N ° 21 0
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du
13 février 1996.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1)
sur la proposition modifiée de directive du Conseil
instaurant une
taxe
sur les
émissions de dioxyde de carbone
et sur
l'
énergie
(E 443)
Par M. Philippe FRANÇOIS,
Sénateur.
(1) Cette délegation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Philippe François, vice-présidents ; Nicolas About, Michel Caldaguès. Jacques Habert, Emmanuel Hamel, François Lesein, Paul Loridant, Charles Metzinger, secrétaires . MM. Robert Badinter, Denis Bradé, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, MM. Charles Descours, Ambroise Dupont, Jean François-Poncet, Yves Guéna, Christian de la Malène, Pierre Lagourgue, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Guy Penne, Mme Danièle Pourtaud, MM. Jacques Rocca Serra, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, André Rouvière, Jean-Pierre Tizon, René Trégouët, Marcel Vidal, Xavier de Villepin.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Sans doute née, dans les années 60, à l'occasion des avertissements quelque peu apocalyptiques du « Club de Rome », la conscience s'est peu à peu généralisée que ces biens collectifs que sont l'eau, l'air, la terre, voire la faune et la flore sauvages, naguère tenus pour res nullius, sont désormais des biens rares.
Cette rareté implique une exploitation prudente, et une responsabilité collective, non seulement à l'échelle de toute la planète, mais plus encore dans le temps afin de ménager les ressources dont auront besoin les générations futures.
Pourtant cette responsabilité collective se heurte aux divergences d'intérêts entre les États qui « possèdent » une parcelle du patrimoine des ressources naturelles.
On peut distinguer plusieurs groupes :
- d'une part les États dits « industrialisés », dont les plus puissants, et singulièrement les USA, estiment que les nuisances du progrès technique doivent être combattues par le progrès technique lui-même, et qu'en tout état de cause, « charbonnier est maître chez lui », c'est-à-dire qu'il incombe à chaque gouvernement de décider les mesures les plus appropriées à la sauvegarde de l'environnement ; quant à la réglementation des échanges commerciaux internationaux, elle n'aurait nullement à tenir compte de considérations environnementales, étrangères « par nature » aux règles du marché.
Un second groupe comprend les pays en voie de développement, et en particulier les « petits dragons » en voie d'industrialisation rapide, qui comptent, sans le dire, et peut-être même sans avoir pleinement conscience des effets à long terme, sur l'avantage comparatif que leur procurent sur le marché mondial, l'exploitation effrénée de leurs ressources naturelles (bois tropicaux par exemple) et surtout l'exportation de biens produits à moindre coût, puisque exemptés des réglementations protectrices de 1'environnement (processus de fabrications toxiques pour l'homme, pollution de l'air, de l'eau, des terres, des rivages maritimes...).
Enfin, un troisième groupe réunit certains États développés, qui, peut-être parce qu'ils disposent d'un espace plus limité, comme les pays du vieux continent où une population dense subit et constate certaines détériorations de l'environnement, entendent faire progresser la mise en oeuvre de réglementations conciliant liberté d'entreprendre et liberté des échanges, avec la protection de l'environnement.
Cette troisième orientation est bien sûr celle de la Communauté européenne.
Ce sont les trois groupes qui, lors de l'ambitieux « Sommet de la Terre » organisé à Rio de Janeiro par l'ONU en juin 1992, après de premières effusions consensuelles, se sont séparés sur la mise en oeuvre des objectifs unanimement reconnus comme s'imposant à tous pour parvenir à un « développement durable ».
Parmi ces objectifs, celui de la préservation de la qualité de l'air et de la lutte contre la dégradation de l'atmosphère, condition du maintien de la vie sur notre planète, s'est trouvé consacré dans la conclusion, puis la signature, le 19 juin 1992, de la « convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques », largement inspirée du projet français, rédigé par M. Jean RIPERT (l'un des rédacteurs du Traité C.E.C.A.), Président du comité intergouvernemental de négociation, charge qu'il avait reçue lors de la Conférence réunie, à l'initiative de la France, à La Haye en 1989.
Les divergences entre les États-Unis et les Pays en voie de développement, d'une part, et les États européens développés, d'autre part, empêchèrent cependant que « l'objectif ultime » de stabilisation des concentrations dans l'atmosphère, des gaz « à effet de serre » fût formalisé avec un échéancier et sous forme d'engagements explicites.
Concurremment avec les États membres, la Communauté a signé cette convention-cadre « approuvée au nom de la Communauté », selon la décision du Conseil des Communautés du 15 décembre 1993.
*
* *
Parallèlement. la Communauté, poursuivant une politique de protection de l'environnement lancée dès 1970. sans autre base, alors, dans les traités que l'article 235, a élaboré de nombreuses réglementations, tantôt incitatives, tantôt normatives, visant à lutter contre la pollution atmosphérique et tout particulièrement les effets nuisibles de la consommation de certaines énergies génératrices de rejets de gaz carbonique ou « CO 2 ».
Toutefois, la compétence de la protection de l'environnement demeure, aux termes des Traités, y compris dans le Traité de Maastricht, partagée entre les États membres et la Communauté, qui ne peut intervenir en cette matière que « subsidiairement » (c'est même à l'occasion de la consécration de la politique de l'environnement parmi les domaines ouverts à la compétence communautaire, par l'Acte Unique européen en 1986. que le principe de subsidiarité fit sa première apparition explicite).
D'où la double tension lors de la mise au point de réglementations communautaires :
- l'intervention de la communauté est-elle justifiée, les États membres agissant séparément ne pourraient-ils répondre aux objectifs désignés ?
- la réglementation communautaire envisagée est-elle compatible avec la concurrence internationale ?
Cette double question n'a, semble-t-il, pas trouvé de réponse suffisamment consensuelle à l'égard de la lutte contre les émissions de dioxyde de carbone puisque les réglementations proposées par la Commission n'ont pas pu être adoptées jusqu'à présent.
Une récapitulation des mesures initialement proposées, ainsi que des interventions communautaires connexes permet de mieux apprécier la « Proposition modifiée de directive du Conseil instaurant une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l'énergie » transmise au Conseil des ministres de l'environnement le 16 mai 1995, puis par le Gouvernement français, le 30 juin 1995 au titre de l'article 88-4 de la Constitution.
I. DE LA PROPOSITION DE 1992 À CELLE DE 1995
A. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DU CONSEIL INSTAURANT UNE TAXE SUR LES ÉMISSIONS DE DIOXYDE DE CARBONE ET SUR L'ÉNERGIE 92/C1196-01
La proposition de Directive, publiée dans sa version définitive le 2 juin 1992, avait été précédée de réflexions non exemptes d'ambiguïtés qui en expliquent sans doute le laborieux cheminement.
1. Naissance de « l'éco-taxe », la tentation d'une taxe communautaire
Il n'est pas inintéressant de rappeler le climat dans lequel est née la première proposition de la Commission ; les idées qui la sous-tendaient, même si elles ne sont pas explicites dans la formulation finalement transmise au Conseil, éclairent en effet l'interprétation de la proposition actuelle et des potentialités qu'elle pourrait receler.
En effet avec le poids croissant des revendications, voire des suffrages écologistes, la préparation du Sommet de la Terre de juin 1992, les observations et les mises en garde des scientifiques sur la dégradation de l'atmosphère dans ses couches éloignées et les risques de réchauffement du climat, enfin, l'opinion se faisait de plus en plus favorable à des réponses collectives plus ou moins contraignantes à ces risques.
Aussi la Commission s'employa très logiquement à préparer une réponse communautaire, conforme à cette attente générale. Elle était doublement fondée à proposer des mesures communautaires puisque, d une part la pollution atmosphérique provient (encore qu'en des proportions inégales) de tous les États membres, qui en partagent également les inconvénients et les risques ; d'autre part. l'Acte unique européen avait introduit une base juridique expresse pour les interventions communautaires en matière d'environnement.
Forte donc d'un sentiment de légitimité à la fois juridique et politique de l'intervention communautaire, la Commission envisagea tout d'abord d'instituer une taxe uniforme sur la production d'énergie à partir des sources fossiles, charbon et pétrole et dont le produit eût été affecté directement au budget communautaire.
À quelque dix ans de l'extinction prévisible du « prélèvement CECA ». taxe sur la production communautaire d"acier et de charbon elle aussi directement perçue par la plus ancienne autorité supranationale européenne, la Haute autorité du Charbon et de l'Acier, la nouvelle taxe, perçue cette fois sur le charbon et le pétrole consommés pour produire de l'énergie, pourrait prendre le relais du prélèvement CECA.
La nouvelle taxe pourrait ainsi fournir une ressource abondante et « indolore » pour le contribuable européen puisque perçue en amont de la consommation finale, seulement parée de sa bonté intrinsèque de pénalisation d'une cause de pollution, selon le principe du « pollueur-payeur », d'ailleurs énoncé dans les articles consacrés à l'environnement par l'Acte unique européen. Une taxe politiquement correcte donc.
Las ! Des concertations menées avec les représentants des gouvernements et surtout des observations communiquées par les industriels, il apparut que cette architecture ne pourrait être retenue.
Aussi, la proposition finalement transmise au Conseil prévoyait-elle désormais une taxe, certes harmonisée, et modulée selon les sources d'énergie, mais « perçue par les États membres à leur profit ».
Si, dès la première proposition de directive, l'idée d'instituer une taxe uniforme perçue directement par le budget communautaire semble s'être effacée, il convenait néanmoins de rappeler cette inspiration initiale, dans la mesure où le mécanisme proposé, y compris sous sa formulation actuelle, met tout en place pour que cette « rationalisation » resurgisse demain comme le parachèvement logique de l'intervention communautaire.
Cet enjeu institutionnel est tout aussi important que l'enjeu économique de la « conditionnante », c'est-à-dire de la mise en oeuvre simultanée de mesures équivalentes par les États tiers développés, les membres de l'OCDE notamment, afin d'éviter des distorsions de concurrence dans la formation des prix des produits incorporant des énergies taxées.
Le rappel de ces sources intellectuelles de « l'éco-taxe », même si elles se sont effacées des propositions effectivement formulées, est sans doute nécessaire pour en expliquer le laborieux cheminement, malgré le consensus constant sur l'objectif de lutte contre la pollution atmosphérique.
2. Une « stratégie communautaire » progressive
En effet, l'objectif avait été fixé, au niveau communautaire, dès la Résolution du Conseil conjoint Énergie-Environnement du 29 octobre 1990 : stabiliser les émissions en l'an 2000, au niveau de 1990.
Le 13 mai 1992, la Commission des Communautés publiait une communication proposant une stratégie communautaire pour limiter les émissions de CO 2 et améliorer l'efficacité énergétique ».
Cette « stratégie » comprenait deux volets :
- un « volet énergétique » s'articulant en deux actions :
le programme SAVE, (premier du nom), visant à encourager l'efficacité énergétique (certification des bâtiments ; « audits » énergétiques des entreprises ; facturations des consommations individuelles en termes réels ;contrôles périodiques des chaudières et des véhicules ; isolation thermique des bâtiments neufs ; attribution aux services qui les réalisent des bénéfices par économiques d'énergie).
Le programme chiffrait la diminution des rejets de CO 2 à quelque 80 millions de tonnes par an, par la seule application de ces mesures ;
Le programme ALTENER, pour la recherche, la promotion, la coopération et des incitations financières, visant à développer l'usage d'énergies renouvelables (de 4 % en 1991 à 8 %, en 2005, de la demande totale d'énergie) ; à en tripler également la production (tout en excluant les grandes centrales hydroélectriques) ; et à atteindre l'objectif de 5 % de la consommation des véhicules à moteur assurés par les bio-carburants.
Ces objectifs permettraient de diminuer les rejets, d'ici à 2005, de 180 millions de tonnes.
La réalisation de ce programme était d'emblée envisagée comme conduisant à « l'harmonisation des législations et à la normalisation ».
- un « volet fiscal » repris, quelques jours plus tard, dans la proposition publiée le 27 mai, puis, sous sa forme « finale », le 2 juin 1992, d'institution d'une « taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l'énergie ».
3. La proposition de Directive du 2 juin 1992
- l'assiette : les énergies taxées
Selon la proposition de directive initiale, la taxe s'applique à l'ensemble des énergies, à l'exclusion des énergies renouvelables (solaire, éolienne, biomasse, bio-carburants, etc.) et des énergies utilisées comme matière première dans l'industrie (ex. : les hydrocarbures utilisés dans la pétrochimie).
Il s'agit des énergies fossiles (gaz, pétrole, charbon et produits dérivés) et de l'électricité produite par des installations hydroélectriques (au-dessus d'une capacité supérieure de 10 Mégawatts) et nucléaires.
La base d'imposition de cette taxe repose à hauteur de 50 % sur la teneur en CO 2 de l'énergie visée et à hauteur de 50 % sur sa valeur énergétique.
Cette nouvelle taxe présente des caractéristiques proches de celles des droits d'accises, il s'agit en effet de taxer les énergies primaires au stade de leur consommation, en vue de faciliter la « mise en oeuvre dans les régimes fiscaux nationaux ».
En ce qui concerne l'énergie secondaire qu'est l'électricité, un traitement particulier est proposé, combinant pour la part dioxyde de carbone de la taxe une taxation des énergies primaires utilisées par les centrales électriques et pour la partie valeur énergétique de la taxe une taxation de l'électricité produite.
Les factures émises par les entreprises productrices d'électricité doivent mentionner le montant de la taxe kwh livré, ainsi que le montant total de la taxe due afin d'assurer la transparence de la taxe et l'efficacité du mécanisme d'incitations fiscales.
- Le taux
L'introduction de la taxe était prévue comme devant être graduelle, le niveau de la taxe devant croître par augmentation progressive de 1 dollar le baril par an, pour atteindre 10 dollars le baril d'équivalent pétrole en l'an 2000, soit 17,70 Écus par tonne de pétrole en 1993.
Le taux prévu est un taux minimum qui laisse aux États membres la possibilité d'adopter des taux plus élevés.
Il est prévu que l'électricité soit taxée, pour sa partie CO 2 , sur les énergies primaires utilisées dans les centrales électriques selon les taux précisés dans le barème commun. En ce qui concerne la part énergie, la taxe est prévue pour l'électricité au taux de 2,1 Écus par Mégawatt/heure d'électricité produite quelles que soient les énergies primaires utilisées dans la centrale, sauf pour l'hydroélectricité, taxée à 0,76 Écu par Mégawatt/heure.
La proposition prévoit la faculté d'instituer une dégressivité des taux pour les entreprises fortement consommatrices d'énergie et confrontées à la concurrence d'importations en provenance de pays tiers n'ayant pas instauré de taxes ou de mesures équivalentes. Une exonération totale temporaire est même possible lorsqu'elle s'accompagne de l'engagement à réaliser des économies substantielles d'énergie.
- L'articulation de la nouvelle taxe avec les systèmes fiscaux nationaux et communautaires - « Neutralité » fiscale.
Enfin, la proposition de directive vise à inscrire l'incitation aux économies d'énergie dans les systèmes fiscaux en prévoyant, d'une part, la déduction, par les entreprises, des investissements d'économies d'énergie, à concurrence du montant de la taxe due, voire l'attribution d'un crédit d'impôt lorsque les dépenses engagées excéderaient ce montant.
La proposition prévoit encore que l'institution de la taxe communautaire, aux termes du préambule, doit respecter le « principe » de la neutralité fiscale : son introduction ne doit pas se traduire « par une augmentation de la charge fiscale dans son ensemble ».
C'est à dire que les États qui la perçoivent doivent abaisser d'autres impôts et taxes à due concurrence du produit de la taxe sur le CO 2 . Ils sont même invités (article 15) à communiquer à la Commission « les dispositions qu'ils ont prises au titre de la neutralité de la taxe ».
- Conditionnalité
Un élément important de la proposition initiale était la « conditionnalité » de l'entrée en vigueur de la nouvelle taxe. L'article 1 er énonçait en effet que l'application du dispositif proposé serait subordonnée « à la mise en oeuvre d'une taxe similaire ou de mesures d'effet financier équivalent... par d'autres pays de l'OCDE ». On peut conjecturer que, en pleine phase de préparation du « Sommet de la Terre », la Commission pouvait espérer que les États-Unis, principale zone de rejet de CO 2 (23 % du total et 5 4 tonnes par an, et par habitant, contre 13 % et 2,3 tonnes par an et par personne pour l'Union européenne) souscriraient non seulement à l'objectif de stabilisation des rejets mais également à des engagements parallèles.
Si cette attente fut déçue au Sommet de Rio en juin 1992, les États-Unis n'ayant consenti à signer la Convention-cadre sur le changement climatique que parce qu'elle ne comportait pas, finalement, d'objectifs chiffrés ni de calendrier d'engagements, l'élection, à l'automne, du Président William Clinton a pu ranimer l'espoir d'un engagement concomitant des principaux États développés, puisque le Président, à l'occasion de son tout premier acte officiel, le « discours sur l'état de l'Union » annonça l'instauration d'une taxe sur l'énergie (pétrole et charbon).
Las, notamment devant les instances des principaux fournisseurs de pétrole, le projet ne fut pas mis à exécution. Dès lors, le défaut de simultanéité risquant d'introduire d'importantes distorsions de concurrence, spécialement à l'égard des industries grosses consommatrices d'énergies fossiles (sans même évoquer les instantes représentations des principaux producteurs de pétrole à Washington, mais également auprès des capitales européennes), l'enthousiasme des États membres envers une taxe spécifiquement européenne se fit moins pressant.
Un tableau fait, en effet, apparaître le poids considérable de la taxe sur certains secteurs :
Augmentation en % des prix des combustibles sous l'effet d'une taxe de 10 dollars par équivalent baril ( ( * )2) pour l'ensemble de la CEE
- Centrales électriques et industrie
Charbon + 58 %
Fioul lourds + 45 %
Gaz naturel + 34 %
- Ménages
Fioul léger + 16 %
Gaz naturel + 14 %
- Transports
Essence + 6 %
Gasoil + 11 %
Enfin, on notera que l'énergie a déjà un coût supérieur de 30 %, en moyenne, en Europe par rapport à l'Amérique du Nord.
À la lumière de ces chiffres, le 17° considérant de la proposition de Directive du 2 juin 1992 ne laisse pas de provoquer la perplexité : « Considérant que, afin de permettre une adaptation souple des opérateurs économiques aux conditions nouvelles créées par la taxe, les taux doivent être fixés au départ à un niveau supportable, et être portés progressivement à leur niveau souhaité » . Plaisante progression du supportable au souhaitable...
Dès lors, la proposition de la Commission allait connaître maintes vicissitudes, nombre de responsables s'interrogeant sur les effets économiques de la nouvelle taxe, voire sur certaines conséquences institutionnelles éventuelles.
4. Un accueil mitigé
La proposition de Directive de 1992 allait, au cours de multiples réunions du Conseil Environnement, mais surtout du Conseil Économie et Finances, rencontrer l'opposition, plus ou moins explicite, des représentants de plusieurs États membres, tandis que, au niveau national, des réserves s'exprimaient à leur tour, notamment en France.
- Les réserves françaises
Dès le 4 décembre 1991, la Délégation de l'Assemblée nationale adoptait, sur le rapport de M. Jean Proriol, député, les « conclusions » suivantes (Rapport d'information n° 2404 - 1 ère session ordinaire de 1991-1992). La Délégation :
1 . « - se félicite de la volonté manifestée par la Commission des Communautés européennes de jouer un rôle moteur dans la réflexion sur la prévention de l'effet de serre ;
2. « - considère avec intérêt la démarche novatrice suivie par la Commission pour l'élaboration de sa « stratégie communautaire pour limiter les émissions de dioxyde de carbone et pour améliorer l'efficacité énergétique » ;
« - estime cependant que le projet de taxe sur l'énergie, qui constitue le point central de cette stratégie, présente de nombreux inconvénients ;
4. « - considère que l'assiette proposée pour la taxe, qui conduit à imposer toutes les sources d'énergie, y compris celles qui ne contribuent en rien à l'effet de serre, n `est pas adaptée à l'objectif visé ;
5. « - s'inquiète de la perte de compétitivité que ne manquera pas d'entraîner l'application de la taxe aux seules industries européennes ;
6. « - estime insuffisant le dispositif prévu pour éviter de pénaliser certains secteurs industriels gros consommateurs d'énergie ;
7. « - souligne l'intérêt que présenterait une démarche contractuelle se traduisant par des accords de réduction des émissions avec les entreprises concernées ;
8. « - attire l'attention sur l'extrême complexité de l'application du principe de neutralité fiscale dont la mise en oe uvre par chaque État membre pourrait susciter des difficultés au regard des règles de la concurrence ;
9. « - considère que la taxe proposée ne saurait à elle seule réaliser l'objectif visé et doit en conséquence s intégrer dans un dispositif plus vaste, portant sur l'ensemble des facteurs de l'effet de serre ;
10. « - insiste sur le fait que seule une action internationale peut permettre une lutte efficace contre l'effet de serre et affirme que, dans ces conditions, la Communauté ne doit pas agir seule ;
11. « - invite les instances communautaires à déployer tous leurs efforts, notamment dans le cadre de la préparation de la Conférence des Nations-Unies sur l'environnement et le développement, pour convaincre l'ensemble de la Communauté internationale de la nécessité d'une action concertée ».
Le 3 juin 1992, soit le lendemain de la publication du projet final de la Commission, M. Michel Barnier, député, (et futur ministre de l'environnement puis ministre des Affaires européennes) déposait, au nom de la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan de l'Assemblée Nationale, un Rapport d'information sur la proposition « d'écotaxe » communautaire.
On retiendra essentiellement des observations présentées par M. Michel Barnier, celles qui évoquent l'impact sur les entreprises : « la mise en place de l'écotaxe entraînerait une hausse de 36 % du gaz naturel et de 60 % de celui du charbon » tandis que la contribution demandée à quelques grandes firmes est même chiffrée : 7 milliards de francs pour USINOR, 1 milliard de francs pour Péchiney (soit 29 % de la valeur ajoutée de la société en 1991). Le rapport d'information invite également le Gouvernement à « faire respecter, par les Communautés européennes, le principe de compétence des États membres en ce qui concerne la détermination de la structure de leur fiscalité », principe mis à mal par la demande de la Commission adressée aux États, de mettre en oeuvre la nouvelle taxe dans un contexte de « neutralité fiscale ». Enfin, le rapporteur s'inquiétait du déficit démocratique d'une procédure selon laquelle « en l'absence de tout débat devant le Parlement français et après une simple consultation du Parlement européen, douze ministres, dont il est vrai le représentant de la France, peuvent imposer la création d'une taxe dont le produit serait d'un montant double de la cotisation sociale généralisée !, « pour conclure sur son espoir que la réforme de la Constitution (qui devait aboutir à l'insertion d'un article 88-4) permettrait « à chaque Assemblée du Parlement français de faire connaître son avis au Gouvernement avant que ne statue le Conseil des ministres de la Communauté » (Rapport n° 2755 - 9 e législature - 2 e session ordinaire de 1991-1992).
Ces réserves étaient bien partagées puisque le 26 juin 1992, le ministre chargé d'apporter la réponse du Gouvernement, à majorité socialiste, à la question de M. Richard Pouille, Sénateur, s'inquiétant des conséquences de la taxe CO 2 /Énergie, s'exprimait ainsi devant le Sénat :
« La Communauté des Douze a été à l'origine de l'initiative de l'écotaxe. Elle est partie du constat que le gaz carbonique est le plus important des gaz à effet de serre et que le secteur énergétique est le plus grand contributeur aux émissions de gaz carbonique.
« Elle s'est elle-même fixé un objectif de stabilisation de ses émissions de CO 2 , de 1990 à l'an 2000.
« Plutôt qu'une approche consistant à répartir les objectifs par pays, qui aurait défavorisé les pays les plus vertueux, comme la France, elle a choisi de s'orienter vers une approche par moyens, qui rend nécessaire la mise en oeuvre déprogrammes nationaux et communautaires.
« L'utilisation de la fiscalité lui est apparue comme un complément indispensable à ces programmes et elle a élaboré un projet sur lequel nous tenons à formuler quelques observations.
« Premièrement, la France est réservée sur l'opportunité de créer une nouvelle taxe au seul niveau communautaire. En effet, des impôts existants, comme la taxe sur les produits pétroliers, permettent déjà, en particulier dans le secteur des transports routiers, de facturer aux consommateurs d'énergie les coûts induits par cette consommation et de les inciter à limiter leur consommation.
« Il conviendrait de s'attacher par priorité à harmoniser progressivement ces taxes, soit en les maintenant à leur niveau actuel lorsqu'elles sont déjà élevées, comme en France, soit en les augmentant dans les pays où elles apparaissent insuffisantes.
« Deuxièmement, la France ne peut pas accepter les modalités de la taxe proposées par la Commission, qui sont inadaptées à l'objectif poursuivi et qui risquent d'avoir des effets contraires au but que l'on cherche à atteindre.
« L'assiette de la taxe proposée inclut la consommation d'énergies hydroélectrique et nucléaire qui n `entraînent pas d'émissions de gaz carbonique. Cela conduirait à pénaliser les énergies dont l'utilisation est, dans l'état actuel des technologies, la seule susceptible de réduire rapidement et de façon significative la consommation de pétrole et de charbon, donc l'émission de gaz carbonique.
« Le niveau d'imposition envisagé présente de graves dangers pour la croissance économique et pour l'emploi, d'autant plus que l'assiette trop large entraverait les substitutions d'énergie.
« La compétitivité de nombreuses industries européennes serait ainsi menacée.
« Cela inciterait, par ailleurs, des entreprises industrielles à délocaliser leur production dans des pays en voie de développement pour échapper à l'impôt.
« Il en résulterait un risque d'augmentation de la pollution atmosphérique mondiale. En effet, par suite de la vigilance de la population et des politiques déjà mises en oeuvre, les niveaux unitaires de pollution sont plus bas en Europe que dans les pays en voie de développement.
« Troisièmement, la France estime que, du fait de l'absence d'accord entre les pays industrialisés sur le principe d'une taxe, il serait néfaste que la Communauté européenne accorde une telle importance à la création d'une taxe sur l'énergie. La commission a raison d'en subordonner la mise en oeuvre à son acceptation par tous les pays industrialisés, afin de ne pas handicaper la compétitivité des économies européennes. J'ajoute que, du fait du caractère improbable d'un tel accord avant longtemps, le projet de taxe risque d'être un leurre et de servir de prétexte à une inaction prolongée.
« Or l'exemple de la France et de certains pays, où les émissions de gaz carbonique sont nettement inférieures à celles des autres pays industrialisés, montre qu `il est possible, par un ensemble d'actions appropriées utilisant partiellement l'instrument fiscal, dans le domaine des transports, de développer les économies d'énergie et de réduire l'utilisation des énergies polluantes.
« Quatrièmement, enfin la France demandera que l'étude de la proposition de la Commission soit poursuivie, de préférence au sein de l'OCDE, afin de contribuer à l'élaboration d'une position commune des pays industrialisés.
« La France proposera que, pour la mise en oeuvre des objectifs retenus dans la convention sur les changements climatiques, la Communauté lance un programme visant à élaborer des normes d'économies d'énergie ou de limitation des émissions de gaz carbonique.
« Les politiques d'économies d'énergie et de protection de l'environnement suivies dans les pays industrialisés montrent que les normes en matière de chauffage, de transport routier, de pollution industrielle et, plus généralement, de procédés énergétiques sont un moyen, certes progressif, mais efficace, de limiter les gaspillages et, dans le cas particulier, de réduire les émissions de gaz carbonique ».
La proposition de directive de 1992 ayant été l'un des tout premiers « projets d'acte communautaire » transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution (il porte le numéro « E-5 »). La Délégation de l'Assemblée Nationale pour les Communautés européennes adopta, le 4 juin 1993, sur le rapport de M. Jean Proriol, une proposition de résolution transmise à la commission des finances qui, à son tour, adopta, sur le rapport de M. Claude Gatignol, la résolution suivante :
« L'Assemblée nationale (...)
« I. - Considère que cette proposition de directive ne peut pas être acceptée par le Gouvernement et, s'agissant d'un texte qui requiert l'unanimité, lui demande d'obtenir sa modification dans le sens indiqué ci-dessous.
« II - Considère que le projet de proposition de directive doit être modifié ; à cet égard, l'Assemblée nationale
« a) juge que l'article 15 de la proposition de directive relatif à la neutralité fiscale doit être rejeté dans tous les cas :
« b) estime que l'assiette de la taxe proposée doit être élargie pour inclure tous les gaz concourant à l'effet de serre ;
« c) considère qu'il ne convient pas de taxer des sources d'énergie qui ne contribuent en rien à cet effet de serre, ainsi le nucléaire et l'hydroélectricité ;
« d) considère qu il convient, d'une part, de ne pas taxer les services de transports maritimes ou aériens assurant la desserte d'une région insulaire et, d'autre part, de prévoir la modulation des conditions d'application de cette taxe dans les îles en fonction des contraintes spécifiques de leur insularité ;
« e) juge insuffisant le dispositif prévu pour éviter de pénaliser certains secteurs industriels gros consommateurs d'énergie ;
« f) souligne l'importance de la clause de conditionnalité subordonnant l'application de cette directive à la mise en oeuvre d'une taxe similaire ou à des mesures d effet financier équivalant à celles faisant l'objet des dispositions de la proposition de directive par d autres pays membres de l'OCDE et demande, en conséquence, que la date effective d'application de la taxe soit fixée à l'unanimité, et non à la majorité qualifiée, comme le prévoit l'article premier de la proposition, sauf à ruiner la crédibilité de cette clause ;
« g) juge d'ailleurs indispensable de subordonner l'entrée en vigueur de cette taxe à l'adoption de mesures similaires par le Japon et les États-Unis ;
« h) demande que la clause de sauvegarde de l'article 10 concerne également les pays de l'OCDE ;
« i) considère que la décision de la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde prévues à l'article 10 doit appartenir aux États membres : (préjudice sérieux causé à des entreprises du fait d'augmentation des importations en provenance des pays tiers)
« j) estime que le deuxième alinéa du premier paragraphe de l'article 16 doit être supprimé ; (obligation de référence à la directive dans les mesures nationales de transposition)
« k) juge que l'approche fiscale doit être entreprise par harmonisation des impôts existants de préférence à la création d'une nouvelle taxe ». (Cf documents 260, 273 et 399 - AN Dixième législature).
La position française apparaît d'autant plus constante que, malgré les modifications apportées par la seconde proposition de directive, et les difficultés relevées dès 1991 n'ayant pas complètement disparu, de nouvelles réserves émanant du Parlement sont venues corroborer ces premières observations (cf. Ci-dessous).
- L `accueil mitigé des autres États membres
Si l'opposition de certains États n'a pas désarmé tout au long des années d'examen de la proposition de juin 1992 (notamment la Grande Bretagne et l'Irlande, opposées par principe à une taxation harmonisée : le Portugal jugeant quelque peu inique une taxation uniforme quand les « contributions » à la pollution varient de 1 à 25 à l'intérieur même de l'Europe communautaire), la position des autres États membres est plus ambiguë. L'exemple de l'évolution de l'Allemagne est assez significatif : initialement très favorable à la taxe, exprimant même son vif mécontentement du caractère « conditionnel » qui en subordonnait l'instauration à une démarche équivalente des autres membres de l'OCDE, le Gouvernement allemand, tout en clamant son engagement de réduire les rejets, à partir de son territoire, de 25 % avant 2005, plaidait par la voix de son ministre des finances pour un allégement de la taxe sur l'énergie issue du charbon (pourtant la plus polluante) au profit d'une extension de la taxe à toutes les sources d'énergie, généralisation inacceptable par d'autres États membres (notamment la France qui soutient qu'il est inopportun de pénaliser l'énergie nucléaire exempte de toute émission de CO 2 ).
Quant à la position des Parlements des États membres, on en trouvera un exposé résumé dans le rapport de la délégation du Sénat à la XI ème Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) (rapport d'information n° 103 - 2 décembre 1994 - l ère session ordinaire de 1994) qui s'est tenue à Bonn les 24 et 25 octobre 1994. La présidence allemande de la COSAC avait, en effet, jugé opportun de consulter les autres délégations sur : les « déficits » de réglementation communautaire en matière d'environnement ; le caractère nécessaire de l'introduction au niveau communautaire d'une taxe sur l'énergie/CO 2 ; l'opportunité d'autres instruments (limitation de la consommation de carburant pour les voitures à 5 litres au 100 km ou édiction de normes d'efficacité énergétique pour les grandes installations de combustion par exemple) ; la fixation de normes minimales uniformes pour les pollutions, de l'air notamment ; l'« internalisation » des coûts de la pollution dans le prix des produits ; le renforcement de la mise en oeuvre des règles environnementales communautaires et le rôle de l'Agence européenne de l'environnement.
On relèvera çà et là des références au principe de subsidiarité ou du moins une distinction entre les objectifs à fixer au niveau communautaire, et la latitude à laisser aux États membres quant aux voies et moyens de les réaliser... En outre, une différence d'approche est à noter entre le Bundestag, très favorable à des normes et des procédures communautaires, et le Bundesrat. plus soucieux du « principe de proximité » qui protège... la compétence des Länder en matière d'environnement.
Tout naturellement, ces positions parfois ambiguës, parfois franchement réservées, ont trouvé à s'exprimer par la voix des représentants des Gouvernements siégeant aux Conseils Économie et Finances, compétents pour délibérer de l'« éco-taxe ».
- Les hésitations du Conseil Économie et finances
L'« écotaxe » figura, durant les trois dernières années, à l'ordre du jour de très nombreuses réunions des conseils environnement mais surtout Économie/Finances. Las ! Les travaux se concluaient régulièrement par une invitation adressée aux représentants des gouvernements et à la Commission de poursuivre... ces travaux.
La circonspection des États membres fut même publique lors du « Sommet d'Essen » concluant la présidence allemande les 9 et 10 décembre 1994.
Le Conseil européen se borna en effet à la déclaration suivante :
« Le Conseil européen a pris acte de l'intention de la Commission de présenter des orientations devant permettre à chaque État membre qui le souhaite d'appliquer une taxe CO2/Énergie sur la base de paramètres communs.
« Le Conseil Questions économiques et financières est invité à examiner ces paramètres ».
Nulle mention donc de la proposition de 1992 et des quelque 30 mois de discussions dont elle avait déjà fait l'objet, mais la simple notation des intentions de la Commission de présenter des orientations devant permettre à chaque État membre qui le souhaite d'appliquer une taxe sur la base de paramètres communs, paramètres que le Conseil est invité à examiner, et eux seuls semble-t-il. Festina lente semble alors être le mot d'ordre, en recul sur le mandat initial.
Pourtant, dès le 16 décembre soit moins d'une semaine après le Conseil européen d'Essen et sa déclaration circonspecte, un Conseil Environnement publiait des « conclusions du Conseil Environnement sur la nouvelle orientation pour la taxe CO 2 /Énergie ainsi que sur la réduction des émissions de CO 2 et l'amélioration de l'efficacité énergétique », comportant des recommandations à l'adresse du Conseil Économie et Finances compétent pour les questions fiscales, recommandations nettement moins réservées à l'égard de la taxe que ne s'étaient montrés les chefs d'État et de Gouvernement à Essen.
Ainsi peut-on lire dans ces « conclusions » :
« Pour atteindre l'objectif communautaire de stabilisation conformément aux conclusions du Conseil du 29 octobre 1990, le Conseil estime que des mesures fiscales sont nécessaires. À cet égard, un cadre communautaire devrait être mis en place dans le prolongement des conclusions précitées du Conseil européen de Essen.
Il est recommandé que, lors de la poursuite de l'examen de cette question à la lumière de la proposition de directive du Conseil instaurant une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l'énergie (COM (92) 226 final du 4 juin 1992), le Conseil ECOFIN, qui est compétent pour les questions fiscales, tienne compte des éléments suivants :
« - utilisation des structures existantes des droits d'accise et possibilités d'inclure d'autres sources d'énergie dans la taxation ;
« - possibilités d'une application progressive d'une telle taxation pour les ménages, les petits consommateurs, les transports ainsi que pour le secteur industriel, afin d'éviter d'éventuels effets sur la compétitivité par rapport aux autres pays de l'OCDE ;
« - dynamisation des taxes dès le début en vue de créer des effets d'annonce (relèvement déterminé au préalable et progressif des taux) ;
« - options pour des dispositions spécifiques (par exemple, systèmes de crédits d'impôt et de compensations) applicables aux investissements efficaces permettant de réduire les émissions de CO 2 , et d'améliorer l'efficacité énergétique ;
« - possibilité de régler la question de la différence des régimes fiscaux ainsi que des situations économiques et environnementales des États membres sur la base de critères objectifs au moyen d'un cadre prévoyant des arrangements pour certains États membres dans tous les secteurs ou dans des secteurs spécifiques, compte tenu des conclusions du Conseil du 29 octobre 1990.
« Le Conseil demande à la Commission d'aborder, dans le rapport sur le réexamen des droits d'accise qu'elle doit présenter avant la fin de 1994, le rôle que les droits d'accise peuvent jouer dans le cadre de la stratégie communautaire ».
Cet appel insistant au recours à des mesures fiscales de la part du « Conseil environnement » traduit une évidente différence d'approche par rapport au « Conseil Économie et Finances », compétent au fond et, lui, franchement et constamment réservé sur l'institution d'une taxe communautaire harmonisée. On peut voir là un exemple de la difficulté d'élaboration des normes communautaires à travers des formations aux sensibilités différentes.
Malgré cet encouragement ultime du Conseil environnement, la Commission dut bien prendre acte de la circonspection manifestée par le Conseil européen à Essen et formuler une proposition modifiée.
* (2) - prix et taux de change de 1990, modulation 50 % CO 2 50 % énergie
- en supposant que l'utilisateur d'énergie supporte totalement le poids de la taxe