II. LE DOMAINE ET LA STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES
Comme rappelé précédemment, la LOLF, et en particulier le chapitre II du titre III (articles 34 à 37), définit le contenu des lois de finances - en distinguant les domaines obligatoire, exclusif et partagé - ainsi que leur structure, en vertu du principe de bipartition. Ces dispositions ont fait l'objet d'importantes modifications en 2021179(*), entrées en vigueur à compter des lois de finances afférentes à l'année 2023180(*).
A. LE DOMAINE DES LOIS DE FINANCES
Il est d'usage de distinguer trois domaines pour les lois de finances : un domaine obligatoire, un domaine exclusif et un domaine partagé ; à savoir les dispositions qui doivent figurer dans une loi de finances, les dispositions qui ne peuvent que figurer dans une loi et les dispositions qui peuvent indifféremment figurer dans une loi de finances ou dans une loi ordinaire. Cette distinction a été entérinée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 2001181(*).
L'examen de la recevabilité des amendements au regard du domaine des lois de finances répond aux deux principes suivants :
- les amendements aux projets de loi de finances doivent obligatoirement s'inscrire dans l'un des trois domaines des lois de finances - obligatoire, exclusif ou partagé. Par conséquent, si une initiative ne se rattache pas à l'une des dispositions de l'article 34 de la LOLF s'agissant des projets de loi de finances de l'année, de son article 35 pour les projets de loi de finances rectificative et les projets de loi de finances de fin de gestion et de son article 37 pour les projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, elle devra être déclarée irrecevable182(*) ;
- les amendements aux projets de loi « ordinaire » ne peuvent porter sur des éléments relevant des domaines obligatoire ou exclusif des lois de finances, sauf à être déclarés irrecevables. Toutefois, s'ils se rapportent à des éléments qui relèvent du domaine partagé des lois de finances, ils sont recevables.
B. LE PRINCIPE DE BIPARTITION DES LOIS DE FINANCES
Le principe de bipartition vise à ce que la discussion budgétaire soit organisée autour d'un équilibre qui, fixant en fin de première partie l'évaluation des recettes et le montant du solde budgétaire, définit un plafond de dépenses que la seconde partie doit respecter.
En conséquence, un amendement à un projet de loi de finances doit s'inscrire dans la bonne partie sous peine d'être déclaré irrecevable. Il convient de noter ici que la réforme de la LOLF a considérablement simplifié la répartition des dispositions entre la première et la seconde partie, dès lors qu'il n'est plus nécessaire, pour qu'une disposition en recettes figure en première partie, qu'elle ait un impact sur l'équilibre budgétaire de l'année en cours183(*). Mécaniquement, le taux d'irrecevabilité organique a baissé lors de l'examen des projets de loi de finances ; étant précisé que le président de la commission des finances indique toujours à l'auteur d'un amendement irrecevable en première partie si ce dernier peut être redéposé en seconde partie.
Dans la première partie d'une loi de finances, figurent donc, pour l'essentiel, l'autorisation de percevoir les impôts, les dispositions fiscales, les dispositions relatives aux ressources affectées, les dispositions relatives à l'institution et à l'évaluation des prélèvements sur recettes, les dispositions affectant à une autre personne morale que l'État, une ressource établie à son profit ainsi que diverses autorisations et dispositions liées aux emprunts et à la trésorerie de l'État.
Dans la seconde partie de la loi de finances, figurent d'abord l'ensemble des dispositions visant à définir, pour chaque mission, chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant des crédits (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) et des emplois autorisés. Par suite, elle comprend également les dispositions qui affectent directement les dépenses budgétaires, soit de l'année, soit de l'année et d'une ou plusieurs années ultérieures184(*), la définition des modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ou des recettes fiscales qui leur sont affectées ainsi que les dispositions autorisant le transfert de données fiscales, lorsque ce transfert permet de limiter les charges ou d'accroître les ressources de l'État.
Enfin, la seconde partie peut comprendre diverses mesures qui n'affectent pas directement l'équilibre budgétaire mais qui concourent à la bonne gestion des finances publiques, telles que les dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou les dispositions relatives à la comptabilité publique et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.
* 179 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
* 180 Les informations présentées ci-après intègrent donc toutes les modifications apportées par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021.
* 181 Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, op. cit.
* 182 Néanmoins, l'irrecevabilité ne saurait être opposée à un amendement parlementaire portant sur un dispositif introduit dans le texte initial ou au cours de la navette et qui n'aurait pas sa place en loi de finances. Le dispositif, même modifié par le Parlement, encourt toutefois toujours la censure du Conseil constitutionnel.
* 183 Avant la réforme de la loi organique relative aux lois de finances, cela supposait que tous les amendements créant des crédits ou des réductions d'impôts, régularisés en année n + 1, figurent en seconde partie de la loi de finances.
* 184 Dès lors, par définition, un amendement n'ayant un effet sur les dépenses qu'en année n + 1, voire ultérieurement, sera irrecevable.