et sans taxation supplémentaire, contribuer à réorienter spontanément les comportements en faveur de consommations respectueuses de l'environnement. On ne peut qu'approuver les progrès de cette approche, avec, par exemple, l'attribution de l'éco-label européen à des ampoules électriques à rendement maximum.
Tout récemment, le 23 novembre 1995, la Commission a publié les modalités de mise en oeuvre de l'indication des consommations d'énergie des machines à laver le linge à usage domestique, et des machines sèche-linge (communications 95/C 312-05 et 312-06).
La Commission expose encore les effets à attendre du programme « ALTENER » de recherche et de promotion des énergies renouvelables, dont elle déclare qu'on peut attendre une réduction des émissions de CO 2 évaluée à quelque 180 millions de tonnes d'émissions de gaz carbonique en 2005.
On mentionnera encore parmi ces programmes incitatifs publiés le 20 septembre 1995, la proposition de Directive soumise par la Commission et visant, par une directive du Conseil, i introduire « des techniques de planification rationnelle dans les secteurs de la distribution du gaz et de l'électricité » . Cette proposition comprend en particulier des « mesures sectorielles destinées à éliminer les entraves spécifiques aux améliorations de l'efficacité énergétique : les sociétés de distribution de gaz et d'électricité doivent tout particulièrement être encouragées à adapter leur stratégie afin d'exploiter pleinement les possibilités économiques d'amélioration de l'efficacité énergétique et de contribuer à abaisser les émissions de CO 2 .
La proposition vise ainsi à encourager, notamment de la part des services publics, l'exploitation de « l'important potentiel d'économies d'énergie qui existe dans le secteur industriel, le tertiaire et le bâtiment ». Elle imposerait aux entreprises de distribution de gaz et d'électricité de communiquer à leurs autorités nationales des « plans intégrés de ressources », évaluant notamment toutes les « ressources de substitution » et la « gestion de la demande », les engagements d'efficacité énergétique de ces plans étant contrôlés, et le cas échéant soutenus, par les États membres.
Les États membres doivent en outre promouvoir, auprès des consommateurs, et à l'occasion des marchés publics les options de gestion « économe » des ressources énergétiques. La mise en oeuvre de la directive est prévue pour une période de huit ans, en « coopération » avec la Commission. On peut s'interroger, cependant, à la fois sur la compatibilité des mesures proposées avec le principe de subsidiarité, comme avec l'impératif de cohérence de l'action communautaire, les actions semblant redondantes par rapport à d'autres programmes.
On mentionnera enfin le développement de l'instrument financier pour l'environnement ou « LIFE » qui sera doté de quelque 450 millions d'Écu pour sa deuxième phase (jusqu'en 1998) et comprendra des subventions à des actions en faveur de la qualité de l'air, notamment dans les zones urbaines et industrielles. Le Règlement prorogeant cet instrument, adopté le 20 décembre 1995, contribuera à soutenir des « projets pilotes » et autres « programmes de démonstration », y compris des pays tiers de la région méditerranéenne ou de la mer Baltique.
3. Programmes de recherche et de promotion de l'efficacité énergétique
Ils sont nombreux et appelleraient un effort de rationalisation qui pourrait s'engager sur un Rapport spécial de la Cour des Comptes des Communautés.
On doit mentionner parmi les programmes communautaires de promotion et d'échanges des technologies innovatrices en matière d'énergie, « Thermie II » qui doit succéder à Thermie I, non sans critiques d'ailleurs sur la gestion du premier programme communautaire de « dissémination des technologies innovantes » en matière d'utilisation des différentes énergies.
Le volet recherche du Programme Thermie s'articulerait désormais avec le quatrième programme-cadre de développement de la recherche. C'est en effet ce programme-cadre qui comporte désormais le principal de l'action communautaire en faveur de l'efficacité énergétique et de lutte contre les pollutions atmosphériques.
Ainsi, fin décembre 1995, au titre du programme « Environnement et climat », l'un des programmes spécifiques du quatrième programme-cadre de recherche communautaire (1994-1998), la Commission a-t-elle approuvé 318 projets de recherche (sur plus de 1.600 propositions) pour un montant global de 217 millions d'écus. Le programme « Environnement et climat » vise à faire face aux problèmes écologiques tels que l'appauvrissement de la couche d'ozone, le réchauffement planétaire, la pollution, le développement durable... Doté d'un budget total de 532 millions d'écus, il permet de financer des activités de recherche dans les domaines suivants : a) recherche sur l'environnement naturel, la qualité de l'environnement et le changement climatique global ; b) technologies de l'environnement pour la surveillance, la protection, la réhabilitation de l'environnement et l'évaluation des risques ; c) techniques spatiales appliquées à l'observation de la terre et à la recherche en matière d'environnement ; d) dimension humaine des changements environnementaux.
Parmi les projets retenus, certains portent plus précisément sur les changements climatiques (Epica, Eloise), le trou dans la couche d'ozone (Eldonet), la pollution industrielle (Nicole), l'environnement urbain (Ulysses), la Méditerranée (Medalus), la pollution atmosphérique (Polinat), etc.
Au titre du même quatrième programme-cadre de recherche communautaire, le programme JOULE comporte quelque 30 millions d'Écus en faveur du développement d'énergies « alternatives » (Photovoltaïque, éolienne, issue de la biomasse) sur 122 millions d'Écus au total en faveur de la recherche de technologies énergétiques non nucléaires.
4. Les actions extérieures de la Communauté en faveur de l'efficacité énergétique
Au niveau multilatéral
Les Nations Unies ne sont pas restées sur le demi-échec de la conférence de Rio et d'une convention-cadre sur le changement climatique dépourvue d'engagement précis. Ainsi, à Berlin, du 27 mars au 8 avril 1995, une conférence de « suivi » a lancé la négociation d'un « Protocole » à cette convention qui devrait être signé en 1997 et comporterait, cette fois-ci, des objectifs chiffrés souscrits par tous les pays développés, y compris États-Unis, Japon, Australie et Nouvelle-Zélande d'abord réticents... (les « pays en voie de développement » s'engageraient quant à eux seulement à réaliser les objectifs de 1992, y compris les États potentiellement, voire déjà, très pollueurs, Chine, Inde, Mexique...).
Les représentants de la Communauté et des États membres ont joué un rôle déterminant dans cette Conférence des Nations Unies tenue en Europe, à Berlin, afin d'entraîner les États de l'O.C.D.E., principaux responsables actuellement des émissions de CO 2 , vers la conclusion d'engagements de réduction plus décisifs, ce qui devrait s'inscrire dans le protocole qui sera ouvert à la signature à Tokyo en 1997.
Mais, compte tenu de l'importante des rejets déjà constatés du fait de l'archaïsme des processus de production en Europe centrale et orientale et de l'importance prévisible des émissions des pays en voie de développement, l'action communautaire s'est également portée, et ajuste titre, dans ces deux directions.
Ainsi, la Communauté est-elle invitée à conclure le « Traité sur la Charte de l'énergie et le Protocole de la Charte sur l'énergie sur l'efficacité énergétique et les aspects environnementaux connexes » qui fait l'objet d'une récente proposition de décision du Conseil, publiée par la Commission le 20 septembre 1995, et transmise par le Gouvernement français au Parlement, au titre de l'article 88-4, le 19 décembre 1995 (Doc. E-450).
On rappellera que le Traité et le Protocole signés à Lisbonne le 17 décembre 1994, sont déjà appliqués « à titre provisoire » par les États de la Communauté, comme le prévoit l'article 45 du Traité.
On notera que, si la signature des pays d'Europe centrale et orientale est déjà soit acquise, soit en passe de l'être, les États-Unis ont d'ores et déjà indiqué qu'ils n'entendaient pas signer (cf. avis du Comité économique et social de la Communauté des 24-25 octobre 1995 - Doc. CES 1178/95).
Le Traité mentionne notamment le principe du « pollueur-payeur », ainsi qu'une intégration aux prix du marché, des « coûts et avantages environnementaux ».
Préparés par l'Union européenne, Traité et Protocole s'inspirent largement de la stratégie communautaire en matière de promotion de l'efficacité énergétique. Déjà signés par cinquante États, le Comité Économique et Social des Communautés considère l'adoption de ces deux textes « comme étant, en puissance, l'une des grandes réussites de l'Union européenne au plan international » réussite qui exige cependant l'adhésion de la Russie, espérée de la nouvelle Douma, et celle des États-Unis, avec lesquels un « aménagement transitoire » est proposé.
Outre l'ouverture de certains programmes, principalement communautaires dans leur destination, à des États tiers voisins de la Communauté (AELE ou pays d'Europe centrale et orientale), des programmes spécifiques de coopération avec les États tiers contribuent à la réalisation de la réduction des émissions de CO 2 , cette pollution étant par nature transfrontalière.
En direction des pays en voie de développement
La Communauté a ainsi été à l'avant-garde, lors de la Conférence sur le développement et l'environnement réunir à Rio de Janeiro en juin 1992, pour soutenir l'augmentation des transferts financiers « Nord-Sud » afin d'aider les pays les plus pauvres à prendre, eux aussi, des mesures de lutte contre les émissions de gaz à effets de serre.
Cette contribution est d'ailleurs en passe d'être formalisée, sous la forme du Règlement transmis au Parlement français sous le n° E-497.
Ainsi, la proposition E-497 concerne l'aide financière et technique apportée par la Communauté aux actions visant à intégrer la dimension environnementale dans le processus de développement durable des pays en voie de développement. Cette proposition tend à mettre en oeuvre des engagements internationaux souscrits par la Communauté, notamment lors de la Conférence de Rio, et à doter d'une base juridique une ligne budgétaire existant depuis 1982 (dotée de 13,2 millions d'écus en 1995).
La proposition de règlement E-497 encadre l'action de la Commission européenne et définit la procédure de décision. La Communauté financera en priorité les actions concernant, notamment, des plans de lutte contre la pollution de l'air et favorisant l'utilisation de technologies adaptées aux contraintes environnementales dans le domaine de l'énergie.
L'aide aux pays d'Europe centrale et orientale : une priorité
Enfin, des programmes communautaires contribuent à l'amélioration de l'efficacité énergétique à l'extérieur de l'Union, et tout spécialement dans les pays d'Europe centrale et orientale : ainsi, outre le volet extérieur de LIFE, récemment ouvert aux PECO, des aides, au titre du programme PHARE dont la dotation est de 4,25 milliards d'Écus depuis 1990, ont été versées en vue de renforcer la sûreté nucléaire et protéger l'environnement pour un montant de 401 millions d'Écus. Le récent renouvellement de ce programme, en janvier 1996 comprend, pour les trois années à venir, à l'adresse notamment des États Baltes, de la Slovénie, de l'Albanie et de la République tchèque de nombreuses aides à la modernisation de l'infrastructure énergétique, à la création de « fonds d'économies d'énergie », de promotion du « charbon propre » et des énergies renouvelables, pour des montants de plusieurs millions d'Écus en faveur de chacun des pays éligibles.
Au titre du programme TACIS, doté, lui, de 1,8 milliard d'Écus entre 1991 et 1994, quelque 450 millions ont été alloués à des soutiens à la modernisation du secteur de l'énergie. Le renouvellement de ce programme, malgré les critiques dont il a fait l'objet, devrait s'accompagner d'un renforcement de la priorité accordée à l'amélioration de la sûreté et l'efficacité énergétiques.
Outre ces programmes généraux d'aide aux pays d'Europe centrale et orientale comportant des actions en faveur de l'efficacité énergétique et de prévention des pollutions, la Commission propose un, nouveau programme, spécifique cette fois-ci, le programme SYNERGY (Corn. 95-127 final, transmis par le Gouvernement français au Parlement sous le n° E-506).
La proposition E-506 prévoit l'établissement d'un programme pluriannuel destiné à promouvoir la coopération internationale dans le secteur de l'énergie (programme SYNERGY). Ce programme vise, en particulier, la promotion d'actions de coopération en matière de conception et d'élaboration de la politique énergétique des pays tiers.
Ce programme a pour objectifs :
- la promotion du développement durable notamment par la réduction de l'émission des gaz à effet de serre et des polluants liés à la consommation de l'énergie ;
- l'amélioration de la sécurité de l'approvisionnement énergétique ;
- l'amélioration de l'efficacité énergétique.
Ce programme est prévu pour la période 1996-2000. Une enveloppe globale de 50 millions d'Écus lui serait affectée.
Il convient de souligner que ce texte a pour fondement l'article 235 du Traité de Rome qui confère au Conseil, statuant à l'unanimité, le droit d'adopter des dispositions dans des domaines pour lesquels la Communauté n'est pas dotée de pouvoir d'action, si les dispositions apparaissent nécessaires pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté.
Sans doute est-il urgent de « mettre à plat » les différents programmes d'aide aux P.E.C.O. Il n'en demeure pas moins qu'en matière d'environnement il y a là une priorité. Priorité politique en faveur de populations dont l'angoisse, face au mépris de leur survie (Tchernobyl...), n'a pas peu contribué à la révolte contre l'oppression communiste. Priorité environnementale, également partagée d'ailleurs, tant la pollution atmosphérique se joue des frontières, et spécialement de celles qui séparent à peine les États de la Communauté de leurs voisins mitoyens.
Encore une fois, comment ne pas partager les critiques qui portent sur les doubles emplois entre des dizaines de programmes communautaires qui concourent tous à l'amélioration de l'efficacité énergétique, tant à l'intérieur de la Communauté que par le biais de son action extérieure ? Un impératif de cohérence s'impose donc, mais qui ne débouche pas nécessairement sur une harmonisation drastique et sur une fiscalité communautaire, dont les inconvénients, économiques et institutionnels l'emporteraient largement sur les avantages environnementaux, d'ailleurs incertains.