Sur Strasbourg, siège du Parlement européen

Rapport d'information n° 254 (1993-1994) de M. Serge VINÇON , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 19 janvier 1994

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N°254

SÉNAT

DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1993 - 1994

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 janvier 1994.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), en application de l'article 22 du Règlement du Sénat, sur Strasbourg, siège du Parlement européen,

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Michel d'Aillières, François Abadie, Guy Penne, vice-présidents ; Jean Garcia, Michel Alloncle, Roland Bernard, Jacques Golliet, secrétaires ; Jean-Luc Bécart, Mme Monique Ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, André Bettencourt, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Paul Caron, Jean-Paul Chambriard, Yvon Collin, Claude Cornac, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Michel Crucis, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Roger Fossé, Gérard Gaud, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Jacques Genton, Yves Guéna, Bernard Guyomard, Jacques Habert, Hubert Haenel, Marcel Henry, André Jarrot, Louis Jung, Christian de La Malène, Marc Lauriol, Edouard Le Jeune, Max Lejeune, Philippe Madrelle, Michel Maurice-Bokanowski, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Paul d'Ornano, Alain Poher, Michel Poniatowski, André Rouvière, Georges Treille, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon, Albert Voilquin.

Parlement européen - Rapports d'information

Mesdames, Messieurs,

Le 27 octobre 1993, M. Jacques Genton, président de la délégation du Sénat pour les Communautés européennes, a déposé une proposition de résolution sur le projet de budget du Parlement européen.

Il souhaitait, par cette initiative, attirer l'attention du Sénat et du Gouvernement, sur l'avenir de Strasbourg comme siège du Parlement européen. En effet, il indiquait que le coût de location des nouveaux locaux à Bruxelles, prévu par le projet de budget, et dont le montant s'élève à plus de 18,8 millions d'écus, soit plus de 100 millions de francs pour 1994, risquait de remettre en cause la construction prévue d'un nouvel hémicycle à Strasbourg. Il précisait : "la renonciation à ce projet de construction risquerait fort de constituer une première étape vers un abandon de Strasbourg comme siège du Parlement européen" .

Compte tenu de l'importance du problème soulevé avec justesse et pertinence par le président Genton, votre commission, saisie de la proposition de résolution, a décidé, lors de sa réunion du 10 novembre 1993, d'élaborer un rapport d'information sur le siège du Parlement européen.

La décision prise par l'Assemblée nationale le 13 janvier 1994 d'ajourner l'adoption, à l'initiative de sa commission des Affaires étrangères, du projet de loi approuvant la modification du nombre et de la répartition par nationalités des députés européens tant que le Gouvernement n'aurait pas présenté des garanties relatives au maintien du siège du Parlement européen à Strasbourg, témoigne, s'il en était besoin, de l'opportunité d'étudier ce dossier.

Votre rapporteur, après avoir analysé l'état du droit en la matière, établira un constat de la situation actuelle qui se caractérise par une dérive progressive et insidieuse qui pénalise Strasbourg au profit de Bruxelles. Enfin, il tracera les perspectives d'avenir pour Strasbourg, capitale de "l'Europe parlementaire" qui, on le verra, ne manque pas d'atouts.

Il tient ici à remercier vivement les personnalités qui lui ont accordé un entretien, Mme Catherine Trautmann, maire de Strasbourg ; M. Daniel Hoeffel, ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales ; M. Alain Lamassoure, ministre délégué aux affaires européennes ; M. Jean-Louis Bourlanges, président de la Commission de contrôle budgétaire du Parlement européen. Il regrette, en revanche, de n'avoir pu rencontrer M. Bernard Bosson, ministre de l'Équipement, des Transports et du Tourisme.

I - LE DROIT : "LE PARLEMENT EUROPÉEN A SON SIÈGE A STRASBOURG OÙ SE TIENNENT LES DOUZE PÉRIODES DE SESSIONS PLÉNIÈRES MENSUELLES Y COMPRIS LA SESSION BUDGÉTAIRE"

Il n'entre pas dans l'objet de ce rapport d'établir un historique complet sur la question, longtemps disputée, du siège du Parlement européen. Il n'est cependant pas inutile, pour la compréhension du sujet, de rappeler quelques-unes des péripéties de cette interminable "querelle du siège" avant d'envisager la situation juridique actuelle qui est, depuis le Conseil européen d'Édimbourg, extrêmement claire.

1. L'interminable "querelle du siège" : quelques points de repère

Cette querelle a pris naissance dans une coupable et durable quoique compréhensible incertitude juridique avant de s'épanouir grâce à des ambiguïtés cette fois plus politiques et pratiques.

a Une incertitude juridique

Son origine est simple. L'article 216 du traité de Rome précisait : "le siège des institutions de la Communauté est fixé du commun accord des gouvernements des États membres." Malheureusement, jusqu'en 1992, lesdits gouvernements n'ont jamais pu ou n'ont jamais voulu trouver un accord sur ce point.

De fait, les institutions communautaires se sont installées de façon provisoire, en fonction de considérations pratiques et politiques.

En vertu d'une déclaration des ministres des affaires étrangères des 24 et 25 juillet 1952, l'Assemblée de la Communauté du charbon et de l'acier a tenu, sauf quelques exceptions, ses premières réunions à Strasbourg. En revanche, le secrétariat de l'Assemblée commença à travailler à Luxembourg sur décision de l'Assemblée. Ce choix était motivé par la tenue des séances du Conseil ainsi que par l'installation de la Haute Autorité et de son secrétariat dans cette même ville. Les commissions de l'Assemblée, quant à elles, entamèrent leurs travaux à Bruxelles sur la base d'une simple recommandation des ministres des affaires étrangères ^{( ( * )1)} qui réaffirma que le lieu de réunion de l'Assemblée était Strasbourg.

Le traité de fusion des exécutifs communautaires, signé le 8 avril 1965, bien loin de régler la difficulté aboutit à une "non-décision". Il rappelle en effet à son article 37 : "Sans préjudice de l'application des articles 77 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, 216 du traité instituant la Communauté économique européenne, 189 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et de l'article 1, alinéa 2 , du protocole sur les statuts de la Banque européenne d'investissement, les représentants des gouvernements des États membres arrêtent d'un commun accord les dispositions nécessaires en vue de régler certains problèmes particuliers au grand-duché de Luxembourg et qui résultent de la création d'un Conseil unique et d'une Commission unique des Communautés européennes".

Sur la base de cet article, dont le libellé est, on l'avouera, on ne peut plus diplomatique, les représentants des États membres adoptèrent, le même jour, une "décision" qui consacrait le statu quo en précisant notamment :

Article 1 : "Luxembourg, Bruxelles et Strasbourg demeurent les lieux de travail provisoires des institutions des Communautés".

Article 4 : "Le Secrétariat général de l'Assemblée et ses services restent installés à Luxembourg ".

Article 12 : "(la décision) n'affecte pas les lieux de travail provisoires des institutions et services des communautés européennes tels qu'ils résultent des décisions antérieures des gouvernements".

Cependant, cette solution ne put satisfaire le Parlement européen qui, rapidement, regretta la dispersion de ses structures en trois endroits fort éloignés les uns des autres. De là de nombreuses ^{( ( * )2)} et toujours vaines tentatives de la remettre en cause. Toujours vaines, car "l'éclatement" géographique du Parlement européen est justifié par plusieurs raisons et s'appuie sur des motifs dont les plus importants sont politiques.

b) Une ambiguïté politique

Le regroupement de toutes les institutions communautaires sur un site unique a eu ses partisans. Au premier chef, Jean Monnet qui réclamait la création d'un "district européen"à l'image du district de Columbia accueillant la capitale des États-unis. Les ministres des affaires étrangères des Six ne déclarèrent-ils pas, le 7 janvier 1958, dans un communiqué de presse : "les ministres sont convenus de réunir dans le même lieu l'ensemble des organisations européennes des six pays, aussitôt que cette concentration sera effectivement réalisable et en conformité avec les dispositions des traités". L'idée sous-jacente était de donner une visibilité physique, en même temps qu'une indépendance fonctionnelle, en bref une identité forte, aux institutions communautaires auxquelles manquait une légitimité historique.

Cette idée eut aussi de nombreux adversaires. En effet, une telle concentration pouvait donner une fâcheuse image à une construction européenne déjà taxée de "bureaucratie" et "d'éloignement des réalités".

Image encore fâcheuse d'une Europe incapable de pratiquer, à la modeste échelle de ses propres institutions, une politique de répartition équilibrée de ses implantations.

En outre, comment oublier que le choix de Strasbourg, comme siège de ce qui allait devenir le Parlement européen était symbolique puisqu'il témoignait de la réconciliation entre la France et l'Allemagne et soulignait le rôle auquel seraient appelés ces deux États dans la construction d'une Europe apaisée ?

Mais à ces divergences publiques s'ajoutait aussi le sourd et plus souterrain combat entre les tenants d'une Europe fédéraliste repliée en quelque sorte sur un aventin idéal et donc a-national et les partisans d'une Europe respectueuse des nations, de leur histoire, de leurs villes. Quand les premiers exigeaient une élévation des institutions européennes au-delà des contingences nationales pour leur donner une vie quasi-autonome, les seconds réclamaient un plus grand "encharnellement", un plus grand "encharnement", pour reprendre les néologismes façonnés par Charles Péguy, de ces institutions dans les pays d'Europe qui leur avaient donné naissance et auxquels elles devaient la vie.

c) La question pratique

En dépit du plus fort argument du dossier, à savoir la volonté politique de ne pas rassembler toutes les institutions sur un seul lieu, volonté fondée sur les raisons susmentionnées, la question n'a cessé de revenir sur le devant de la scène. C'est que le "choix" des premières années fut incertain et pour le moins étonnant. Incertain juridiquement, on l'a vu, et étonnant car, en effet, on ne s'est pas alors contenté de répartir provisoirement les sièges des différentes institutions communautaires entre les États membres, et à l'époque principalement entre Strasbourg, Luxembourg et Bruxelles, mais l'on a "décidé" de disjoindre les structures d'une même institution : le Parlement européen. Cette première et funeste décision prise, les États et les villes concernés ne pouvaient que s'y accrocher. Quels pays, quelle cité accepterait de bon coeur, de perdre le titre de siège, ne fût-ce que d'une partie, du coeur démocratique de la construction européenne ?

Or, si la répartition des sièges d'institutions distinctes en plusieurs endroits pouvait se concevoir, le saupoudrage des organes d'une même institution était, lui, une aberration fonctionnelle. Dès lors, les adversaires de Strasbourg eurent beau jeu de dénoncer les difficultés matérielles engendrées par la tenue des séances plénières dans une ville, des réunions de commissions et de groupes dans une autre et l'installation des services administratifs dans une troisième, et de faire valoir que si l'une des trois devaient être sacrifiée, Strasbourg, accusée d'être mal desservie par les compagnies aériennes, mal reliée aux réseaux ferroviaires et disposant de trop faibles capacités d'hébergement, était toute désignée. Imagine-t-on les séances du Sénat à Paris, les réunions de commissions à Lyon et l'installation de ses services à Dijon ^{( ( * )1)} . Encore ces trois villes sont-elles reliées par le TGV !

Incertitude juridique due à une ambiguïté politique elle-même renforcée par une difficulté pratique ; la querelle du siège pouvait durer. Elle a duré jusqu'en 1992, date à laquelle, enfin, l'obstacle juridique put être levé.

2. La décision définitive du 12 décembre 1992

En effet, le Conseil européen d'Édimbourg a tranché, en droit, le 12 décembre 1992 cette question lancinante en fixant, et non plus à titre provisoire mais bien de façon définitive, les sièges des principales institutions communautaires. S'agissant du Parlement européen ses décisions sont les suivantes :

a) Le Parlement européen a son siège à Strasbourg où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles y compris la session budgétaire.

La décision du 12 décembre 1992 ne laisse, par sa formulation, aucune place au doute.

Les sessions plénières mensuelles y compris la session budgétaire doivent avoir lieu à Strasbourg.

On rappellera que le Parlement européen tient, en principe, une période de session d'une semaine par mois, sauf en été.

b) Les sessions plénières additionnelles ainsi que les réunions des commissions se tiennent à Bruxelles

En dehors des sessions mensuelles, le Parlement européen peut organiser des "sessions additionnelles" consacrées à des sujets spécifiques. Ces sessions auront lieu à Bruxelles.

Une incertitude juridique s'attache à la notion de "session additionnelle". Cependant, il convient de relever que dans une jurisprudence antérieure à la décision d'Édimbourg, la Cour de Justice des Communautés européennes a défini les " sessions plénières spéciales ou supplémentaires", susceptibles d'avoir lieu en dehors de Strasbourg, comme ayant un "caractère exceptionnel" et étant "justifiée par des raisons objectives tenant au bon fonctionnement du Parlement" ^{( ( * )2)} .

Confirmant une pratique depuis longtemps avérée, le Conseil européen a fixé le lieu de réunion des commissions à Bruxelles. Il convient, à cet égard, de noter que la décision du 12 décembre 1992 ne mentionne pas les réunions des groupes politiques et n'implique donc aucune obligation juridique à cet égard.

c) Le secrétariat général du Parlement européen et ses services restent installés à Luxembourg

Les principaux services du Parlement européen demeureront à Luxembourg. On rappellera que l'Assemblée européenne s'appuie sur un secrétariat général et sept directions générales :

- Greffe ;

- Commissions et délégations ;

- Information et relations publiques ;

- Etudes ;

- Personnel, budget et finances ;

- Administration ;

- Traduction et services généraux.

L'implantation du secrétariat général à Luxembourg n'exclut pas, cependant, l'installation de services ou parties de services en d'autres lieux "indispensable pour assurer qu'il (le Parlement européen) puisse remplir, en tous ces endroits, les missions qui lui sont confiées par les traités" et à condition que ce transfert de service n'ait pas pour conséquence la présence, sur ces lieux, d'effectifs supérieurs à l'infrastructure nécessaire pour garantir que le Parlement puisse remplir ses missions ^{( ( * )1)} .

II - LE CONSTAT : LA CONSTRUCTION ET LA LOCATION PAR LE PARLEMENT EUROPÉEN D'UN NOUVEL ENSEMBLE IMMOBILIER A BRUXELLES ET LA RÉDUCTION DU NOMBRE PRÉVU DE SESSIONS A STRASBOURG

Dès avant la décision du Conseil européen d'Édimbourg, le Parlement européen a engagé un vaste programme immobilier à Bruxelles. Présenté à l'origine comme parallèle et complémentaire au projet de développement des infrastructures parlementaires de Strasbourg, ce programme est, en fait, rapidement apparu comme concurrent et, rapproché de certains faits, a pu faire craindre l'existence d'une volonté de transfert de l'Assemblée de Strasbourg à Bruxelles.

1. Le lancement du projet "Espace Léopold"

Il faut remonter à 1987 pour trouver l'origine de l'affaire de "l'Espace Léopold". Cependant, elle n'a commencé à être connue que depuis peu, en dépit de ses implications financières et politiques dont votre rapporteur exposera l'importance. De fait, la procédure suivie, bien loin d'être transparente, semble plutôt s'apparenter à la méthode du "fait accompli".

a) La procédure suivie ou la logique du "fait accompli".

Notons tout d'abord qu'en toute rigueur de termes, le Parlement européen n'a pas choisi le projet "Espace Léopold" ; ce sont plutôt les promoteurs de ce projet qui ont choisi le Parlement européen.

Reprenons en effet le déroulement des faits :

En avril 1987, la Société Générale de Belgique et la COB (banque d'une organisation syndicale belge) proposent au Parlement la construction d'un immeuble sur un terrain à Bruxelles. L'Assemblée européenne apparaît rapidement intéressée par cette offre. A l'époque, en effet, elle tente de réorganiser ses services autour de deux pôles : Bruxelles et Strasbourg ^{( ( * )2)} A la capitale belge, les réunions de commissions et de groupes et les services concourant à leurs travaux, ainsi que certaines séances plénières. A la capitale alsacienne, l'essentiel des séances plénières et les services nécessaires à leur fonctionnement. La conséquence concrète d'une telle restructuration serait le transfert d'une part considérable des fonctionnaires du Parlement européen de Luxembourg vers Bruxelles.

La résolution, déposée par M. Von Hassel et adoptée le 20 mai 1983, prévoyait dans cet esprit l'installation à Strasbourg des services chargés des séances plénières et à Bruxelles des services permettant le fonctionnement des commissions.

Cependant, la volonté du Parlement européen fut contrecarrée par un arrêt de la Cour de Justice du 10 avril 1984 qui annula cette résolution au motif qu'elle aboutissait à ce que "Luxembourg cesserait d'être le lieu d'installation du secrétariat" en violation de la décision du 8 avril 1965.

Ne pouvant procéder à la répartition de ses services et fonctionnaires entre Bruxelles et Strasbourg, obligé de maintenir son secrétariat à Luxembourg, le Parlement européen semble alors adopter une nouvelle stratégie : Luxembourg serait au moins formellement respecté. En revanche, l'une des deux autres implantations du Parlement perdrait peu à peu de son importance. Il fallait donc d'abord choisir entre Strasbourg et Bruxelles. La proximité des autres institutions communautaires, l'intense activité d'un puissant groupe pro-bruxellois, les handicaps de Strasbourg en matière de desserte aérienne et ferroviaire et en matière d'hébergement lui désignèrent la capitale belge comme implantation à préserver. Il fallait ensuite effectuer un basculement de ses activités de Strasbourg à Bruxelles. Le Parlement, s'appuya sur l'arrêt du 10 février 1983 qui précisait "(le Parlement) doit être en mesure de maintenir aux différents lieux de travail, en dehors du lieu où est installé son secrétariat, l'infrastructure indispensable pour assurer qu'il puisse remplir en tous ces endroits, les missions qui lui sont confiées par les traités". Ainsi puisqu'il était impossible de déplacer le secrétariat général, on déplacerait certaines sessions de Strasbourg à Bruxelles, créant ainsi de nouvelles "missions" dans la capitale belge et justifiant le renforcement de son infrastructure sur place. A terme, il devenait possible de tourner l'arrêt du 10 février 1983 en gonflant le nombre et l'ordre du jour des sessions de Bruxelles et en laissant se réduire comme peau de chagrin celles de Strasbourg. Illustration de cette nouvelle stratégie, la résolution du 24 octobre 1985 déposée par M. Von der Vring qui réclamait notamment la construction d'un nouveau bâtiment à Bruxelles contenant des sièges pour 600 personnes au moins ^{( ( * )1)} .

C'est dans ce contexte qu'il faut resituer la signature d'un contrat de bail entre le Parlement européen et une société dénommée "Espace Léopold" regroupant la Société Générale de Belgique et la COB le 30 novembre 1988. Ladite société s'engageait à construire un immeuble à Bruxelles et à en louer une partie au Parlement européen.

Rapidement, cependant, le projet allait prendre une autre ampleur. D'une simple amélioration des infrastructures du Parlement à Bruxelles, on allait passer à un programme permettant d'accueillir l'ensemble de l'Assemblée, y compris ses services et ses séances plénières.

A cet égard, la résolution du 18 janvier 1989, adoptée sur proposition de Derek Prag (conservateur, britannique) semble avoir constitué, si ce n'est un tournant, du moins une confirmation. Elle précisait ainsi en ses points 9, 10 et 11 : "Le Parlement européen :

9. charge son Bureau de prendre dès que possible les dispositions nécessaires pour permettre au Parlement de disposer de tout le personnel et de toutes les infrastructures dont il a besoin pour s'acquitter efficacement et utilement de ses tâches dans les lieux où se tiennent ses sessions plénières et les autres réunions parlementaires, et cela compte tenu des considérations exposées aux paragraphes 2 et 3 ;

10. considère en particulier qu 'il est indispensable pour son bon fonctionnement que le Parlement dispose, à Bruxelles, du personnel chargé des activités suivantes :

- commissions et délégations ,

- information et relations publiques ,

- études et recherche

ainsi que :

- des autres membres du personnel principalement appelés à travailler au service direct de tels ou tels députés, et

- des membres du personnel appelés, de par leur fonction de contrôle ou de soutien, à travailler au même endroit que les services susmentionnés ;

11. conclut que, pour que le Parlement puisse s'acquitter efficacement des tâches accrues qui lui sont assignées, il est devenu nécessaire qu'il tienne des sessions plénières supplémentaires et complémentaires coïncidant avec une ou plus d'une des semaines consacrées aux réunions de commissions ou de groupes politiques".

puis en ses points 13, 15, 16 et 17 :

13. rappelle l'importance symbolique attachée à Strasbourg dans l'histoire de la Communauté et prend acte des observations formulées sur le rôle de Strasbourg par la Cour de Justice lorsque celle-ci a souscrit aux arguments invoqués pour sa défense par le Parlement dans l'affaire 358/85 ; (...)

15. affirme, tout en reconnaissant les efforts accomplis par la ville de Strasbourg, la nécessité d'améliorer ses conditions de travail :

- à Strasbourg en améliorant notamment les liaisons aériennes, qu'il s'agisse de liaisons régulières ou de vols spéciaux organisés par le Gouvernement français à l'intention des parlementaires européens,

- à Bruxelles en mettant à la disposition des parlementaires des locaux comparables à ceux dont ils disposent à Strasbourg ;

16. charge son président, son Secrétaire général, son Bureau, son Bureau élargi et ses questeurs de prendre rapidement toutes les mesures requises, notamment en matière de concertation avec le personnel, pour mettre en oeuvre les mesures prévues dans la présente résolution, notamment par la location ou l'achat de nouveaux immeubles et par la cessation des baux immobiliers qui ne sont plus nécessaires ,

17. attire l'attention sur la situation extrême dans laquelle il se trouve et souligne la nécessité de procéder aux changements prévus aux paragraphes 9, 10 et 11 dès que des infrastructures seront disponibles ".

On le voit, le texte voté par le Parlement par 222 voix pour et 173 contre (4 abstentions) dans un climat passionnel, était plutôt déséquilibré et faisait la part belle à Bruxelles.

Le reste de l'année 1989 sera consacré à de multiples et discrètes discussions, au sein du Parlement et de ses instances (Bureau, collège des questeurs) mais aussi entre institutions européennes et entre gouvernements.

Sans doute la résolution du 18 janvier 1989 a-t-elle conduit gouvernements et parlementaires à bien prendre conscience des risques pesant sur Strasbourg. En tout état de cause, le 14 mars 1990, le bureau du Parlement européen prend une nouvelle décision qui, tout en confirmant nettement les projets bruxellois semble ne pas oublier pour autant Strasbourg et a tous les aspects d'un "compromis".

DÉCISION DU BUREAU DU PARLEMENT EUROPÉEN DU 14 MARS 1990

LE BUREAU

A) En exécution du mandat qui lui a été confié par le Parlement dans sa résolution du 18 janvier 1989 ;

B) Réaffirmant le fait que dans le cadre des articles 77 du Traité CECA, 216 du Traité CEE, 189 du Traité CEEA et des arrêts de la Cour de Justice ainsi que des résolutions du Parlement, Luxembourg, Bruxelles et Strasbourg demeurent, dans l'attente d'une décision expresse de la part des gouvernements des États membres à laquelle le Parlement doit être étroitement associé, les lieux de travail provisoires des Institutions des Communautés ;

C) Considérant qu'en attendant la décision des gouvernements des États membres, le Parlement européen doit prendre les mesures nécessaires concernant les infrastructures dont il a besoin pour s'acquitter efficacement de ses tâches dans ses lieux de travail :

. à Strasbourg pour les douze sessions plénières ordinaires du Parlement européen

. à Bruxelles pour les réunions des commissions, des groupes politiques et les sessions plénières spéciales du Parlement européen conformément à l'Arrêt de la Cour de Justice du 22 septembre 1988 ;

D) Considérant l'éventuel élargissement futur des Communautés européennes ;

E) Vu le rapport et les propositions du Collège des Questeurs soumis au Bureau lors de sa réunion du 14 février ;

I. DECIDE

1) Pour ce qui concerne Bruxelles :

- de donner mandat au Président et au Secrétaire général de procéder à la location des bâtiments dénommés Dl, D2 et D3, afin de réaliser la disponibilité globale de 2 600 bureaux et de 30 salles de réunion dans un complexe homogène et répondant aux besoins fonctionnels de l'Institution ;

- de céder, au fur et à mesure de la disponibilité de ces bâtiments, les bâtiments actuellement occupés par le Parlement, dont celui-ci n'aura plus besoin ;

- de donner mandat au Président et au Secrétaire général d'assurer la disponibilité, pour des sessions plénières spéciales ou supplémentaires du Parlement, de la grande salle de réunion de 750 places qui est actuellement en cours de construction dans le bâtiment dénommé D1 ;

2) Pour ce qui concerne Strasbourg :

- de confirmer la location du bâtiment dénommé IPE3, ce qui comportera à l'horizon 1993 l'augmentation de bureaux disponibles de 1 440 à 1 606 et des salles de réunion de 18 à 24 ;

- de donner mandat au Président et au Secrétaire général d'engager des négociations avec les autorités compétentes avec pour objectif la réalisation rapide et la location de 300 bureaux supplémentaires et d'un hémicycle capable d'accueillir, pendant toutes les sessions ordinaires du Parlement, 750 députés ;

- de donner mandat au président et au Secrétaire général de négocier avec les autorités du Conseil de l'Europe la coordination des travaux et la répartition des structures disponibles

en vue d'assurer le déroulement normal des sessions ordinaires du Parlement dans les meilleures conditions ;

3) Pour ce qui concerne Luxembourg :

- de donner mandat au Président et au Secrétaire général d'assurer la disponibilité des immeubles actuellement occupés par les services du Secrétariat général de façon à garantir les bureaux nécessaires ainsi que les salles destinées aux réunions administratives et à l'accueil des groupes de visiteurs ;

- de donner mandat au Président et au Secrétaire général de prévoir toute structure indispensable pour que des réunions des organes parlementaires puissent se dérouler dans cette ville dans des conditions optimales en utilisant les installations qui existent déjà et de négocier avec les autres Institutions les accords opportuns pour l'utilisation rationnelle de l'infrastructure immobilière existante ;

II. ENGAGE

- les commissions compétentes et en particulier la commission des budgets, de prévoir pour les prochains exercices budgétaires les moyens financiers nécessaires à la réalisation de ce programme dans les trois lieux de travail provisoires du Parlement ;

III. CHARGE

- le Président et le Secrétaire général de maintenir un dialogue suivi avec le personnel et ses représentants quant aux conditions de travail des fonctionnaires et autres agents dans les trois lieux de travail, notamment en ce qui concerne les astreintes découlant de la fréquence de leurs déplacements et le respect de leurs intérêts légitimes quant aux perspectives de leur situation administrative, professionnelle et familiale ;

- le Président de faire exécuter la présente décision prise en application de l'article 22 paragraphe 2 du Règlement du Parlement européen, et d'informer le Parlement réuni en Assemblée plénière.

C'est en vain, qu'en séance plénière les adversaires de Strasbourg tenteront de remettre en cause cette décision, qui sera entérinée le 5 avril 1990 par 182 voix contre 152 (18 abstentions).

Fin de la querelle ? Non pas. Car le compromis ainsi réalisé est par nature fragile. N'implique-t-il pas la construction de deux nouveaux hémicycles et de nombreux bureaux supplémentaires à Strasbourg et à Bruxelles, opération dont le coût sera énorme ? Surtout, apparemment équilibré, il favorise en réalité Bruxelles en lui permettant de se doter de structures au moins aussi performantes que Strasbourg. Celle-ci déjà contestée pouvait-elle sortir réellement renforcée d'une telle décision ?

Victoire à la Pyrrhus, la décision du 14 mars 1990 l'est d'autant plus que dans les faits, son volet bruxellois va, comme par hasard, être l'objet de beaucoup plus de sollicitudes que son volet strasbourgeois. A cet égard, la nouvelle décision prise par le bureau du Parlement européen le 27 septembre 1990 apparaît hautement instructive. On constate en effet que les demandes concernant Bruxelles sont beaucoup plus précises que celles visant Strasbourg.

Ainsi dans le premier cas, le bureau « confirme (...) l'engagement du Parlement d'utiliser les immeubles D1, D2 et D3 proposés dans le projet "Espace Léopold" et de conclure une obligation contractuelle avec la "Société Espace Léopold" ». Dans le second cas, le bureau confirme simplement... «Les conclusions quant aux besoins de l'Institution...» ^{( ( * )1)}

Et, comme nous l'avons vu, un premier contrat de location a été signé dès le 30 novembre 1988. En d'autres termes, dès 1988, la partie était, en quelque sorte, jouée. Le Parlement européen pouvait prendre des résolutions réaffirmant la vocation de Strasbourg ^{( ( * )2)} , le Conseil européen prendre des décisions maintenant le statu quo ^{( ( * )3)} ou fixant définitivement le siège du Parlement européen(3), le projet bruxellois était déjà engagé.

Déjà, à vrai dire, au cours des années 1988 et 1989, des négociations s'étaient poursuivies pour permettre au Parlement de disposer de l'immense complexe imaginé par la société Léopold :

- environ 370 000 m2 ;

- un hémicycle de 750 places ;

- plus de 2 000 bureaux ;

- 30 salles de réunions.

Les négociations s'accélérèrent par la suite pour aboutir le 8 janvier 1992 à la signature d'un nouveau contrat de location d'une durée de 27 ans, avec option d'achat, pour le complexe immobilier suivant :

- immeuble Dl : 57 811 m2

- immeuble D2 : 22 688 m2

- immeuble D3 : 289 550 m2

- liaison entre immeubles : 953 m2

TOTAL 371 002 m2

(1)

Contrat élaboré dans des conditions semble-t-il discutables puisqu'il suscitera de nombreuses critiques de l'Administration du Parlement Européen (Service juridique et contrôleur financier notamment).

Il convient d'ajouter qu'au moment de la signature de ce contrat, les travaux étaient déjà très avancés.

b) Le coût : plus de 600 millions de francs par an à partir de 1996

Le coût total du Complexe Léopold est encore difficile à évaluer. Estimé au départ à plus de 3,5 milliards de francs, il atteindrait, en fait, au moins 7 milliards de francs.

Le Parlement Européen louera les bâtiments concernés au fur et à mesure des livraisons.

Les annuités de location devraient ^{( ( * )1)} s'élever pour le bâtiment Dl, première tranche du programme, à 100 millions de francs. Une somme égale à ce montant a d'ailleurs été inscrite au budget du Parlement européen pour 1994.

A terme, lorsque les trois bâtiments D1, D2 et D3 seront disponibles, c'est-à-dire en 1996, le montant total des annuités dues par le Parlement européen devrait atteindre plus de 600 millions de francs, soit environ 108 millions d'écus.

A titre de comparaison il n'est pas inutile de rappeler que :

- le montant total des crédits consacrés par le Parlement européen aux investissements immobiliers s'élevait en 1994 à 102 millions d'écus ;

- le budget total du Parlement européen est arrêté pour 1994 à 665 millions d'écus.

En d'autres termes, à partir de 1996, le financement du programme "Espace Léopold" absorbera l'équivalent de 105 % du budget d'immobilier du Parlement européen pour 1994 et de 16 % du budget total de l'institution pour la même année.

c) La conséquence : les retards imposés au projet de Strasbourg

La conséquence de l'intérêt quasi-exclusif porté au projet "Espace Léopold" est le retard pris par les projets des développements des infrastructures du Parlement européen à Strasbourg.

Votre rapporteur présentera la teneur de ces projets plus loin ^{( ( * )2)} . Mais notons dès à présent que le Parlement européen n'a toujours pas signé de contrat de location pour les installations dont la construction est projetée par la ville de Strasbourg. Pourtant cette signature est urgente, concrétisant l'engagement du Parlement européen, elle conditionne, en réalité, le déroulement rapide des travaux à Strasbourg et la viabilité du projet.

La conséquence du coût exorbitant de l'Espace Léopold, surnommé le "Caprice des Dieux" par les habitants de Bruxelles, est plus grave encore. Elle fait peser sur Strasbourg un risque considérable : le Parlement européen pourrait, s'il devait persister dans son projet bruxellois, ne pas disposer de fonds suffisants pour financer le nouvel hémicycle de Strasbourg.

C'est du moins ce que le président du Parlement européen a laissé entendre lors du dernier conseil européen de Bruxelles (11-12 décembre 1993). Après avoir indiqué que le financement des trois sièges impliquait un effort budgétaire "incompatible avec les perspectives financières" retenues par la Communauté, il a précisé : "Ce problème est particulièrement important parce que des décisions doivent être prises dans les meilleurs délais pour les nouvelles installations de Strasbourg...". De là à parler de pression... On relèvera toutefois qu'avec l'élargissement les perspectives d'évolution du budget du Parlement européen seront revues et permettront sans doute de financer le projet strasbourgeois, ôtant ainsi un argument aux pro-Bruxellois qui avancent souvent l'impossibilité, pour le Parlement européen, de financer un nouvel hémicycle compte tenu des dépenses déjà engagées à Bruxelles.

2. Un transfert de Strasbourg à Bruxelles ?

La construction de l'Espace Léopold à Bruxelles ne serait pas inquiétante - on fait abstraction ici, en premier lieu, de la procédure juridique et financière retenue pour mener à bien ce projet, et en second lieu, de son coût qui font l'objet d'un examen très approfondi de la commission de contrôle budgétaire du Parlement européen, mais aussi en troisième lieu du concept architectural retenu qui, sans grâce, a pour principal effet de défigurer un quartier naguère charmant de Bruxelles- si elle ne s'était pas accompagnée de nombreuses tentatives de transférer vers la capitale belge une partie des activités de l'Assemblée de Strasbourg.

a) La réduction envisagée du nombre de sessions tenues à Strasbourg

Comme on l'a vu, la décision d'Édimbourg fixe à douze le nombre de sessions à Strasbourg.

Cependant, le Parlement européen semble faire peu de cas de cette décision. En 1993, déjà, il n'a tenu que onze sessions à Strasbourg et trois à Bruxelles.

Le calendrier adopté pour 1994 est pire encore :

- 10 sessions à Strasbourg ;

- 4 sessions à Bruxelles.

Les parlementaires européens ont en effet choisi de supprimer la session de juin en raison des élections et la deuxième session (budgétaire) d'octobre comme en 1993. Notons en outre :

- que la session de mai, elle aussi, a failli être supprimée, ce qui aurait porté le nombre total de sessions à Strasbourg à neuf ;

- que le bureau élargi du Parlement européen avait initialement proposé cinq sessions à Bruxelles.

Notons encore que les documents du Parlement européen qualifient toutes les périodes de séances plénières du titre générique de "sessions" tandis que la décision du Conseil européen d'Édimbourg évoque, elle, des "sessions" à Strasbourg et des "sessions additionnelles" à Bruxelles.

Il convient ici de relever que la récente tenue de "mini-sessions" à Bruxelles a illustré combien cette formule peut être insatisfaisante non seulement au regard du droit mais encore du point de vue pratique. En effet, ces sessions bruxelloises, qui n'ont point mobilisé l'attention des médias essentiellement intéressés dans la capitale belge par le Conseil et la Commission, ont très largement désorganisé le programme de travail des parlementaires européens.

b) Les transferts d'activités et de services vers Bruxelles

Votre rapporteur l'a exposé précédemment, certains transferts de personnels ou de services entre Strasbourg, Luxembourg et Bruxelles peuvent être effectués, dans certaines limites et sous certaines conditions fixées par la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes.

Cependant, on doit constater que de tels transferts ne se font guère qu'au profit de Bruxelles. Déjà, le bureau central de presse qui dépend de la direction générale de l'information et des relations publiques a été installé dans la capitale belge et ses effectifs ont été récemment renforcés.

De même, une résolution adoptée en septembre dernier (Résolution Oostlander) a autorisé le transfert de la bibliothèque et du service audiovisuel de Luxembourg à Bruxelles.

A l'inverse, on observera que la décision prise en 1987 par M. Pierre Pflimlin, alors Président du Parlement européen, de transférer 105 postes à Strasbourg, est restée lettre morte. Cela est fort dommageable si l'on veut bien considérer l'effectif très réduit de fonctionnaires présents à Strasbourg.

Rappelons d'ailleurs que ces fonctionnaires sont rassemblés dans une structure ayant pour modeste dénomination : "antenne de Strasbourg", laquelle figure, dans l'organigramme des services du Parlement européen, parmi les bureaux extérieurs au même titre que, par exemple, Rome, Athènes ou Copenhague.

Transferts de personnels mais aussi transferts d'activités. On peut en effet relever une tendance de certaines autorités du Parlement européen à déplacer vers Bruxelles tous les événements qui, de prime abord, devraient logiquement avoir lieu à Strasbourg, siège officiel du Parlement.

Quelques exemples :

- La commission des Affaires régionales du Parlement européen qui souhaitait organiser une grande conférence à Strasbourg en février 1994 sur les relations entre le Parlement européen et les pouvoirs locaux a essuyé un refus du Bureau. Motif invoqué : l'utilisation des locaux de Bruxelles serait moins coûteuse que celle des installations de Strasbourg.

- Le Président de l'Assemblée a très récemment annoncé qu'il participerait à la soirée électorale du 12 juin 1994 depuis Bruxelles et non depuis Strasbourg.

- La présidence du Parlement invitant d'une part MM. Arafat et Rabin, d'autre part M. Clinton, pour deux séances solennelles leur a laissé le choix du lieu : Strasbourg ou Bruxelles.

L'idée qui semble sous-tendre ces opérations et qui risque de s'affirmer dans l'esprit des populations est que les événements importants relatifs au Parlement européen se déroulent à Bruxelles. En d'autres termes, l'Assemblée de Strasbourg n'acquerrait sa véritable stature qu'à Bruxelles !

III - L'AVENIR : STRASBOURG, CAPITALE DE "L'EUROPE PARLEMENTAIRE"

Faut-il, de tous les obstacles rencontrés, déduire que le sort de Strasbourg est malheureusement scellé ? Non, au contraire. Les difficultés de Strasbourg proviennent sans doute, pour une large part, de la sourde détermination de quelques personnes farouchement attachées à Bruxelles pour des raisons claires : proximité du Conseil et de la Commission notamment, ou plus obscures.

A cette détermination, il faut en opposer une autre. Strasbourg doit, à terme, devenir la capitale de "l'Europe parlementaire".

Cette volonté nécessite tout d'abord d'améliorer les conditions de travail des parlementaires européens sur place. Elle implique ensuite une stratégie d'accueil des autres assemblées parlementaires européennes. On verra que grâce à l'engagement de l'État notamment, Strasbourg ne manque pas d'atouts pour relever ce défi.

1. Strasbourg siège des assemblées parlementaires européennes

a) Améliorer les conditions de travail des parlementaires européens

On l'a vu, les structures du Parlement européen à Strasbourg sont extrêmement réduites. Il est indispensable de les renforcer. A titre symbolique d'abord, en supprimant cette appellation d'antenne et en leur donnant une nouvelle place dans l'organigramme du secrétariat général. Mais aussi concrètement. A juste titre les députés européens regrettent de ne pas disposer d'un centre de documentation et de services d'études et de soutien à Strasbourg. Ainsi, la constitution, à Strasbourg, d'un grand centre de documentation consultable par les députés et les fonctionnaires paraît-elle nécessaire . Il conviendrait par ailleurs de mettre en place à Strasbourg des unités administratives qui puissent répondre au besoin d'expertise et de conseil des parlementaires.

Faut-il aller plus loin, par exemple en procédant à un transfert progressif des groupes parlementaires, et des commissions de Bruxelles à Strasbourg ? Une telle solution, en réalité, permettrait d'une façon définitive de pérenniser l'installation du Parlement européen à Strasbourg en supprimant toutes les difficultés pratiques suscitées par les déplacements incessants entre Strasbourg et la capitale belge. Sans doute ne serait-elle pas aisée à mettre en oeuvre. De nombreuses résistances apparaîtraient. Cela exigerait de la part des commissions et de leurs rapporteurs qu'ils modifient certaines de leurs méthodes de travail et notamment qu'ils donnent une plus grande régularité et prévisibilité à leurs auditions ou à leurs contacts avec des fonctionnaires du Conseil ou de la Commission. Cela exigerait en outre de ces instances qu'elles acceptent de dépêcher certains de leurs fonctionnaires à Strasbourg en fonction des demandes des commissions.

La Commission européenne est quasiment absente de Strasbourg. Serait-il inenvisageable d'installer dans la capitale européenne quelques-uns de ses services au moment même où elle se tourne vers une politique de déconcentration ?

En tout état de cause, une unité d'information et de liaison (par tous moyens appropriés) avec les services de Bruxelles, devait être créée à Strasbourg. Cela permettrait, eu égard aux techniques modernes de télécommunications, de répondre au reproche souvent fait à Strasbourg d'être éloigné du centre de décision de la Communauté et de ne pas permettre l'établissement de relations entre parlementaires et commissaires.

Enfin, il paraît utile d'assurer une présence permanente du Conseil des ministres à Strasbourg. Dans toute démocratie, il apparaît normal que l'exécutif vienne devant le pouvoir législatif se justifier de ses actes et les expliquer. Pourquoi en irait-il autrement pour la Communauté européenne ? Serait-elle si peu démocratique qu'il faille, pour les parlementaires européens et leurs commissions, se presser auprès du Conseil ou de la Commission pour quémander informations et entrevues ?

Si les parlementaires européens sont effectivement dépositaires d'une part de la légitimité démocratique de la Communauté alors il faut cesser d'avancer l'argument selon lequel le Parlement européen doit se rapprocher de l'exécutif communautaire pour jouer à plein son rôle. Au contraire, c'est l'exécutif de la Communauté, s'il respecte le Parlement européen, qui doit se tenir à sa disposition et concrètement, pour ce faire, se rapprocher de Strasbourg.

Votre rapporteur ne prétend pas concentrer toutes les structures européennes à Strasbourg. Cela irait à l'encontre d'une répartition équilibrée de ces centres de décision qu'il estime nécessaire. Mais il considère que la Commission comme le Conseil, comme les autres institutions communautaires, doivent assurer une présence dans le lieu où siège le Parlement européen afin de pouvoir, en temps et en heure, répondre à ses demandes d'information.

b) Accueillir les autres assemblées parlementaires européennes

Avec les nouvelles infrastructures qui vont être construites, avec la présence du Conseil de l'Europe et du Parlement européen, Strasbourg a vocation à devenir la véritable capitale parlementaire de l'Europe comme Bruxelles est sa capitale exécutive et administrative ^{( ( * )1)} et comme Luxembourg doit être sa capitale financière et juridique ^{( ( * )2)} .

Ainsi, le siège du comité mixte parlementaire de l'Espace économique européen, qui regroupe parlementaires européens et parlementaires des États de l'Association européenne de libre-échange, ne pourrait-il pas, pour la Communauté ^{( ( * )3)} , être fixé à Strasbourg ?

On rappellera par ailleurs que l'Italie, alors qu'elle assurait la présidence du Conseil, en octobre 1990, avait plaidé pour l'installation à Strasbourg de l'Assemblée parlementaire de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe.

Un tel regroupement aurait bien sûr une très grande valeur symbolique. Mais il aurait aussi un intérêt pratique. Il éviterait la multiplication des dépenses d'infrastructures et permettrait une rationalisation de l'utilisation des installations existantes.

2. Les atouts de Strasbourg

Strasbourg a un premier atout de poids : le droit, tel qu'il ressort de la décision du Conseil européen d'Édimbourg confirmée par le Conseil européen de Bruxelles du 29 octobre 1993. Mais la ville a d'autres atouts concrets : un projet immobilier bien conçu et un fort appui de l'État français.

a) Le projet de nouvel hémicycle

Les perspectives d'élargissement imposent la construction d'un nouvel hémicycle. En effet, l'hémicycle actuel, qui de surcroît appartient au Conseil de l'Europe, ne peut matériellement accueillir le nombre de députés européens envisagé dans le cadre d'une communauté à 15 ou plus (soit entre 600 et 700).

La Ville de Strasbourg, s'appuyant sur la décision du Bureau du Parlement européen du 14 mars 1990, a élaboré un ambitieux projet qui comporte :

- un nouvel hémicycle de 750 places

- 1 salle de 350 places

- 1 salle de 260 places

- 4 salles de 160 places

- 5 salles de 120 places

- 5 salles de 60 places

- 2 salles de 50 places

- 2 salles de 40 places

- un centre de communication (avec notamment 1 studio TV, 1 studio radio...)

- un centre d'accueil des visiteurs (8 salles de 60 à 120 places)

- 2 restaurants de 600 places

- plus de 900 bureaux

Un concours international a été lancé par la Ville en 1990. Il a été remporté par Architecture Studio en mars 1991. Le projet retenu par le jury, coprésidé par le président du Parlement européen et par le maire de Strasbourg, est composé d'une tour cylindrique à l'extérieur et elliptique en son centre, et d'une grande aile qui épouse la forme du terrain au confluent de l'Ill et du Rhin.

Son architecture est plus élaborée que celle du projet bruxellois. Sa qualité et les symboles qu'il met en avant (transparence par les surfaces vitrées ; ellipse pour le mouvement et l'évolution...) permettent de penser que le bâtiment auquel il donnera naissance représentera et accueillera dignement le Parlement européen.

Un autre avantage, considérable, serait son coût, sensiblement moins élevé que celui du projet bruxellois : 2,495 milliards de francs (contre 7 milliards pour Bruxelles).

Dernier élément favorable, les travaux, qui ont été engagés le 25 octobre dernier, pourraient être achevés à la fin de 1995 ou au début de 1996, soit au moment prévisible de l'élargissement de la Communauté, pour une mise à disposition des bâtiments à la fin de 1996, pour une mise à disposition des bâtiments à la fin de 1996.

Il convient cependant pour cela que le Président du Parlement européen signe le contrat de location de l'ensemble projeté. Cette signature conditionne la viabilité financière du projet strasbourgeois et un déroulement rapide des travaux.

b) L'engagement de l'État en faveur de Strasbourg

L'État a mobilisé des moyens importants pour affermir la vocation de capitale de l'Europe parlementaire de Strasbourg. Ces efforts ont essentiellement porté sur trois domaines.

En premier lieu, l'État a souhaité assurer la viabilité du projet d'hémicycle de Strasbourg. Ainsi s'est-il engagé à garantir conjointement avec les collectivités locales le financement nécessaire à sa réalisation. Un protocole d'accord a été signé qui porte cette garantie à 2 milliards de francs "pris en charge" à hauteur de :

- 66 % par l'État ;

- 8,5 % par la Communauté urbaine de Strasbourg ;

- 8,5 % par le département du Bas-Rhin.

L'État s'efforce en second lieu de faciliter l'accès à Strasbourg. Dans ce cadre, il a annoncé sa participation à deux projets importants :

- la construction d'une ligne TGV Paris-Strasbourg-Allemagne.

L'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique devrait être lancée au premier semestre 1994. L'État apportera une subvention de 3,5 milliards de francs

- le développement des infrastructures routières avec 250 millions de francs supplémentaires qui s'ajoutent aux crédits du contrat de plan État-région ^{( ( * )1)} .

L'État continuera par ailleurs à prendre en charge financièrement les lignes aériennes déficitaires sur Strasbourg ^{( ( * )1)} (couverture des déficits des vols spéciaux assurés en période de session du Parlement européen et déficit d'exploitation des lignes régulières entre Strasbourg et les grandes villes européennes). Cependant, aux termes de la convention qui lie l'État à Air France, le Gouvernement a décidé de lancer un appel d'offre européen sur ces lignes. L'objectif est de réduire la charge financière qu'elles représentent tout en améliorant la qualité du service rendu.

En outre, l'État participera aux travaux de l'aéroport d'Entzheim ^{( ( * )1)} .

Enfin, l'État s'est engagé à favoriser le rayonnement de Strasbourg. Il contribuera à l'affirmation de la vocation culturelle de la ville en apportant son aide à l'Opéra du Rhin et au Festival de Musique contemporaine Musica ^{( ( * )1)} . Enfin, l'État soutiendra l'activité d'établissements de recherches et d'enseignement de haut niveau ^{( ( * )1)} . Ainsi facilitera-t-il le regroupement de plusieurs écoles ^{( ( * )2)} et s'est-il engagé à assurer l'équipement et le fonctionnement de l'Institut de Science et d'Ingénierie supramoléculaire.

CONCLUSIONS

1. Le droit communautaire est clair : La décision définitive du Conseil européen d'Édimbourg du 12 décembre 1992 a fixé le siège du Parlement européen à Strasbourg et nulle part ailleurs.

2. Ce droit est bafoué, tourné par le Parlement européen lui-même. Ses décisions, prises dans des conditions discutables, tendant à construire un nouvel hémicycle à Bruxelles, à rendre difficile le financement des projets strasbourgeois de nouvel hémicycle, et à multiplier le nombre de sessions plénières à Bruxelles, conduisent à vider de sa substance la décision d'Édimbourg du 12 décembre 1992.

3. Cette situation doit cesser. Le Gouvernement français et le Conseil des Communautés doivent veiller à l'application de la décision d'Édimbourg. Il en va de l'honneur de la France. Elle a accepté de ne demander l'implantation sur son territoire d'aucun autre siège d'institution communautaire que celui du Parlement européen. Elle ne peut consentir à ce que le siège du Parlement soit constamment remis en cause et devienne une coquille vide.

4. L'élargissement à venir de la Communauté impose la construction d'un nouvel hémicycle de taille suffisante dans la ville du Parlement européen. Le projet présenté par Strasbourg au contraire de celui de Bruxelles, offre tous les avantages : qualité architecturale, fonctionnalité, coût raisonnable. Le Parlement européen doit à présent signer le contrat de location de cet ensemble immobilier et s'engager fermement à l'occuper et à le prendre en charge.

5 . Si la situation actuelle devait perdurer, le Gouvernement français devrait :

- obtenir du Conseil de la Communauté qu'il s'oppose à l'adoption du prochain budget communautaire.

- voire, s'il le fallait, refuser de régler la contribution française aux Communautés . Votre rapporteur est convaincu que le Parlement français dans son ensemble soutiendrait une telle démarche.

6. Si, malgré tout, la dérive se poursuivait il conviendrait de remettre en cause l'ensemble de la décision d'Édimbourg. Ainsi, il faudrait revenir sur la répartition des différents sièges et exiger la négociation d'un nouveau compromis. Il faudrait aussi revenir sur la répartition des sièges par nationalité au Parlement européen au moment de l'élargissement.

7. Les pro-bruxellois reprochent à Strasbourg de ne pas disposer d'un hémicycle capable d'accueillir les députés européens représentant les nouveaux États adhérents à la Communauté. Votre rapporteur considère que, si le Parlement européen faisait toujours preuve de mauvaise volonté à l'égard du projet strasbourgeois qui vise justement à construire un grand hémicycle de 700 places, le Gouvernement français pourrait, à juste titre, bloquer tout accord nouveau en matière d'élargissement. Le Gouvernement dispose des moyens pour le faire car l'adhésion d'un nouvel État à la Communauté exige l'unanimité du Conseil.

8. Enfin, la poursuite de la contestation du siège du Parlement européen à Strasbourg devrait impérativement conduire le Gouvernement et le Conseil des Communautés à réfléchir aux moyens de mettre fin à la triple localisation des instances du Parlement européen et, en particulier, aux modalités d'installation de ses groupes et commissions à Strasbourg et non plus à Bruxelles.

9. Compte tenu de l'enjeu, votre rapporteur appelle l'ensemble des forces politiques françaises au sein du Parlement à soutenir avec détermination les mesures que le Gouvernement mettra en oeuvre afin d'obtenir le respect de la décision d'Édimbourg, Les menaces sur Strasbourg sont telles que pour les conjurer, seule une véritable union nationale -votre rapporteur pèse ses mots- sera efficace.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a procédé à l'examen du présent rapport lors de sa réunion du mercredi 19 janvier 1994.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Jacques Genton a rappelé que sa proposition de résolution avait pour objet d'attirer l'attention sur l'importance des menaces qui planaient sur Strasbourg en dépit de la décision d'Édimbourg. Il a fait valoir que la construction du nouvel hémicycle de Strasbourg -au sujet de laquelle le ministre délégué aux Affaires européennes venait de rencontrer le président du Parlement européen- se heurtait notamment à des difficultés financières. Il a ainsi relevé que la garantie financière de l'État français était liée à la signature d'un contrat de bail emphythéotique.

M. Christian de La Malène a confirmé les risques pesant sur l'installation du Parlement européen à Strasbourg. Il a considéré que sans une volonté politique ferme et continue au plus haut niveau, cette implantation risquait, à terme, d'être remise en cause. M. Christian de La Malène a par ailleurs estimé que la décision d'Édimbourg de décembre 1992 n'était pas satisfaisante dans la mesure où elle ne donnait pas à la fixation du siège du Parlement européen à Strasbourg une base juridique suffisante et où elle confirmait la triple localisation des instances du Parlement européen. Démentant l'argument avancé par les pro-Bruxellois selon lequel le Parlement européen, compte tenu de la location de l'Espace Léopold à Bruxelles, ne disposerait pas de moyens financiers suffisants pour la réalisation du projet de nouvel hémicycle à Strasbourg, M. Christian de La Malène a fait observer que l'élargissement à venir de la Communauté imposerait la définition de "nouvelles perspectives financières" et conduirait à un accroissement du budget du Parlement européen qui rendrait possible le financement du projet strasbourgeois. Enfin, M. Christian de La Malène a noté que le premier élargissement risquait d'intervenir assez rapidement et que, dans cette hypothèse et si le président du Parlement européen tardait encore à signer le contrat de location du nouvel hémicycle de Strasbourg, celui-ci ne serait pas disponible à temps pour accueillir l'ensemble des députés européens et que cela risquait d'imposer la tenue de séances plénières à Bruxelles.

M. Michel Crucis a fait part de sa vive inquiétude sur l'avenir de Strasbourg comme siège du Parlement européen. Il s'est interrogé sur la validité juridique de la décision d'Édimbourg de décembre 1992. Il s'est inquiété de la distinction entre le siège du Parlement européen et ses différents lieux d'activité. Il a enfin évoqué l'idée de la création d'une seconde chambre européenne et la nécessaire réflexion sur la réforme des institutions communautaires dans le cadre de l'élargissement.

M. Charles-Henri de Cossé-Brissac a évoqué avec le rapporteur l'état des travaux de l'Espace Léopold à Bruxelles.

M. Michel d'Aillières a souligné la nécessité d'améliorer l'accès à Strasbourg et, en particulier, les dessertes aériennes et ferroviaires permettant aux députés et aux fonctionnaires européens de rejoindre leur Assemblée.

La commission a alors adopté, à l'unanimité, le présent rapport d'information.

ANNEXES

ANNEXE N° 1 - PROPOSITION DE RÉSOLUTION DE M. JACQUES GENTON RELATIVE AU SIÈGE DU PARLEMENT EUROPÉEN

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire n° E-115 qui lui a été soumise en application de l'article 88-4 de la Constitution ;

Considérant que le projet de budget pour 1994 du Parlement européen prévoit une ligne de crédits de 18,8 millions d'écus correspondant à la location d'un immeuble comprenant un nouvel hémicycle situé à Bruxelles ;

Considérant que cette annuité est appelée à croître fortement au fur et à mesure de l'achèvement de nouveaux bâtiments à Bruxelles ;

Considérant que cette évolution est susceptible, à terme, de remettre en cause l'attribution à Strasbourg du siège du Parlement européen ;

Invite le Gouvernement à veiller à ce que les décisions prises lors du Conseil européen d'Édimbourg et attribuant à Strasbourg le siège du Parlement européen, ne soient remises en cause d'aucune manière.

ANNEXE N° 2 - DÉCISION, PRISE DU COMMUN ACCORD DES REPRESENTANTS DES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS MEMBRES, LE 12 DECEMBRE 1992 A ÉDIMBOURG, RELATIVE A LA FIXATION DES SIÉGES DES INSTITUTIONS ET DE CERTAINS ORGANISMES ET SERVICES DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

Les représentants des gouvernements des États membres,

vu l'article 216 du traité instituant la Communauté économique européenne, l'article 77 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique,

rappelant la décision du 8 avril 1965, et sans préjudice des dispositions y contenues concernant le siège des institutions, organismes et services à venir,

Décident,

Article premier

a) Le Parlement européen a son siège à Strasbourg où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles y compris la session budgétaire. Les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles. Les commissions du Parlement européen siègent à Bruxelles. Le Secrétariat général du Parlement européen et ses services restent installés à Luxembourg.

b) Le Conseil a son siége à Bruxelles. Pendant les mois d'avril, de juin et d'octobre le Conseil tient ses sessions à Luxembourg.

c) La Commission a son siège à Bruxelles. Les services énumérés aux articles 7, 8 et 9 de la décision du 8 avril 1965 sont établis à Luxembourg.

d) La Cour de justice et le Tribunal de première instance ont leur siège à Luxembourg.

e) Le Comité économique et social a son siège à Bruxelles.

f) La Cour des comptes a son siège à Luxembourg.

g) La Banque européenne d'investissement a son siège à Luxembourg.

Art. 2

Le siège d'autres organismes et services créés ou à créer sera décidé d'un commun accord par les représentants des gouvernements des États membres lors d'un prochain Conseil européen, en tenant compte des avantages des dispositions ci-dessus pour les États membres intéressés, et en donnant une priorité appropriée aux États membres qui, à l'heure actuelle, n'abritent pas le siège d'une institution des Communautés.

Art  3

La présente décision entre en vigueur à la date de ce jour.

ANNEXE N° 3 - RÉUNION DU BUREAU DU PARLEMENT EUROPÉEN DU 27 SEPTEMBRE 1990( ( * )1)

Rapport du groupe de travail "Politique immobilière"

Le Bureau entend une intervention du Président faisant part de son étonnement en ce qui concerne le contenu rendu public d'une lettre du ministre des Affaires étrangères de la République française et les déclarations à la presse que même un député européen a faites pour commenter les activités du groupe de travail "Politique immobilière".

Le Bureau, faisant siennes ces observations, réaffirme, à l'unanimité son entière confiance au groupe de travail, ainsi qu'à son Président, en le félicitant par ailleurs pour les travaux qu'il a déjà accomplis.

Il prend acte ensuite d'une intervention de M. Peters, président du groupe de travail, présentant l'état du dossier à Bruxelles et à Strasbourg et indiquant, compte tenu des besoins croissants du Conseil de l'Europe dans cette dernière ville, qu'une extension du programme envisagé pour Strasbourg apparaît nécessaire pour faire face aux besoins du Parlement.

Le Bureau, considérant la résolution votée par le Parlement le 5 avril dernier en la matière et soulignant la carence des Gouvernements des États membres et le droit du Parlement d'organiser au mieux ses propres activités, procède à un très large échange de vues et réaffirme sa volonté de respecter une parité fonctionnelle entre les deux lieux de travail de l'activité parlementaire.

Le Bureau prend acte d'une proposition du président de mettre aux voix les propositions que le groupe de travail a retenues à l'unanimité tant en ce qui concerne Bruxelles que Strasbourg et de procéder à un vote séparé sur l'élargissement du mandat du groupe de travail pour Strasbourg.

Le bureau décide :

- par vote à bulletin secret (10 pour, 1 contre, 1 abstention et 1 bulletin nul),

- d'adopter les recommandations du groupe de travail pour les deux lieux de travail de l'activité parlementaire, à savoir :

- l'engagement de principe du Parlement pour les propositions sur le complexe "Espace Léopold"

- et les conclusions quant aux besoins fonctionnels du Parlement à Strasbourg.

Le Bureau prend acte, à propos de ce vote, d'une intervention de Mme Pery, vice-président, demandant que soit acté son vote négatif.

- par vote (11 pour, 1 abstention)

- d'étendre le mandat du groupe de travail pour Strasbourg afin de permettre les adaptations et les constructions nécessaires pour compenser la perte prévisible des bureaux à remettre à terme au Conseil de l'Europe dans le cadre de son développement.

Ces décisions s'entendent de la manière suivante : Pour Bruxelles, le Bureau :

- approuve le programme provisoire des demandes fonctionnelles comme recommandé par le groupe de travail ;

- constate qu'il ne dispose pas encore de suffisamment d'éléments pour pouvoir conclure ses délibérations en ce qui concerne certains aspects juridiques liés à la construction et au système de financement et en ce qui concerne également les quatre options de financement analysées ;

- confirme, quant au fond, l'engagement du Parlement d'utiliser les immeubles Dl, D2 et D3 proposés dans le projet "Espace Léopold" et de conclure une obligation contractuelle avec la "Société Espace Léopold" dès que les négociations sur l'ensemble et notamment sur les aspects financiers le permettront, si possible avant la fin de l'année 1990 ;

Pour Strasbourg, le Bureau :

- confirme les conclusions quant aux besoins de l'Institution telles qu'elles sont reprises dans le programme provisoire comme recommandé par le groupe de travail ;

- d'autoriser explicitement la demande de quitter les locaux et salles actuellement occupés par le Parlement européen dans le Palais et de prévoir, pour le bâtiment IPE IV, un total de 890 bureaux ;

- d'accepter le contenu de la lettre du 3 juillet 1990 de Mme Trautmann, Maire de Strasbourg, et de confirmer le souhait de l'Institution d'être associée à l'organisation et d'être représentée au Jury du concours d'architecture par son Président, le Président du groupe de travail "Politique immobilière", M. Peters et le Questeur compétent pour les problèmes immobiliers, M. Simpson, sans toutefois accepter les autres propositions datées du 29 juin 1990 et annexées à cette même lettre ;

- d'autoriser le groupe de travail "Politique immobilière" de préparer la procédure qui permettra à l'Institution de conclure un contrat avec une société d'expertise immobilière qui la conseillera pour les aspects architecturaux, fonctionnels et financiers du projet de construction à Strasbourg et ceci en suivant la même procédure que celle adoptée pour la désignation d'un expert immobilier à Bruxelles ;

- d'autoriser le groupe de travail à poursuivre ses délibérations dans les meilleurs délais dès que le Parlement aura reçu de la Ville de Strasbourg une réponse relative à ses besoins fonctionnels.

Le Bureau charge, dès lors, le Président d'assurer les lettres officielles correspondantes à la "Société Espace Léopold" ainsi qu'au Maire de Strasbourg.

ANNEXE N° 4 - RÉSOLUTION DU 24 OCTOBRE 1985

Le Parlement européen :

"A. notant que la plus grande salle de réunion dont le Parlement dispose à Bruxelles ne contient que 187 sièges (plus une petite galerie pour le public), et qu'il n'existe à Bruxelles aucune salle de conférence sensiblement plus grande qui soit dotée de tous les équipements nécessaires pour l'interprétation simultanée de l'ensemble des langues communautaires,

B. Préoccupé par le fait que, après l'élargissement de la Communauté, les salles de réunion dont le Parlement dispose actuellement à Bruxelles seront trop petites pour permettre à un groupe politique de s'y réunir dans des conditions normales, et qu'à la suite des élections à venir ou de la fusion éventuelle de groupes, les infrastructures pourraient devenir insuffisantes pour permettre d'accueillir un autre groupe politique,

C. observant qu'il est déjà impossible à deux ou à plus de deux grands groupes politiques de se réunir simultanément dans le bâtiment du Parlement ou dans toute autre installation permanente existant à Bruxelles,

D. préoccupé aussi par la rigidité du mode de fonctionnement du Parlement, laquelle est imputable au fait qu'il n'existe à Bruxelles aucune infrastructure permanente permettant d'y organiser une session plénière spéciale ou supplémentaire pendant une semaine consacrée en grande partie aux réunions de commissions ou de groupes,

E. conscient du rôle qu'il joue en tant qu'institution la plus proche des citoyens d'Europe, et désireux d'améliorer les infrastructures permettant aux citoyens qui ont des intérêts communs de se rencontrer dans le cadre d'organisations d'envergure communautaire,

F. notant que les organisations de ce type sont de plus en plus nombreuses à implanter leur quartier général à Bruxelles,

G. se rendant compte qu'une seule et même salle pourrait répondre à la totalité des besoins en la matière,

1) décide de faire construire un bâtiment comportant une salle contenant des sièges pour 600 personnes au moins, une galerie des visiteurs et des équipements accessoires, et qui réponde aux besoins susmentionnés et soit situé aussi près que possible du bâtiment occupé par le Parlement à la rue Belliard ;

2) charge son bureau et les questeurs d'élaborer des plans à cette fin, de faire appel à toute assistance professionnelle qui s'impose, et de faire en sorte que la réalisation de ce projet soit terminée le plus tôt possible et, au plus tard, pour le 31 août 1988 ; et autorise son président, son bureau et ses questeurs à négocier et à conclure tous les contrats nécessaires à cette fin ;

3) convient d'adopter les prévisions budgétaires requises, et charge son président, son bureau et son secrétariat général de faire toutes les propositions nécessaires à cet effet...".

ANNEXE N° 5 - PRÉSENTATION DU PROJET DE STRASBOURG (ARCHITECTURE STUDIO)

REALISATION DE L'HEMICYCLE ET DE BUREAUX POUR LE PARLEMENT EUROPEEN

La réalisation d'un tel programme pour le Parlement Européen à Strasbourg est un enjeu pour l'Europe, pour Strasbourg et pour l'architecture.

L'architecture d'un tel bâtiment doit exprimer fa culture de l'Europe, son histoire. Elle doit aussi être représentative de notre époque et de l'institution démocratique qui la porte : création d'un nouveau patrimoine, qui prendra toute sa valeur avec les décisions de nos représentants élus.

Cela est d'autant plus évident que l'Europe est en devenir. Le siège ainsi qu'il est défini dans le programme et comme nous le proposons ne peut en être qu'un jalon important.

L'EXPRESSION DE LA CULTURE EUROPÉENNE

Le nouveau bâtiment exprime les fondements de notre civilisation occidentale : classicisme et baroque, du cercle de Galilée à l'ellipse de Kepler, le passage de ce qui est tracé autour d'un centre à ce qui est tracé autour de plusieurs centres : le pluriel, le passage de fa structure géométrique centrée, (Galilée) à l'anamorphose (Borromini) et à l'ellipse (Kepler, Gongora), moment instable de la géométrie, le passage du pouvoir central au mouvement de la démocratie.

Nous proposons un bâtiment spectaculaire qui allie ces oppositions signifiantes, un bâtiment qui exprimera notre civilisation et ses racines et qui signifiera notre époque, un bâtiment que l'on pourra expliquer par l'image ou la parole et qui sera compris contemporain,

L'entrée du Parlement Européen s'articule autour d'une place elliptique, solide, ouverte au public au niveau du sol naturel enchâssée dans une géométrie parfaite : le cercle qui règle l'organisation générale du bâtiment. En regardant le centre de Strasbourg cette place se dématérialise par un jeu de reflets sur les matériaux de plus en plus brillants, contrepoint du clocher de la cathédrale.

Toutes les activités, à l'exception des bureaux sont intégrées dans un bâtiment transparent, en verre, lisse et continu qui épouse les berges de fa rivière. Il nous semble important que l'activité d'un tel lieu exprime la transparence d'une institution démocratique. L'harmonie n'est plus seulement esthétique elle est aussi sociale.

L'ORGANISATION FONCTIONNELLE

L'organisation du bâtiment se base sur la séparation claire des espaces. Tout a été conçu pour que les parlementaires puissent travailler en toute sérénité.

Deux principaux niveaux d'accès sont créés : celui des visiteurs et des journalistes, celui des parlementaires et du personnel.

La grande salle de séance est implantée au centre. Les parlementaires y accèdent de plain-pied depuis la passerelle de liaison.

LES MATÉRIAUX

Durabilité, précision de mise en oeuvre sont les critères qui guident notre choix des matériaux. Le bâtiment de l'hémicycle est conçu comme un édifice moderne où les techniques les plus avancées sont mises en oeuvre.

L'évolution des techniques de conception et de construction apportent une grande précision, l'architecture doit être aujourd'hui pensée au millimètre. L'esthétique du lisse et du capotage remplace l'esthétique de l'épaisseur. L'architecture s'affranchit de la massivité de la pierre. Le verre et le métal inoxydable offrent des surfaces autonettoyables qui remplacent les corniches qui protégeaient les murs contre les ruissellements. La transparence et le reflet sont ainsi, aujourd'hui, matière pour l'architecture.

* ⁽¹⁾ Déclaration des ministres des affaires étrangères des Six du 7 janvier 1958 : "...les gouvernements recommandent aux commissions de tenir leurs réunions à Val Duchesse (Bruxelles) ou à Luxembourg, en fonction de raisons d'ordre pratique et de facilités matérielles."

* ⁽²⁾ Jusqu'en 1967 les séances plénières eurent lieu, sauf exception, à Strasbourg. A partir de 1967, Luxembourg a accueilli des sessions de courte durée, puis de 1980 à 1981 des sessions de longue durée. Depuis septembre 1993, des sessions plénières se tiennent à Bruxelles.

* ⁽¹⁾ Strasbourg-Bruxelles ; 488 km ; Paris-Lyon : 462 km ; Strasbourg-Luxembourg : 224 km ; Paris-Dijon ; 300 km ; Luxembourg-Bruxelles : 220 km ; Lyon-Dijon : 197 km

* ⁽²⁾ Arrêt du 22 septembre 1988 (affaires 358/85 et 51/86)

* ⁽¹⁾ cf. notamment Arrêts CJCE 230/81 du 10 février 1983 ; 308/83 du 10 avril 1984 ; 213/88 et 39/89 du 28 novembre 1991

* ⁽²⁾ Voir les résolutions du 7 juillet 1981 et du 20 mai 1983.

* ⁽¹⁾ Voir annexe n° 4

* ⁽¹⁾ Voir par exemple les résolutions du 7 juillet 1981 ou du 20 mai 1983.

* ⁽²⁾ Décision du Conseil Européen Maëstricht du 24 mars 1981.

* ⁽³⁾ Décision du Conseil Européen d'Édimbourg du 12 décembre 1992.

* ⁽¹⁾ Votre rapporteur utilise le conditionnel car ce montant fait, au sein du Parlement européen, l'objet de contestations, notamment de la part du Contrôleur financier.

* ⁽²⁾ Voir infra pp. 31 à 33 et 47 à 50

* ⁽¹⁾ Avec le Conseil, la Commission, le Comité économique et social, le comité des régions.

* ⁽²⁾ Avec la Cour des Comptes, la Banque européenne d'investissements, la Cour de Justice, le Tribunal de première instance et peut-être avec le Médiateur et/ou ses services.

* ⁽³⁾ L'article 4 du protocole n° 36 annexé à l'accord sur l'EEE stipule : "Le comité parlementaire mixte de l'Espace économique européen tient une session générale deux fois par an, alternativement dans la Communauté et dans un État de l'Association européenne de libre-échange. Lors de chaque session, le comité décide où il tiendra sa session générale suivante.

* ⁽¹⁾ Action mentionnée par le contrat triennal État-Bas-Rhin-Communauté urbaine de Strasbourg, présenté le 24 novembre 1993 par le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales

* ⁽¹⁾ Action mentionnée par le contrat triennal État-Bas-Rhin-Communauté urbaine de Strasbourg, présenté le 24 novembre 1993 par le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales

* ⁽¹⁾ Action mentionnée par le contrat triennal État-Bas-Rhin-Communauté urbaine de Strasbourg, présenté le 24 novembre 1993 par le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales

* ⁽¹⁾ Action mentionnée par le contrat triennal État-Bas-Rhin-Communauté urbaine de Strasbourg, présenté le 24 novembre 1993 par le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales

* ⁽¹⁾ Action mentionnée par le contrat triennal État-Bas-Rhin-Communauté urbaine de Strasbourg, présenté le 24 novembre 1993 par le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales

* ⁽²⁾ Ecole des Hauts Polymères, Ecole de Chimie, Université internationale de l'Espace, Institut de Génétique et de Biologie moléculaire et cellulaire, centres d'innovation et de transferts de technologie Aérial et Matériaux

* ⁽¹⁾ Note sur l'essentiel des délibérations rédigées et diffusées par le secrétariat du Bureau.