II - LE CONSTAT : LA CONSTRUCTION ET LA LOCATION PAR LE PARLEMENT EUROPÉEN D'UN NOUVEL ENSEMBLE IMMOBILIER A BRUXELLES ET LA RÉDUCTION DU NOMBRE PRÉVU DE SESSIONS A STRASBOURG
Dès avant la décision du Conseil européen d'Édimbourg, le Parlement européen a engagé un vaste programme immobilier à Bruxelles. Présenté à l'origine comme parallèle et complémentaire au projet de développement des infrastructures parlementaires de Strasbourg, ce programme est, en fait, rapidement apparu comme concurrent et, rapproché de certains faits, a pu faire craindre l'existence d'une volonté de transfert de l'Assemblée de Strasbourg à Bruxelles.
1. Le lancement du projet "Espace Léopold"
Il faut remonter à 1987 pour trouver l'origine de l'affaire de "l'Espace Léopold". Cependant, elle n'a commencé à être connue que depuis peu, en dépit de ses implications financières et politiques dont votre rapporteur exposera l'importance. De fait, la procédure suivie, bien loin d'être transparente, semble plutôt s'apparenter à la méthode du "fait accompli".
a) La procédure suivie ou la logique du "fait accompli".
Notons tout d'abord qu'en toute rigueur de termes, le Parlement européen n'a pas choisi le projet "Espace Léopold" ; ce sont plutôt les promoteurs de ce projet qui ont choisi le Parlement européen.
Reprenons en effet le déroulement des faits :
En avril 1987, la Société Générale de Belgique et la COB (banque d'une organisation syndicale belge) proposent au Parlement la construction d'un immeuble sur un terrain à Bruxelles. L'Assemblée européenne apparaît rapidement intéressée par cette offre. A l'époque, en effet, elle tente de réorganiser ses services autour de deux pôles : Bruxelles et Strasbourg ( ( * )2) A la capitale belge, les réunions de commissions et de groupes et les services concourant à leurs travaux, ainsi que certaines séances plénières. A la capitale alsacienne, l'essentiel des séances plénières et les services nécessaires à leur fonctionnement. La conséquence concrète d'une telle restructuration serait le transfert d'une part considérable des fonctionnaires du Parlement européen de Luxembourg vers Bruxelles.
La résolution, déposée par M. Von Hassel et adoptée le 20 mai 1983, prévoyait dans cet esprit l'installation à Strasbourg des services chargés des séances plénières et à Bruxelles des services permettant le fonctionnement des commissions.
Cependant, la volonté du Parlement européen fut contrecarrée par un arrêt de la Cour de Justice du 10 avril 1984 qui annula cette résolution au motif qu'elle aboutissait à ce que "Luxembourg cesserait d'être le lieu d'installation du secrétariat" en violation de la décision du 8 avril 1965.
Ne pouvant procéder à la répartition de ses services et fonctionnaires entre Bruxelles et Strasbourg, obligé de maintenir son secrétariat à Luxembourg, le Parlement européen semble alors adopter une nouvelle stratégie : Luxembourg serait au moins formellement respecté. En revanche, l'une des deux autres implantations du Parlement perdrait peu à peu de son importance. Il fallait donc d'abord choisir entre Strasbourg et Bruxelles. La proximité des autres institutions communautaires, l'intense activité d'un puissant groupe pro-bruxellois, les handicaps de Strasbourg en matière de desserte aérienne et ferroviaire et en matière d'hébergement lui désignèrent la capitale belge comme implantation à préserver. Il fallait ensuite effectuer un basculement de ses activités de Strasbourg à Bruxelles. Le Parlement, s'appuya sur l'arrêt du 10 février 1983 qui précisait "(le Parlement) doit être en mesure de maintenir aux différents lieux de travail, en dehors du lieu où est installé son secrétariat, l'infrastructure indispensable pour assurer qu'il puisse remplir en tous ces endroits, les missions qui lui sont confiées par les traités". Ainsi puisqu'il était impossible de déplacer le secrétariat général, on déplacerait certaines sessions de Strasbourg à Bruxelles, créant ainsi de nouvelles "missions" dans la capitale belge et justifiant le renforcement de son infrastructure sur place. A terme, il devenait possible de tourner l'arrêt du 10 février 1983 en gonflant le nombre et l'ordre du jour des sessions de Bruxelles et en laissant se réduire comme peau de chagrin celles de Strasbourg. Illustration de cette nouvelle stratégie, la résolution du 24 octobre 1985 déposée par M. Von der Vring qui réclamait notamment la construction d'un nouveau bâtiment à Bruxelles contenant des sièges pour 600 personnes au moins ( ( * )1) .
C'est dans ce contexte qu'il faut resituer la signature d'un contrat de bail entre le Parlement européen et une société dénommée "Espace Léopold" regroupant la Société Générale de Belgique et la COB le 30 novembre 1988. Ladite société s'engageait à construire un immeuble à Bruxelles et à en louer une partie au Parlement européen.
Rapidement, cependant, le projet allait prendre une autre ampleur. D'une simple amélioration des infrastructures du Parlement à Bruxelles, on allait passer à un programme permettant d'accueillir l'ensemble de l'Assemblée, y compris ses services et ses séances plénières.
A cet égard, la résolution du 18 janvier 1989, adoptée sur proposition de Derek Prag (conservateur, britannique) semble avoir constitué, si ce n'est un tournant, du moins une confirmation. Elle précisait ainsi en ses points 9, 10 et 11 : "Le Parlement européen :
9. charge son Bureau de prendre dès que possible les dispositions nécessaires pour permettre au Parlement de disposer de tout le personnel et de toutes les infrastructures dont il a besoin pour s'acquitter efficacement et utilement de ses tâches dans les lieux où se tiennent ses sessions plénières et les autres réunions parlementaires, et cela compte tenu des considérations exposées aux paragraphes 2 et 3 ;
10. considère en particulier qu 'il est indispensable pour son bon fonctionnement que le Parlement dispose, à Bruxelles, du personnel chargé des activités suivantes :
- commissions et délégations ,
- information et relations publiques ,
- études et recherche
ainsi que :
- des autres membres du personnel principalement appelés à travailler au service direct de tels ou tels députés, et
- des membres du personnel appelés, de par leur fonction de contrôle ou de soutien, à travailler au même endroit que les services susmentionnés ;
11. conclut que, pour que le Parlement puisse s'acquitter efficacement des tâches accrues qui lui sont assignées, il est devenu nécessaire qu'il tienne des sessions plénières supplémentaires et complémentaires coïncidant avec une ou plus d'une des semaines consacrées aux réunions de commissions ou de groupes politiques".
puis en ses points 13, 15, 16 et 17 :
13. rappelle l'importance symbolique attachée à Strasbourg dans l'histoire de la Communauté et prend acte des observations formulées sur le rôle de Strasbourg par la Cour de Justice lorsque celle-ci a souscrit aux arguments invoqués pour sa défense par le Parlement dans l'affaire 358/85 ; (...)
15. affirme, tout en reconnaissant les efforts accomplis par la ville de Strasbourg, la nécessité d'améliorer ses conditions de travail :
- à Strasbourg en améliorant notamment les liaisons aériennes, qu'il s'agisse de liaisons régulières ou de vols spéciaux organisés par le Gouvernement français à l'intention des parlementaires européens,
- à Bruxelles en mettant à la disposition des parlementaires des locaux comparables à ceux dont ils disposent à Strasbourg ;
16. charge son président, son Secrétaire général, son Bureau, son Bureau élargi et ses questeurs de prendre rapidement toutes les mesures requises, notamment en matière de concertation avec le personnel, pour mettre en oeuvre les mesures prévues dans la présente résolution, notamment par la location ou l'achat de nouveaux immeubles et par la cessation des baux immobiliers qui ne sont plus nécessaires ,
17. attire l'attention sur la situation extrême dans laquelle il se trouve et souligne la nécessité de procéder aux changements prévus aux paragraphes 9, 10 et 11 dès que des infrastructures seront disponibles ".
On le voit, le texte voté par le Parlement par 222 voix pour et 173 contre (4 abstentions) dans un climat passionnel, était plutôt déséquilibré et faisait la part belle à Bruxelles.
Le reste de l'année 1989 sera consacré à de multiples et discrètes discussions, au sein du Parlement et de ses instances (Bureau, collège des questeurs) mais aussi entre institutions européennes et entre gouvernements.
Sans doute la résolution du 18 janvier 1989 a-t-elle conduit gouvernements et parlementaires à bien prendre conscience des risques pesant sur Strasbourg. En tout état de cause, le 14 mars 1990, le bureau du Parlement européen prend une nouvelle décision qui, tout en confirmant nettement les projets bruxellois semble ne pas oublier pour autant Strasbourg et a tous les aspects d'un "compromis".
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DÉCISION DU BUREAU DU PARLEMENT EUROPÉEN DU 14 MARS 1990 LE BUREAU A) En exécution du mandat qui lui a été confié par le Parlement dans sa résolution du 18 janvier 1989 ; B) Réaffirmant le fait que dans le cadre des articles 77 du Traité CECA, 216 du Traité CEE, 189 du Traité CEEA et des arrêts de la Cour de Justice ainsi que des résolutions du Parlement, Luxembourg, Bruxelles et Strasbourg demeurent, dans l'attente d'une décision expresse de la part des gouvernements des États membres à laquelle le Parlement doit être étroitement associé, les lieux de travail provisoires des Institutions des Communautés ; C) Considérant qu'en attendant la décision des gouvernements des États membres, le Parlement européen doit prendre les mesures nécessaires concernant les infrastructures dont il a besoin pour s'acquitter efficacement de ses tâches dans ses lieux de travail : . à Strasbourg pour les douze sessions plénières ordinaires du Parlement européen . à Bruxelles pour les réunions des commissions, des groupes politiques et les sessions plénières spéciales du Parlement européen conformément à l'Arrêt de la Cour de Justice du 22 septembre 1988 ; D) Considérant l'éventuel élargissement futur des Communautés européennes ; E) Vu le rapport et les propositions du Collège des Questeurs soumis au Bureau lors de sa réunion du 14 février ; I. DECIDE 1) Pour ce qui concerne Bruxelles : - de donner mandat au Président et au Secrétaire général de procéder à la location des bâtiments dénommés Dl, D2 et D3, afin de réaliser la disponibilité globale de 2 600 bureaux et de 30 salles de réunion dans un complexe homogène et répondant aux besoins fonctionnels de l'Institution ; - de céder, au fur et à mesure de la disponibilité de ces bâtiments, les bâtiments actuellement occupés par le Parlement, dont celui-ci n'aura plus besoin ; - de donner mandat au Président et au Secrétaire général d'assurer la disponibilité, pour des sessions plénières spéciales ou supplémentaires du Parlement, de la grande salle de réunion de 750 places qui est actuellement en cours de construction dans le bâtiment dénommé D1 ; 2) Pour ce qui concerne Strasbourg : - de confirmer la location du bâtiment dénommé IPE3, ce qui comportera à l'horizon 1993 l'augmentation de bureaux disponibles de 1 440 à 1 606 et des salles de réunion de 18 à 24 ; - de donner mandat au Président et au Secrétaire général d'engager des négociations avec les autorités compétentes avec pour objectif la réalisation rapide et la location de 300 bureaux supplémentaires et d'un hémicycle capable d'accueillir, pendant toutes les sessions ordinaires du Parlement, 750 députés ; - de donner mandat au président et au Secrétaire général de négocier avec les autorités du Conseil de l'Europe la coordination des travaux et la répartition des structures disponibles en vue d'assurer le déroulement normal des sessions ordinaires du Parlement dans les meilleures conditions ; 3) Pour ce qui concerne Luxembourg : - de donner mandat au Président et au Secrétaire général d'assurer la disponibilité des immeubles actuellement occupés par les services du Secrétariat général de façon à garantir les bureaux nécessaires ainsi que les salles destinées aux réunions administratives et à l'accueil des groupes de visiteurs ; - de donner mandat au Président et au Secrétaire général de prévoir toute structure indispensable pour que des réunions des organes parlementaires puissent se dérouler dans cette ville dans des conditions optimales en utilisant les installations qui existent déjà et de négocier avec les autres Institutions les accords opportuns pour l'utilisation rationnelle de l'infrastructure immobilière existante ; II. ENGAGE - les commissions compétentes et en particulier la commission des budgets, de prévoir pour les prochains exercices budgétaires les moyens financiers nécessaires à la réalisation de ce programme dans les trois lieux de travail provisoires du Parlement ; III. CHARGE - le Président et le Secrétaire général de maintenir un dialogue suivi avec le personnel et ses représentants quant aux conditions de travail des fonctionnaires et autres agents dans les trois lieux de travail, notamment en ce qui concerne les astreintes découlant de la fréquence de leurs déplacements et le respect de leurs intérêts légitimes quant aux perspectives de leur situation administrative, professionnelle et familiale ; - le Président de faire exécuter la présente décision prise en application de l'article 22 paragraphe 2 du Règlement du Parlement européen, et d'informer le Parlement réuni en Assemblée plénière. |
C'est en vain, qu'en séance plénière les adversaires de Strasbourg tenteront de remettre en cause cette décision, qui sera entérinée le 5 avril 1990 par 182 voix contre 152 (18 abstentions).
Fin de la querelle ? Non pas. Car le compromis ainsi réalisé est par nature fragile. N'implique-t-il pas la construction de deux nouveaux hémicycles et de nombreux bureaux supplémentaires à Strasbourg et à Bruxelles, opération dont le coût sera énorme ? Surtout, apparemment équilibré, il favorise en réalité Bruxelles en lui permettant de se doter de structures au moins aussi performantes que Strasbourg. Celle-ci déjà contestée pouvait-elle sortir réellement renforcée d'une telle décision ?
Victoire à la Pyrrhus, la décision du 14 mars 1990 l'est d'autant plus que dans les faits, son volet bruxellois va, comme par hasard, être l'objet de beaucoup plus de sollicitudes que son volet strasbourgeois. A cet égard, la nouvelle décision prise par le bureau du Parlement européen le 27 septembre 1990 apparaît hautement instructive. On constate en effet que les demandes concernant Bruxelles sont beaucoup plus précises que celles visant Strasbourg.
Ainsi dans le premier cas, le bureau « confirme (...) l'engagement du Parlement d'utiliser les immeubles D1, D2 et D3 proposés dans le projet "Espace Léopold" et de conclure une obligation contractuelle avec la "Société Espace Léopold" ». Dans le second cas, le bureau confirme simplement... «Les conclusions quant aux besoins de l'Institution...» ( ( * )1)
Et, comme nous l'avons vu, un premier contrat de location a été signé dès le 30 novembre 1988. En d'autres termes, dès 1988, la partie était, en quelque sorte, jouée. Le Parlement européen pouvait prendre des résolutions réaffirmant la vocation de Strasbourg ( ( * )2) , le Conseil européen prendre des décisions maintenant le statu quo ( ( * )3) ou fixant définitivement le siège du Parlement européen(3), le projet bruxellois était déjà engagé.
Déjà, à vrai dire, au cours des années 1988 et 1989, des négociations s'étaient poursuivies pour permettre au Parlement de disposer de l'immense complexe imaginé par la société Léopold :
- environ 370 000 m2 ;
- un hémicycle de 750 places ;
- plus de 2 000 bureaux ;
- 30 salles de réunions.
Les négociations s'accélérèrent par la suite pour aboutir le 8 janvier 1992 à la signature d'un nouveau contrat de location d'une durée de 27 ans, avec option d'achat, pour le complexe immobilier suivant :
- immeuble Dl : 57 811 m2
- immeuble D2 : 22 688 m2
- immeuble D3 : 289 550 m2
- liaison entre immeubles : 953 m2
TOTAL 371 002 m2
(1)
Contrat élaboré dans des conditions semble-t-il discutables puisqu'il suscitera de nombreuses critiques de l'Administration du Parlement Européen (Service juridique et contrôleur financier notamment).
Il convient d'ajouter qu'au moment de la signature de ce contrat, les travaux étaient déjà très avancés.
b) Le coût : plus de 600 millions de francs par an à partir de 1996
Le coût total du Complexe Léopold est encore difficile à évaluer. Estimé au départ à plus de 3,5 milliards de francs, il atteindrait, en fait, au moins 7 milliards de francs.
Le Parlement Européen louera les bâtiments concernés au fur et à mesure des livraisons.
Les annuités de location devraient ( ( * )1) s'élever pour le bâtiment Dl, première tranche du programme, à 100 millions de francs. Une somme égale à ce montant a d'ailleurs été inscrite au budget du Parlement européen pour 1994.
A terme, lorsque les trois bâtiments D1, D2 et D3 seront disponibles, c'est-à-dire en 1996, le montant total des annuités dues par le Parlement européen devrait atteindre plus de 600 millions de francs, soit environ 108 millions d'écus.
A titre de comparaison il n'est pas inutile de rappeler que :
- le montant total des crédits consacrés par le Parlement européen aux investissements immobiliers s'élevait en 1994 à 102 millions d'écus ;
- le budget total du Parlement européen est arrêté pour 1994 à 665 millions d'écus.
En d'autres termes, à partir de 1996, le financement du programme "Espace Léopold" absorbera l'équivalent de 105 % du budget d'immobilier du Parlement européen pour 1994 et de 16 % du budget total de l'institution pour la même année.
c) La conséquence : les retards imposés au projet de Strasbourg
La conséquence de l'intérêt quasi-exclusif porté au projet "Espace Léopold" est le retard pris par les projets des développements des infrastructures du Parlement européen à Strasbourg.
Votre rapporteur présentera la teneur de ces projets plus loin ( ( * )2) . Mais notons dès à présent que le Parlement européen n'a toujours pas signé de contrat de location pour les installations dont la construction est projetée par la ville de Strasbourg. Pourtant cette signature est urgente, concrétisant l'engagement du Parlement européen, elle conditionne, en réalité, le déroulement rapide des travaux à Strasbourg et la viabilité du projet.
La conséquence du coût exorbitant de l'Espace Léopold, surnommé le "Caprice des Dieux" par les habitants de Bruxelles, est plus grave encore. Elle fait peser sur Strasbourg un risque considérable : le Parlement européen pourrait, s'il devait persister dans son projet bruxellois, ne pas disposer de fonds suffisants pour financer le nouvel hémicycle de Strasbourg.
C'est du moins ce que le président du Parlement européen a laissé entendre lors du dernier conseil européen de Bruxelles (11-12 décembre 1993). Après avoir indiqué que le financement des trois sièges impliquait un effort budgétaire "incompatible avec les perspectives financières" retenues par la Communauté, il a précisé : "Ce problème est particulièrement important parce que des décisions doivent être prises dans les meilleurs délais pour les nouvelles installations de Strasbourg...". De là à parler de pression... On relèvera toutefois qu'avec l'élargissement les perspectives d'évolution du budget du Parlement européen seront revues et permettront sans doute de financer le projet strasbourgeois, ôtant ainsi un argument aux pro-Bruxellois qui avancent souvent l'impossibilité, pour le Parlement européen, de financer un nouvel hémicycle compte tenu des dépenses déjà engagées à Bruxelles.
* (2) Voir les résolutions du 7 juillet 1981 et du 20 mai 1983.
* (1) Voir annexe n° 4
* (1) Voir par exemple les résolutions du 7 juillet 1981 ou du 20 mai 1983.
* (2) Décision du Conseil Européen Maëstricht du 24 mars 1981.
* (3) Décision du Conseil Européen d'Édimbourg du 12 décembre 1992.
* (1) Votre rapporteur utilise le conditionnel car ce montant fait, au sein du Parlement européen, l'objet de contestations, notamment de la part du Contrôleur financier.
* (2) Voir infra pp. 31 à 33 et 47 à 50