B. UN ÉTAT SOUS LA PRESSION CROISSANTE D'ATTEINTES EXOGÈNES
1. Un espace maritime immense et des frontières difficiles à contrôler
a) Des pressions extérieures multiples et croissantes : migrations illégales, orpaillage clandestin, pêche illicite...
Les territoires ultramarins font l'objet de pressions extérieures multiples d'ordre démographique (immigration clandestine, demandes d'asile) et d'atteintes préjudiciables (pêche illégale, orpaillage illicite) qui défient la souveraineté de la France et qui ont un fort impact pour les populations locales.
Outre le narcotrafic déjà mentionné, les phénomènes migratoires sont particulièrement déstabilisateurs.
Les flux migratoires en outre-mer se concentrent majoritairement en Guyane et à Mayotte : en 2022, les deux départements représentent près de 90 % de la demande d'asile outre-mer d'après les chiffres 2022 du ministère de l'Intérieur35(*). Toujours selon le ministère « au 31 décembre 2022, pour une population estimée à 310 022 habitants (respectivement 301 099), le nombre d'étrangers porteurs de titres de séjour à Mayotte est de 42 128 (respectivement en Guyane 45 801). À Mayotte près de neuf titres sur dix sont détenus par des Comoriens tandis qu'en Guyane, les Haïtiens (36 %), Surinamiens (23 %) et Brésiliens (19 %) sont les plus nombreux. ».
À Mayotte, où l'immigration illégale est massive, on estime que plus de 50 % de la population est étrangère sans être en capacité de l'évaluer statistiquement. Lors de son discours de politique générale, le premier ministre François Bayrou a cité le nombre de 80 000 immigrés illégaux.
Environ 25 000 Comoriens sont expulsés de Mayotte chaque année. En 2023, le territoire a enregistré seulement 2 650 demandes d'asile36(*), dont une part croissante est issue d'Afrique des Grands Lacs (1 000 arrivées environ en 2022, le double en 2023). Le recteur de Mayotte a indiqué sur place que 58 % de la population scolaire était en situation irrégulière.
En Guyane, où la part de la population étrangère est estimée à un tiers et où 40 000 personnes sont éligibles à l'aide médicale d'État, près de 5 200 premières demandes d'asile ont été recensées en 2023, dont 21 % de Syriens et 19 % d'Afghans37(*). Les taux de reconnaissance de la protection internationale pour certaines nationalités, notamment les Afghans, dépassent 98 %38(*). En outre, compte tenu de l'évolution sécuritaire dégradée en Haïti, les conditions d'attribution de la protection internationale ont évolué également en faveur des Haïtiens. En 2024, 20 000 personnes ont fait une demande d'asile sur ce territoire, soit trois fois plus qu'en 2023, principalement liée au fait que les Haïtiens déjà présents sur le territoire sollicitaient l'asile pour régulariser leur séjour, compte tenu de la situation à Haïti.
L'immigration clandestine met en lumière les failles de l'exercice des compétences régaliennes. Les personnalités auditionnées dans le cadre de cette mission s'accordent sur la responsabilité très large de l'immigration illégale dans la très forte aggravation de l'insécurité. Les migrants se regroupent en squats ou dans des bidonvilles, terreau propice aux trafics en tout genre, et leur nombre toujours croissant inquiète les autorités. En réaction, le sentiment anti-migrants s'accentue au sein des populations.
À Mayotte, l'installation de migrants venus du continent africain au stade de Cavani de Mamoudzou a mis l'État face à la pression des collectifs de citoyens ulcérés dénonçant l'immigration clandestine incontrôlée.
Autre atteinte préoccupante : le développement de la pêche illégale. La pêche illicite non déclarée et non réglementée (pêche INN), est une menace croissante dans le domaine maritime ultramarin, tout particulièrement dans les zones économiques exclusives (ZEE) des Antilles-Guyane et du Pacifique. Ce phénomène s'avère une catastrophe tant écologique qu'économique, qui contribue gravement à l'épuisement des ressources halieutiques et à la destruction de la biodiversité.
L'intensification de la pêche illégale est tout particulièrement marquée en Guyane, où les pêcheurs clandestins prélèvent deux fois plus de poissons que les pêcheurs locaux39(*) titulaires d'une licence. Le constat est que la France ne parvient pas à assurer pleinement sa souveraineté sur ses zones maritimes. Les autorités douanières et la Marine nationale doivent faire face à des pratiques de pêche illégale de plus en plus agressives, notamment lors des opérations de contrôle, alors qualifiées d'« opérations de guerre ». On note cependant quelques résultats s'agissant du Brésil, d'après le préfet de Guyane Antoine Poussier : « L'année dernière, 13 tapouilles brésiliennes ont été détruites. Il est parfois reproché à l'État de mener une action timorée. Je pense que nous faisons le maximum, puisque les tapouilles brésiliennes interceptées en action de pêche et en situation de réitération sont détruites. »
Dans les eaux de la Nouvelle-Calédonie, d'importantes campagnes de pêche illégale ont par ailleurs été observées depuis 2017. Le territoire notamment est la cible de bateaux de pêche vietnamiens, ou « blue boats », pêchant en zones peu profondes, récupérant des espèces à haute valeur (holothuries en priorité pour le marché chinois, trocas, langoustes et crustacés).
Les eaux du Pacifique en général sont particulièrement visées par les dispositifs de concentration de poissons dérivants (ou « DCP dérivants »). C'est un dispositif de concentration de poissons provoquée par la pêche à la senne. Mis à l'eau en dehors de la zone économique exclusive (ZEE), au sein de laquelle cette pêche est interdite, ces dispositifs de grande dimension font dériver hors de la zone les bancs de poissons captifs et peuvent accumuler jusqu'à 80 tonnes de poissons. Par ailleurs, une fois hors d'usage, ces dispositifs sont laissés à l'abandon et sont source de pollutions : 2 200 des DCP dérivants ou éléments de DCP ont été identifiés entre 2006 et 2023 dans une large zone du Pacifique. De 2021 à 2023, plus de 600 DCP dérivants se sont échoués sur les côtes polynésiennes.
Autre fléau : l'orpaillage illégal qui frappe la Guyane en provenance des pays voisins, Brésil et Suriname, est vécu comme un véritable pillage par les Guyanais. Il donne lieu à des actions d'une grande violence, les orpailleurs étant organisés en véritables commandos armés s'appuyant sur des camps de base mobiles en forêt vierge et disposant d'une logistique impressionnante. L'Ouest du département, frontalier avec cette ancienne colonie néerlandaise, est la zone la plus touchée et concentre 80 % des sites miniers illégaux, contre 20 % dans la partie Est, côté Brésil.
D'après un bilan de la préfecture rendu public fin février, 7 à 8000 chercheurs d'or clandestins étaient présents en Guyane en 2023, répartis sur plus de 400 sites d'extraction. On estime que 7 à 10 tonnes d'or sont ainsi illégalement extraites chaque année. Cette ruée est caractérisée par une très forte augmentation du nombre des sites d'exploitation illégale.
L'État peine à trouver des réponses à la hauteur de ce défi. À l'heure actuelle, 250 militaires des forces armées et 150 gendarmes mobiles sont engagés sur le territoire guyanais dans le cadre de l'opération Harpie40(*). La préfecture a annoncé dans un communiqué que 42 sites d'orpaillage illégal ont été démantelés dans la région de Camopi, dans le sud-est de la Guyane, au cours d'une vaste opération qui s'est déroulée du 17 octobre au 9 novembre 2024 pour un montant estimé à plus d'un million et demi d'euros (saisies et destructions)41(*). Malheureusement, le plus souvent ces opérations ne font que déplacer temporairement les pilleurs vers d'autres sites.
Les populations locales sont les premières victimes des transgressions frontalières et des atteintes à la souveraineté des territoires.
Toujours sur ce territoire, outre l'impact environnemental (destruction de la forêt, déversement de mercure), l'orpaillage illégal impacte la vie locale : les secteurs concernés par l'insécurité et les trafics sont fuis par le personnel enseignant par exemple. D'une manière générale, ces phénomènes entraînent un accroissement de l'insécurité qui se répercute dans le quotidien des populations ultramarines.
b) Des espaces trop poreux
Tous ces facteurs portant atteinte, de manière croissante et multiple, aux territoires ultramarins sont en outre favorisés par la porosité des espaces, qu'il s'agisse des frontières terrestres ou maritimes. Le défi est alors de taille pour les services régaliens et requiert une coordination efficace de l'ensemble des acteurs.
Plusieurs difficultés ont pu être identifiées au cours des déplacements et des entretiens comme l'inadaptation du dispositif douanière, une organisation des affaires maritimes sans moyens de adaptés -surveillance, contrôle, sanctions- et une coopération transfrontalière insuffisamment développée.
Pour lutter contre les trafics inter-îles, les opérations côtières relèvent des garde-côtes des douanes, qui disposent de petits patrouilleurs côtiers. Leur mission est particulièrement ardue, tant en raison de la difficulté de détection des trafics sur ce type de bateaux qu'en raison de la très grande réactivité requise : les bateaux se rendent d'une île à l'autre en un temps très court et peuvent se diriger rapidement vers les eaux territoriales d'un autre État, empêchant ainsi toute intervention. Les trafics s'opèrent souvent de nuit, sans possibilité d'intervention compte tenu des effectifs et des moyens actuels des garde-côtes.
Il faut noter néanmoins que l'État a su faire évoluer son dispositif de « clearance »42(*) aux Antilles, trop libéral, pour l'accès aux eaux territoriales en 2024. Bien que ce régime soit entré en vigueur récemment, le préfet de la Martinique, délégué du gouvernement pour l'action de l'État en mer, a souhaité le faire évoluer afin, d'une part, d'imposer aux navigateurs quittant une île française des Antilles pour se rendre vers une autre île française des Antilles de réaliser également ces formalités de clearance, et, d'autre part, d'obliger tous les navigateurs à effectuer les formalités de clearance de manière dématérialisée sur un site internet.
Ce suivi effectué par la Douane vise à mieux connaître les mouvements d'entrée et de sortie des navires de plaisance naviguant en zone maritime Antilles et à mieux identifier, en amont de leur entrée dans les mers territoriales françaises, les navires susceptibles de se livrer à des activités illicites par voie maritime.
Mais les services douaniers outre-mer apparaissent largement sous-dotés. Le service interrégional des Antilles compte 680 agents, soit 120 en Martinique, 250 en Guadeloupe et 190 en Guyane. Il comporte le service d'enquête judiciaire devenu Office national anti-fraude (ONAF), un service de renseignements (40 agents), le service régional de garde-côtes, avec une composante aéromaritime qui dépend d'une direction nationale située au Havre (qui est aussi en charge du secours en mer et de la protection de l'environnement). Conscients de la faiblesse de leurs forces (un seul bateau hauturier pour Saint-Martin, surtout utilisé pour les liaisons avec Saint-Barthélemy), et des rigidités de leur cadre d'intervention (opérations noctures, sorties en mer, contrôle des passagers etc .), le service des douanes place ses espoirs dans le développement promis des radars. Un déploiement est prévu à partir de janvier 2025, ainsi que la mise en place de consoles dans les centres de la douane pour mieux exploiter les données et l'installation de scanners dans les ports pour le contrôle des conteneurs.
Le contraste apparaît fort également entre les enjeux et les moyens dévolus aux services des affaires maritimes dans les outre-mer. Les domaines de l'action de l'État en mer sont en effet particulièrement larges : réglementation de la navigation, lutte contre les pollutions marines, sauvetage en mer, épaves maritimes dangereuses, manifestations nautiques, immersion en mer...
En Polynésie, Marie Feucher, cheffe du service des affaires maritimes, a témoigné des défis à relever. En poste depuis un an, « poste qui a un véritable coût d'entrée », elle a évoqué la complexité des normes liée au partage des compétences collectivités - État avec un effectif de 13 personnes : « il faut des passerelles sinon cela ne fonctionne pas, d'où des échanges quotidiens, le souci d'une bonne transmission des informations, l'obligation de point d'étape, avec la direction polynésienne des affaires maritimes. En outre, le service des affaires maritimes de l'État a trois services du territoire comme correspondants : la direction des affaires maritimes, la direction des ressources marines, la direction de l'équipement ».
Son service est associé étroitement à l'exercice de nombreuses missions au sein d'instances relevant de l'État ou du Pays : conseil portuaire du port autonome de Papeete, comité consultatif de la navigation maritime inter insulaire, assemblée commerciale du pilotage, comité polynésien de la mer et du littoral, ainsi qu'aux différentes commissions techniques associées. Le port de Papeete notamment doit faire face à l'augmentation des activités, notamment des petits transporteurs, ce qui rend difficile les missions d'inspection.
L'exemple de la lutte contre les DCP illustre les défis à relever : « le pays est compétent pour la protection de la biodiversité et l'État pour la surveillance et le contrôle des côtes mais cela nécessite une collaboration étroite (le trait de côte jusqu'à 300 m est de la compétence du maire, les eaux territoriales de la compétence du Pays et au-delà c'est de la compétence de l'État) ; le contrôle par satellite, souvent cité, nécessite en fait des compétences pour analyser les images ».
En Martinique, Xavier Nicolas, directeur de la mer, a indiqué qu'il dirigeait une administration de mission avec des effectifs resserrés (50 ETP). Ses services sont dédiés à l'action de l'État en mer, à l'accompagnement et au suivi des filières (pêche ou nautisme), le tout axé sur l'économie bleue. Cette direction entre dans le champ de la compétence régalienne avec le centre opérationnel de sécurité et de sauvetage qui va de la Guyane à Saint-Barthélemy, service à la disposition des préfets... De plus, ce centre contrôle l'ensemble des navires sous pavillon français : conformité aux normes techniques, contrôle de l'état du pavillon... Il a le pouvoir de les retenir s'il y a une déficience grave. Il assure aussi le service des phares et balises, et contrôle l'entrée des ports.
Il n'est pas étonnant que les limites de l'action de l'État en mer dans nos outre-mer soient souvent décriées. Brigitte Girardin, ancienne ministre des outre-mer, au cours de son audition devant la délégation, a estimé que l'organisation de l'État en mer, « dans nos collectivités [ultramarines], est catastrophique », alors que la France est dotée d'une « ZEE immense dont 97 % se trouvent outre-mer ».
La très difficile mise en oeuvre des contrôles en mer sur les porte-conteneurs, très largement utilisés pour les trafics, doit notamment être soulignée. Les narcotrafiquants y cachent de la drogue comme on dissimule une aiguille dans une botte de foin. Or, d'une part, une intervention sur un bateau en mer n'est possible qu'avec l'accord de l'État du pavillon. Les services diplomatiques du pays concerné doivent donc être contactés et donner l'autorisation de fouiller le navire. D'autre part, il serait illusoire pour la marine nationale de rechercher de la drogue en montant à bord d'un navire en mer transportant plusieurs milliers de conteneurs. Ces opérations ne peuvent réussir que si elles sont menées interservices, conjointement notamment avec la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), et en lien étroit avec les transporteurs comme CMA-CGM qui a mis en place sur ses bateaux une structure particulière de lutte contre le narcotrafic.
En complément des actions menées par les garde-côtes des douanes lorsqu'il s'agit d'opérations côtières, la Marine nationale est chargée des opérations au large soit sur la base de renseignements - des services français ou de partenaires dans la région -, soit sur opportunité. Pour agir en mer, elle a cependant besoin de bateaux adaptés, du renseignement mais également de l'appui de moyens de surveillance aériens.
Le contre-amiral Nicolas Lambropoulos regrette moins la vétusté de certains matériels qui ont « encore de belles capacités » ou « une belle endurance à la mer » que le manque d'effectifs qui ne permet pas une réactivité maximale, et le manque de moyens de détection dans les canaux - des radars étant nécessaires dans toutes les îles, à l'instar de la Martinique -, mais également de moyens de surveillance aérienne. À cet égard, davantage de drones seraient nécessaires, notamment à long rayon d'action, ainsi qu'une mise à disposition du Falcon 50 par la Marine pendant plus de trois mois par an et avec des moyens optroniques rénovés, en raison du manque d'autonomie pour parcourir de très longues distances du Beechcraft et de l'hélicoptère H160 disponibles en Martinique.
La sûreté aéroportuaire n'est pas moins critiquée. À Saint-Martin par exemple qui ne fait pas partie de l'espace Schengen, les contrôles de la police aux frontières (PAF) se font de manière aléatoire sur les personnes disposant d'un passeport ou d'une pièce d'identité française. Ils ne peuvent contenir la fraude documentaire liée à l'absence de frontière matérielle avec Sint Marteen, souvent pointée lors des entretiens.
2. Des environnements régionaux moins stables et exposés à la compétition entre puissances
Les influences étrangères malveillantes sont au coeur des nouvelles menaces hybrides qui visent notre pays. Le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la lutte contre les influences étrangères malveillantes a montré que la menace sur le modèle démocratique et les intérêts de la France ne se limite plus ni à la guerre conventionnelle, ni aux ingérences « traditionnelles » (espionnage, etc.).
a) L'instrumentalisation des fractures des sociétés ultramarines
Comme l'a démontré une récente commission d'enquête du Sénat sur les ingérences étrangères43(*), la France constitue une cible dans le durcissement des relations géopolitiques mondiales en raison de son statut de membre du Conseil de sécurité de l'ONU, d'État doté de la dissuasion nucléaire, de 7ème puissance économique mondiale et de ses prises de position diplomatiques - notamment sur la guerre en Ukraine ou sur le conflit du Haut-Karabagh. Le contexte international est marqué par :
- une nouvelle donne géopolitique avec un retour des stratégies de puissance et une multiplication d'opérations hybrides menées sous le seuil de la guerre conventionnelle ;
- une nouvelle donne technologique, caractérisée par la centralité des plateformes numériques et la montée en puissance de l'intelligence artificielle, qui induisent de nouveaux canaux de perception de l'information par les populations.
Dans cette guerre d'influences contre la France, des vulnérabilités, qui découlent des fractures bien réelles de notre société ou d'un désarmement de l'État dans certains secteurs sont exploitées.
Plusieurs États sont clairement engagés dans cette guerre d'influence contre les pays occidentaux et en particulier contre la France : à côté de la Russie - de loin l'acteur le plus agressif et ce dès avant l'invasion de l'Ukraine - et de la Chine, qui s'efforcent de promouvoir leur modèle autoritaire en décrédibilisant la démocratie occidentale, des menaces « tous azimuts » se font jour, émanant de compétiteurs étatiques émergents, tels que la Turquie ou même l'Azerbaïdjan.
La conférence de Bakou qui s'est tenue en juillet dernier est une illustration de cette stratégie passant par les outre-mer pour fragiliser l'État français.
La conférence de Bakou
Les 17 et 18 juillet 2024, l'Azerbaïdjan a accueilli le premier « Congrès des mouvements d'indépendance des territoires colonisés par la France » dans sa capitale, Bakou. Ce rassemblement, connu sous le nom de « Conférence de Bakou » a réuni différents mouvements indépendantistes actifs dans les outre-mer français, tels que le Front de Libération Nationale Kanak et Socialiste (FLNKS).
En 2023, l'invasion du Haut-Karabagh arménien par l'Azerbaïdjan a conduit la France à prendre position en faveur de l'Arménie. Des informations résolument hostiles à la France ont commencé à circuler, de façon coordonnée, et artificiellement amplifiée émanant d'une ONG baptisée Baku Initiative Group (BIG) créée dans le but affiché de lutter contre le « colonialisme français » dans les territoires ultramarins alors qualifiés de colonies.
La conférence de Bakou a suscité de nombreuses réactions notamment parmi les parlementaires français. Lana Tetuanui, sénatrice de Polynésie française, a interpelé le Premier ministre sur la question de l'ingérence de l'Azerbaïdjan auprès des territoires calédoniens et polynésiens. Thani Mohamed Soilihi44(*), alors sénateur de Mayotte, a lui aussi évoqué lors de l'adoption du rapport sur la coopération et l'intégration régionales des outre-mer, les « propos orduriers contre la France » tenus à Bakou, en réclamant une application de l'article 23-7 du code civil (procédure de perte de la nationalité française).
Dans un rapport récent, la campagne de désinformation de l'Azerbaïdjan vers les DROM-COM a été décryptée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale Il décrit la mise en place dans la durée d'un mode opératoire cherchant « délibérément à exploiter la situation politique et économique dans les départements, régions et collectivités d'Outre-Mer (DROM-COM) et en Corse, ainsi qu'à instrumentaliser l'histoire de la présence française sur le continent africain pour des finalités malveillantes ».
Lors de son déplacement en Polynésie française, la délégation a entendu ce discours anticolonialiste tenu par le président de l'Assemblée de la Polynésie française Antony Géros, assemblée qui a constitué en 2023 une commission spéciale sur la décolonisation en son sein dont le rôle est notamment de préparer les interventions devant les instances internationales.
Le président Géros a exposé les étapes du combat indépendantiste qu'il mène depuis la résolution adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 17 mai 2013, réinscrivant la Polynésie française sur la liste des territoires à décoloniser et a critiqué durement l'attitude de l'État français45(*).
Il faut noter qu'en octobre 2024, à New York, lors de la 4e commission de l'Organisation des Nations Unies (ONU), la délégation indépendantiste a été suivie pour la première fois par une délégation autonomiste pour « contrecarrer les propos » du parti indépendantiste et mettre l'accent sur le soutien y compris financier de l'État à la Polynésie français.
Pour sa part, lors des échanges avec la délégation, le président indépendantiste de la collectivité Moetai Brotherson a insisté sur le bon fonctionnement des institutions polynésiennes « pour le moment », l'importance d'une bonne coordination État-Pays y compris sur le régalien (par exemple en cas d'intempéries afin de mettre en commun les moyens, ou pour la lutte contre le narcotrafic et la surveillance de la ZEE). Il a aussi exposé son projet de permettre un meilleur accès au droit avec la création des Fare ora, des « guichets uniques » déployés dans les communes afin d'accompagner les citoyens, en renforçant la présence des services publics et en facilitant leur accès aux prestations et aux démarches administratives.
De fait, tant au niveau du Haut-Commissariat, des services de l'État qu'auprès des instances locales (maires, gouvernement, agents), les discussions ont davantage porté sur les sujets du quotidien : le logement, l'emploi, la sécurité, la couverture numérique (le projet Google en particulier).
b) Des territoires au coeur d'intérêts géostratégiques majeurs
Grâce à ses territoires ultramarins, notre pays est doté de la deuxième ZEE mondiale, soit 11,5 millions de km², et présent dans tous les océans. Sur ce total, les espaces maritimes ultramarins représentent à eux seuls près de 97 %, avec près de la moitié pour la Polynésie française (4,5 millions de km2).
L'importance géostratégique des outre-mer, objet de nombreux rapports, n'est plus à démontrer46(*).
Les autres principales localisations françaises sont les Terres australes et antarctiques (2 millions de km2), la Nouvelle-Calédonie (1,5 million de km2) et l'île de La Passion-Clipperton avec une ZEE de 440 000 km2 tandis que les zones maritimes de France hexagonale sont d'une superficie de 350 000 km2.
Dans l'océan Indien, Mayotte est située au coeur du Canal du Mozambique et La Réunion dispose d'une population nombreuse et qualifiée, ainsi que d'infrastructures modernes. Les Terres australes et antarctiques (TAAF) inhabitées constituent un réservoir de biodiversité et de ressources marines exceptionnels.
En Amérique du Sud, la Guyane abrite depuis 1964 la base de lancement spatial française et européenne d'où partent les fusées Ariane.
Concernant les Antilles, elles voisinent les axes maritimes américains (à destination de Houston, Miami...), liés à l'acheminement du pétrole en provenance du Moyen-Orient, d'Afrique de l'Ouest et du Venezuela. Différents points stratégiques sont situés dans la région : canal de Panama, canal du Yucatan ou encore détroit de Floride et la présence militaire américaine atteste de l'intérêt stratégique de ces zones.
Bien que relativement préservée, la zone dans laquelle se trouve Saint-Pierre-et-Miquelon se tend pour des raisons environnementales et géopolitiques. La fonte des glaces pourrait permettre, à terme, l'emploi de nouvelles routes de communication et l'exploitation de ressources énergétiques et minières.
Ces atouts sont convoités par les grandes puissances, et en particulier par la Chine qui est de plus en plus présente dans la région du Pacifique depuis la fin des années 1990, mais aussi plus récemment dans la région des Caraïbes47(*).
Comme l'ont relevé de nombreuses analyses, diverses ressources attirent l'attention de cette puissance à commencer par le nickel, matière première essentielle dans certains domaines comme l'aéronautique ou la défense. La Chine cherche à diversifier ses approvisionnements en nickel, aussi essentiels que l'uranium par exemple.
Par ailleurs, dans un souci de se désenclaver, la Chine convoite plus largement la zone maritime du Pacifique riche en ressources halieutiques pour nourrir ces 1,4 milliard d'habitants. Si les ressources des fonds sous-marins ne sont pas encore exploitables pour des raisons techniques, elles pourraient l'être dans les années à venir et constituer un nouveau gisement de richesses.
Il convient de citer également la pêche illicite dans la zone de la Passion-Clipperton où la France ne peut guère assurer de contrôle et subit sur la zone économique exclusive qui représente 436 000 km2 des pratiques de pêche prédatrices.
La Nouvelle-Calédonie se trouve précisément au coeur du Pacifique, sur des voies de passages qui sont nécessaires notamment pour l'acheminement du lithium en provenance d'Amérique du Sud. Au-delà, on trouve aussi la rivalité des « deux Chines », la Chine et Taïwan qui a établi son influence dans quatre États insulaires du Pacifique.
C'est dans ce contexte qu'en 2022, la France - et l'Union européenne- se sont dotées d'une stratégie indopacifique allant des côtes orientales de l'Afrique aux territoires français du Pacifique.
Mais comme l'a souligné le rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat sur la stratégie française pour l'Indopacifique : des ambitions à la réalité48(*), la position de la France est fragile.
Les moyens militaires des forces de souveraineté sont confrontés, d'une part, aux caractéristiques de l'Indopacifique (élongations extrêmes, conditions météorologiques exigeantes et durcissement de l'environnement sécuritaire) et, d'autre part, aux défis financiers pour crédibiliser cette stratégie49(*).
Forces prépositionnées
Source : État-major des armées - mai 2024
La France dispose de plus de 10 000 militaires engagés au sein des forces prépositionnées, qu'il s'agisse des cinq forces de souveraineté dans les départements, régions et collectivités d'outre-mer (DROM-COM), avec un effectif de 8 350 militaires, ou des forces de présence en Afrique et dans le golfe arabo-persique, comptant 3 650 militaires.
Déployées dans les trois bassins océaniques (Atlantique, Indien et Pacifique), les forces de souveraineté ont pour missions génériques la protection du territoire national, la défense de la souveraineté de l'État dans ses eaux territoriales et sa ZEE, le soutien de l'action des services de l'État dans les collectivités territoriales ultramarines, ainsi que l'appui à la coopération militaire bilatérale avec les pays de leur zone régionale.
Néanmoins, face aux enjeux spécifiques de leurs territoires, elles « se sont progressivement spécialisées. Les Forces armées en Guyane (FAG), les Forces armées de la zone sud de l'océan Indien (FAZSOI) et les Forces armées en Nouvelle-Calédonie (FANC) forment des points d'appui aéroterrestres, alors que les Forces armées aux Antilles (FAA) et les Forces armées en Polynésie française (FAPF) disposent de capacités à dominante maritime », comme le précise le général Jean-Marc Giraud, commandant des FAZSOI50(*).
Si, selon les termes du général Giraud, les forces de souveraineté « contribuent outre-mer à la résilience de l'État et à l'édifice national », elles ont néanmoins connu d'importantes réorganisations à partir de 2008, comme le relevait la commission des finances en octobre 2022 qui pointait notamment la baisse des effectifs et l'insuffisance des équipements, inadaptés à l'ampleur des missions51(*).
Dans le cadre des travaux de la délégation aux outre-mer sur la coopération et l'intégration régionales des outre-mer52(*), le général de division François-Xavier Mabin, chef de la division « emploi des forces-protection » de l'état-major des armées, avait souligné qu'avec la loi de programmation militaire 2024-2030, 13 milliards d'euros seront attribués aux forces armées stationnées dans les outre-mer, « l'effort devant porter sur la modernisation des équipements, le durcissement de capacités ciblées en adéquation avec le contexte stratégique local, ainsi que sur le renforcement des points d'appui, essentiellement au moyen de la consolidation des structures portuaires et aéroportuaires », en plus d'une augmentation des effectifs de 10 % sur l'ensemble des outre-mer, soit plus de 1 000 postes.
Face à des contestations territoriales instrumentalisées, à une compétition militaire croissante entre les grandes puissances et à l'accumulation de menaces et risques (narcotrafics, pêche illégale, islam radical, sécheresse, immigration illégale...)53(*), l'enjeu est de veiller à l'attribution réelle de ces renforts progressifs prévus par la LPM, en effectifs et en moyens matériels, afin de conforter les forces de souveraineté dans leur rôle stratégique au service de la souveraineté nationale.
En effet, la France fait face à des contestations territoriales. Outre la situation de Mayotte vis-à-vis des Comores, déjà évoquée, d'autres contentieux de souveraineté visant la France subsistent dans l'océan Indien et Pacifique54(*).
Dans l'océan Indien, un différend de souveraineté oppose la France à Maurice à propos de l'île Tromelin, dont le Gouvernement mauricien revendique la souveraineté depuis 1976. Tromelin est une île inhabitée faisant partie des TAAF. En juin 2010, un accord bilatéral relatif à la cogestion économique, scientifique et environnementale de Tromelin et à ses espaces environnants a été signé entre la France et Maurice mais le processus de ratification est bloqué à l'Assemblée nationale depuis 2017.
La pression sur la France est d'autant plus vive qu'au terme d'un litige de plus d'un demi-siècle, le Royaume-Uni et l'île Maurice ont trouvé un accord sur la souveraineté de l'archipel des Chagos en octobre 2024 après de deux ans de négociations et une résolution de l'ONU.
Un autre contentieux territorial oppose la France à Madagascar à propos des îles Éparses situées dans le Canal du Mozambique et qui font aussi partie des TAAF. Une commission mixte bilatérale a été chargée de trouver une solution mais ne s'est réunie qu'une fois. Il ne peut être exclu qu'à la faveur de la découverte de ressources naturelles importantes par exemple, ce contentieux s'accentue dans le futur.
Dans l'océan Pacifique, on peut noter les revendications du Mexique sur l'île de La Passion-Clipperton - ou tout au moins les ressources de sa ZEE - forte de réserves halieutiques menacées par la surpêche et de richesses minières présentes sur les fonds marins. Le Vanuatu a aussi des revendications sur les îlots de Matthew et Hunter.
Plus anecdotique, un différend oppose dans les Antilles, Saint-Martin à son voisin hollandais Sint-Maarten sur la délimitation de la zone de l'étang aux Huîtres.
Dans un contexte menaçant et avec les enjeux internationaux très vifs, le moindre incident peut prendre des proportions insoupçonnées, comme en témoigne la récente « affaire du missile chinois ».
L'affaire du missile chinois
La Chine a effectué, fin septembre 2024, un tir de missile balistique intercontinental dans le Pacifique, considéré comme une première depuis plusieurs dizaines d'années. Ce missile, qui n'emportait qu'une ogive factice, a été lancé de l'île de Hainan, au sud de la Chine, a survolé le Japon avant de s'écraser en mer, 11 700 kilomètres plus loin, à quelques 400 km de l'archipel des Tuamotu et 700 km des Marquises en Polynésie française.
Présenté officiellement comme un lancement faisant partie « du programme annuel d'entraînement de routine de la force des missiles » et ne visant aucun pays ou cible spécifique, ce tir a suscité un trouble légitime sur ce territoire.
Outre la conscience d'une menace militaire, cette affaire a suscité des tensions entre les représentants de l'État et du territoire. Le président de la Polynésie a demandé si l'État français avait été averti au préalable de cette manoeuvre et indiqué qu'il aurait préféré en être averti avant que le tir ait lieu. Ce défaut de communication a conduit le sénateur Teva Rohfritsch à faire part de la profonde stupeur ressentie par la population polynésienne et à interroger le représentant de l'État sur les mesures prises par la République pour informer et protéger les Polynésiens.
Le Haut-Commissaire de la République a fait observer que ce missile emportait une tête inerte et qu'il est tombé dans les eaux internationales de l'océan Pacifique et qu'enfin, les autorités chinoises avaient préalablement notifié cet essai à la France.
c) Des environnements instables
Au-delà des tentatives d'ingérences et d'influences, les outre-mer français sont situés dans des environnements régionaux particulièrement instables.
L'exode africain est particulièrement déstabilisateur. La « route de l'Est », décrite comme l'un des couloirs de migration les plus fréquentés et les plus risqués au monde, est empruntée par des centaines de milliers de personnes chaque année, principalement en provenance d'Éthiopie, d'Érythrée et de Somalie. On estime qu'environ 300 000 migrants ont quitté l'Éthiopie pour les côtes de Djibouti et de la Somalie en 2023. Plus de 93 500 migrants de la Corne de l'Afrique sont arrivés au Yémen au cours de cette période, soit une augmentation de 26 % par rapport à l'année précédente.
La route du Sud, qui longe la côte Est de l'Afrique en direction de l'Afrique du Sud via le Kenya et la Tanzanie, n'attire pas autant l'attention que d'autres routes de migration irrégulière sur le continent. Toutefois, des rapports périodiques faisant état de la mort de migrants à l'arrière de camions ou de conteneurs d'expédition rappellent les circonstances dans lesquelles beaucoup fuient leur pays. On estime que 65 000 personnes ont emprunté la route du Sud en 2023.
En 2024, Mayotte a subi une crise migratoire sans précédent, venant s'ajouter à la crise de l'eau et à des problèmes de sécurité très graves. Outre l'immigration comorienne, la présence de migrants africains, originaires de l'Afrique des Grands Lacs, créé des crises à répétition. Des collectifs de citoyens se sont mobilisés afin de protester contre l'installation de demandeurs d'asile, notamment dans un camp entourant le stade de Cavani, à Mamoudzou. Malgré les opérations Wuambushu (lancées depuis avril et visant à expulser les migrants illégaux installés dans des quartiers particulièrement insalubres, appelés « bangas »), la paix sociale n'avait pu être rétablie avant le drame du cyclone Chido. La violence qui augmente est majoritairement le fait de mineurs « non accompagnés » à l'origine de 81 % des vols avec violence sans arme, 57 % des vols avec armes, 72 % des cambriolages mais aussi, significativement, 48 % des violences sexuelles, 34 % des viols, et 27 % des homicides et tentatives d'homicides.
Aux Antilles, la crise haïtienne est à l'origine de nouveaux flux. Haïti est le théâtre d'une flambée de violences des gangs et d'un État en voie d'effondrement. La recrudescence des tueries et des exactions a contraint des milliers de civils à fuir la capitale, Port-au-Prince. En Guadeloupe la crainte à l'égard de l'immigration liée à la situation en Haïti est d'autant plus vive que la communauté haïtienne est déjà importante. En Guyane et en Martinique, les Haïtiens constituent des communautés étrangères statistiquement importantes mais difficiles à comptabiliser compte tenu de l'immigration clandestine. On estime que 20 000 Haïtiens vivent en Guadeloupe dont 15 000 en situation régulière car intégrés dans l'économie locale, notamment dans le secteur agricole. Les nouveaux arrivants débarquent dans des zones connues depuis plusieurs années en passant en particulier par la Dominique et Sainte Lucie. La Dominique, qui s'est dotée d'un aéroport international, s'est beaucoup rapprochée de la Chine. Elle fait partie de ces nombreux États insulaires de la Caraïbe où la Chine construit des stades, des ports, des hôpitaux et étend son influence.
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Le glissement de la situation sécuritaire dans tous les outre-mer intervient dans un contexte d'instabilité mondiale et de montée des risques géopolitiques. La multiplication des crises majeures outre-mer, à un rythme qui semble s'accélérer, nourrit le sentiment d'un État inefficace ou ignorant des réalités ultramarines. Pire, l'État paraît incapable d'inverser la dégradation, même lorsqu'il engage une action résolue et des moyens importants.
La conséquence directe est le développement d'un discours anti-État, voire anti-français. Même dans les territoires les plus hermétiques à un discours autonomiste, voire indépendantiste, comme Mayotte, la déception grandit.
Affaibli sur ses missions fondamentales, et donc sur sa légitimité, l'État doit impérativement trouver les voies et moyens d'un choc régalien dans la France d'outre-mer.
* 35 « Les chiffres clés de l'immigration 2022 », Direction générale des étrangers en France, Ministère de l'Intérieur et des outre-mer, 18 janvier 2024, https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Actualites/L-actu-immigration/Les-chiffres-cles-de-l-immigration-2022
* 36 https://la1ere.francetvinfo.fr/nouvelle-caledonie-vie-chere-immigration-les-grands-dossiers-qui-attendent-francois-noel-buffet-au-ministere-des-outre-mer-1523606.html
* 37 https://www.ofpra.gouv.fr/actualites/premieres-donnees-de-lasile-2023-chiffres-provisoires
* 38 Chiffres audition Antoine Poussier, table ronde Guyane, du mardi 14 mai 2024.
* 39 https://la1ere.francetvinfo.fr/guyane/peche-illegale-un-rapport-scientifique-inedit-confirme-l-augmentation-du-phenomene-en-guyane-1522133.html
* 40 Voir supra.
* 41 https://la1ere.francetvinfo.fr/orpaillage-illegal-quarante-deux-sites-demanteles-dans-le-sud-est-de-la-guyane-1542154.html
* 42 Le 4 juillet 2023, le préfet de la Martinique, délégué du gouvernement pour l'action de l'État en mer, a adopté un arrêté dit « arrêté clearance » relatif aux formalités déclaratives pour le mouillage et le stationnement dans les eaux territoriales des départements et collectivités de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, pour les navires de plaisance en provenance ou à destination de l'étranger.
* 43 Rapport d'information n° 739 (2023-2024) du 23 juillet 2024, sur la lutte contre les influences étrangères malveillantes - pour une mobilisation de toute la Nation face à la néo-guerre froide, tome I, fait au nom de la commission d'enquête par MM. Dominique de Legge et Rachid Temal.
* 44 Avant son entrée au Gouvernement
* 45 Le 3 décembre dernier, Antony Géros a demandé aux représentants de l'assemblée de lui accorder le pouvoir de déposer des recours devant les tribunaux français et internationaux contre l'État et son attitude de refus d'ouverture de dialogue sur la question de l'autodétermination.
* 46 Rapport d'information n° 546 (2021-2022) du 24 février 2022, « Les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale », fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer par M. Philippe Folliot, Mmes Annick Petrus et Marie-Laure Phinéra-Horth.
* 47 La Chine s'attache plutôt à coopérer avec les institutions régionales et à développer ses relations économiques. En 2016, un document politique chinois sur l'Amérique latine et les Caraïbes est réalisé. En 2018 puis 2021, un deuxième puis troisième forum Chine-CELAC a eu lieu (Communauté d'États latino-américains et Caraïbes) dans le cadre du projet des nouvelles routes de la soie (Belt and Road Initiative).
* 48 Rapport d'information n° 285 (2022-2023) du 25 janvier 2023 sur La stratégie française pour l'Indopacifique : des ambitions à la réalité, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées par M. Cédric Perrin.
* 49 La loi de programmation militaire.
* 50 Jean-Marc Giraud, « Une nouvelle stratégie française en matière de forces de souveraineté et de présence » 2020 : chocs stratégiques - Regards du CHEM - 69e session, https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article-cahier.php?carticle=232&cidcahier=1210#(41)
* 51 Rapport d'information n° 12 (2022-2023) du 5 octobre 2022, « La présence militaire dans les outre-mer : un enjeu de souveraineté et de protection des populations », fait au nom de la commission des finances par M. Dominique de Legge.
* 52 Rapport d'information n° 763 (2023-2024) du 17 septembre 2024, sur la coopération et l'intégration régionales des outre-mer - volet 1 : bassin océan Indien fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Stéphane Demilly et Georges Patient.
* 53 Audition, en commun avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, du général de division François-Xavier Mabin, chef de la division « emploi des forces-protection » de l'état-major des armées, le mardi 18 juin 2024.
* 54 Rapport d'information n° 546 (2021-2022) du 24 février 2022, « Les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale », fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer par M. Philippe Folliot, Mmes Annick Petrus et Marie-Laure Phinéra-Horth.