TROISIÈME PARTIE - LES EFFETS DE LA SAISINE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Présidence : Alain Laquièze
Professeur à l'Université Paris Cité
Nous commençons cet après-midi consacré aux effets de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel. Tous les dix ans, nous commémorons cet événement. Le dernier grand bilan remonte à 2004, pour les trente ans. En 2014, lors des quarante ans, l'accent a été mis sur la période 2004-2014, sans dresser de bilan général.
Lors des débats il y a dix ans, deux constats ont émergé. Premièrement, la mise en place de la QPC n'a pas réduit la vitalité de la saisine parlementaire. Deuxièmement, une réflexion s'est engagée sur l'articulation entre le contrôle a priori et a posteriori. Avec l'avènement de la QPC, le Conseil constitutionnel a fait évoluer sa jurisprudence dans le cadre du contrôle a priori, notamment sur la saisine blanche et le contrôle de la procédure parlementaire.
Ce sujet soulève régulièrement des questions sur la répartition entre le droit et la politique. Les organisateurs de ce colloque ont souhaité faire un bilan des effets de la saisine parlementaire en abordant des thèmes intéressants : le Parlement, la doctrine constitutionnelle et le contentieux constitutionnel.
I. LA SAISINE PARLEMENTAIRE : UNE VALORISATION DU RÔLE DU PARLEMENT ?
Benjamin Lecoq-Pujade
Professeur à l'Université de Strasbourg
La saisine du Conseil constitutionnel par soixante députés ou soixante sénateurs au titre de l'article 61 de la Constitution, constitue-t-elle une valorisation du rôle du Parlement ?
La question semble, de prime abord, contre-intuitive. À lire les travaux consacrés au sujet, si la saisine parlementaire a valorisé quelque chose, c'est avant tout le Conseil constitutionnel et, à travers lui, l'autorité de la Constitution sur les pouvoirs constitués, et notamment sur le premier d'entre eux : le Parlement.
Aussi la question des incidences institutionnelles n'est-elle généralement traitée que du point de vue du juge constitutionnel. Présentée comme la « seconde naissance » du Conseil, véritable « big bang » ayant bouleversé le système politique et juridique français, la révision du 29 octobre 1974 est la plupart du temps décrite - avec la décision du 16 juillet 1971 - comme le principal ressort ayant permis la montée en puissance de l'institution, sanctionnant la mue de son office - d'organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics à gardien juridictionnel des droits et libertés -, lui donnant les moyens d'enrichir, par sa jurisprudence, les normes de référence de son contrôle, et provoquant sa juridictionnalisation progressive.
Cette présentation classique occulte une part essentielle des enjeux associés à la saisine parlementaire. Ses conséquences sur le rôle du Parlement - dont l'histoire sous la Ve République est communément présentée comme celle d'un déclin - ne sont en effet abordées que de manière incidente, comme un effet collatéral de l'épanouissement du contrôle de constitutionnalité des lois.
Or cette occultation de la perspective institutionnelle au profit d'une approche jurisprudentielle ou contentieuse s'explique en grande partie par la visée de légitimation académique qu'a longtemps poursuivi le discours doctrinal relatif à la saisine. Celle-ci s'inscrit dès lors dans un récit aux accents téléologiques célébrant, avec l'essor du juge constitutionnel, l'accession du droit constitutionnel au statut de « vrai droit » et l'élévation de ceux qui s'en font les commentateurs au rang de « vraie doctrine ».
C'est pourquoi je vous propose d'inverser la perspective, en adoptant le point de vue du Parlement pour déterminer s'il est ou non sorti gagnant du « moment 74 ». Cela suppose de distinguer deux séries d'interrogations.
En premier lieu, la saisine parlementaire a-t-elle été conçue, en 1974, comme un instrument de valorisation du Parlement ? Il faut, pour répondre, analyser ce que les auteurs de la révision ont fait, à l'aune de ce qu'ils ont voulu faire.
Déterminer ce qu'ils ont fait d'abord, pose le problème de la nature de cette saisine dite « parlementaire ». La question n'est pas purement sémantique, car dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, l'identification des titulaires du droit de saisine permet de se faire une idée de l'intérêt, politique ou institutionnel, qu'ils entendront défendre devant le Conseil constitutionnel.
Or l'expression doctrinale « saisine parlementaire » peut s'entendre de deux manières. Dans un sens institutionnel, elle renvoie à une action en inconstitutionnalité exercée au nom du Parlement pour la défense de ses droits. Dans cette perspective, la saisine constitue bien un instrument de valorisation de l'institution parlementaire puisqu'elle intervient comme mécanisme régulateur d'un équilibre opposant Gouvernement et Parlement. En France, la seule saisine qui puisse véritablement être qualifiée de « parlementaire » en ce sens institutionnel est celle qui est opérée par les présidents des assemblées et, en particulier, le président du Sénat.
En revanche, la saisine par soixante députés ou soixante sénateurs ne peut être qualifiée de « parlementaire » qu'en un sens individuel : le Conseil constitutionnel est en effet saisi par des parlementaires, ou encore par une fraction de parlementaires, placés en minorité sur le vote d'un texte et soucieux de défendre, contre la volonté majoritaire, un intérêt d'ordre politique, voire partisans, puisque la réunion de soixante signatures suppose la plupart du temps une dynamique de groupe. Dans cette perspective, elle constitue alors une faculté d'empêcher exercée par une minorité contre le voeu majoritaire, dans le cadre d'un rapport de force interne au Parlement.
C'est précisément ce second sens qui ressort des travaux de 1974 et de la pratique ultérieure de la saisine. Conçu par le président Giscard d'Estaing et par le Gouvernement de Jacques Chirac comme « l'amorce d'un statut de l'opposition », l'élargissement du droit de saisine est en réalité devenu un droit ouvert à toute minorité du Parlement. En témoigne, d'une part, la substitution du nombre de soixante députés ou soixante sénateurs à la proportion d'un cinquième initialement prévue par le projet, dont le député Charles Bignon, auteur de l'amendement, estime qu'elle vise à garantir « le droit d'expression des minorités ». En témoigne, d'autre part, le rejet par le Sénat du système de panachage initialement adopté par l'Assemblée dans le but de permettre aux députés et sénateurs d'exercer conjointement le droit de saisine. « Chacun chez soi ! », dira le rapporteur du Sénat Étienne Dailly : les minorités des deux chambres, qui ne sont pas nécessairement les mêmes, ont leurs propres intérêts à défendre.
C'est pourquoi Jean Foyer contestera devant le Congrès l'idée d'un droit de l'opposition dans la mesure où « le droit nouveau pourra tout aussi bien être exercé par des parlementaires qui ordinairement votent avec la majorité ». Il en administrera lui-même la preuve quelques semaines plus tard en prenant l'initiative du recours formé contre la loi Veil.
L'adjectif « minoritaire » paraît donc plus adéquat que l'adjectif « parlementaire » pour qualifier la saisine instituée par la révision de 1974. Bien qu'elle puisse devenir parlementaire de manière incidente, lorsque les griefs invoqués devant le Conseil tendent à défendre les droits du Parlement, son utilisation répond souvent à des intérêts plus politiques et partisans que véritablement institutionnels.
Cette qualification me semble confirmée par l'analyse de ce qu'ont voulu faire les auteurs de la révision, c'est-à-dire non seulement le Gouvernement et sa majorité, mais également les parlementaires de l'opposition qui, bien qu'ils n'aient pas voté le texte, ont largement contribué à sa rédaction.
À cet égard, il ne semble pas que l'objectif ait été de remédier au déséquilibre structurel qui affecte les relations entre le Parlement et l'Exécutif, qui est en réalité commun à la plupart des régimes parlementaires européens depuis près d'un siècle. Certes, lorsque, en août 1958, Raymond Triboulet propose au Comité consultatif constitutionnel d'ouvrir le contrôle de constitutionnalité des lois à une minorité de parlementaires, l'objectif est bien d'établir une forme d'égalité des armes entre le Gouvernement et les Chambres.
Mais la révision de 1974 ne s'inscrit pas dans la même logique et l'intention de ses auteurs s'éclaire par le contexte des années 1970, qui sont marquées par un glissement du point d'équilibre du régime. 16 ans de pouvoir gaullo-pompidolien ont confirmé le primat de l'Exécutif présidentiel, enraciné dans le terreau d'un parlementarisme majoritaire, et ont abouti à ce que l'ancien rapport de force institutionnel Gouvernement-Parlement cède la place à un nouveau clivage entre majorité gouvernementale et opposition.
L'élargissement de la saisine s'inscrit donc dans le prolongement de cette recomposition, dont la décision du 16 juillet 1971 avait déjà pris acte, et que la révision a pour objet d'approfondir.
C'est ce que révèlent, lors des débats d'octobre 1974, les positions des différentes forces politiques en présence. Du côté du Gouvernement et de sa majorité, la valorisation vise en premier lieu l'opposition : il s'agit de lui reconnaître des droits accrus et de favoriser une meilleure protection des libertés publiques, conformément à un impératif contre-majoritaire déjà ancien et désormais fermement implanté dans la classe politique comme en doctrine.
Du côté de l'opposition ensuite, il n'y a pas non plus de valorisation du Parlement. Le rejet de principe affiché par les parlementaires socialistes et communistes vise avant tout à dénoncer le manque d'ambition du projet gouvernemental qui, pour reprendre les mots d'André Chandernagor, « vise seulement à armer la ou les minorités parlementaires contre les excès du pouvoir législatif de la majorité », mais « ne vise pas du tout à prémunir le Parlement lui-même [...] contre [les] excès de pouvoir de l'exécutif ». À côté du rééquilibrage institutionnel préconisé par le Programme commun, la saisine minoritaire apparaît comme un « médiocre exercice de bricolage constitutionnel » (selon le sénateur communiste Jacques Duclos).
La plupart des parlementaires, enfin, s'accordent à considérer que, si la saisine minoritaire ne saurait suffire à réhabiliter le Parlement, elle ne saurait pour autant lui faire de mal. Par contraste avec le repoussoir que constitue l'auto-saisine, ce qu'il reste de la « réformette » présente au moins le mérite de placer cette arme entre les mains des parlementaires eux-mêmes en leur permettant de s'approprier un mécanisme qui, jusqu'ici semblait ne devoir jouer qu'au bénéfice de l'Exécutif.
Il est donc tout à fait clair, tant dans l'esprit des promoteurs que dans celui des contempteurs de la réforme, que celle-ci n'a pas été conçue comme un moyen de valoriser le Parlement dans la perspective d'un équilibrage de ses relations avec l'Exécutif. Si valorisation il y a, celle-ci n'opère pas sur le registre institutionnel, mais sur le registre politique : l'élargissement de la saisine consacre en effet une forme d'égalité des armes au profit des minorités, mais non à proprement parler au bénéfice de la représentation parlementaire.
En second lieu, il reste à savoir si, à défaut d'avoir été conçue comme telle, cinquante ans de pratique de la saisine ont pu avoir pour effet de valoriser le rôle du Parlement.
L'approche classique consiste à définir celui-ci par ses pouvoirs, et plus précisément à travers les fonctions que lui attribue la Constitution. Il s'agit, d'une part, de la fonction législative dont, à la faveur des quelque 830 saisines minoritaires opérées à ce jour, le Conseil constitutionnel est devenu un acteur à part entière, au point d'apparaître parfois comme un colégislateur : colégislateur négatif lorsque, confronté à une question politiquement sensible, il rappelle que la Constitution ne lui confère pas « un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement » ; mais colégislateur positif aussi lorsque, à la faveur de certaines techniques de contrôle, le Conseil, pour pasticher le doyen Vedel, « délaisse la gomme pour se saisir du crayon ».
Quant à la fonction de contrôle, d'autre part, elle n'est pas en reste puisque dans un contexte majoritaire ne permettant pas à la vigilance de l'opposition de s'exercer efficacement dans l'enceinte parlementaire, la saisine en constitue en quelque sorte le prolongement quasi juridictionnel (dont témoigne le déferrement quasi-systématique des textes budgétaires).
La difficulté est que cette perspective fonctionnelle mène à une impasse. D'abord parce que les fonctions de législation et de contrôle, bien que formellement distinctes, s'exercent bien souvent de manière conjointe. Ensuite parce que, dans la configuration du parlementarisme de la Ve République, ces deux fonctions renvoient, en pratique, moins aux attributions du Parlement qu'à une répartition interne des tâches entre majorité et opposition. Or, si raisonner en termes de rapports de force politiques présente le mérite du réalisme, le clivage majorité/opposition présente l'inconvénient d'occulter le fait que ces rapports de force s'expriment dans un contexte institutionnel qui leur préexiste et leur survit, et en particulier dans le cadre d'une institution - le Parlement - qui dispose d'une identité, de compétences, et surtout d'une autorité politique propre.
Dans une perspective institutionnelle, c'est sous l'angle de l'autorité, plus que des pouvoirs de la représentation parlementaire que je souhaite aborder le problème des incidences de la saisine minoritaire. Cette autorité peut être définie de la manière suivante : le Parlement, sous la Ve République, assume un rôle d'autorisation de l'action gouvernementale (fonction d'autorisation) dont l'efficacité repose sur sa capacité à produire du consensus au nom de la communauté politique qu'il représente (fonction consensuelle).
Concernant d'abord la fonction d'autorisation : celle-ci fait du Parlement l'instance chargée de légitimer et sanctionner l'action du Gouvernement.
À cet égard, le bilan de la saisine minoritaire semble a priori positif. Dès les premières saisines opérées en 1974 et 1975, les griefs invoqués par l'opposition ont conduit le Conseil constitutionnel à réaffirmer, protéger et dans une certaine mesure étendre, les droits du Parlement. D'abord en matière de contrôle budgétaire (domaine, par excellence, d'exercice de la fonction d'autorisation). Ensuite et surtout, par l'extension de sa compétence législative, mouvement qui aboutira, par la décision Blocage des prix du 30 décembre 1982, à démonétiser la délimitation matérielle opérée par l'article 34 de la Constitution, et à réduire en conséquence la capacité du Gouvernement à intervenir par voie de règlements autonomes.
Mais cette médaille a un revers. L'utilisation régulière de la saisine minoritaire, en légitimant l'intervention du Conseil constitutionnel dans la procédure législative, a entériné l'abandon par le Parlement du monopole de sa fonction d'autorisation. C'est le sens profond de l'obiter dictum du 23 août 1985 : dans la mesure où la loi se réduit dans de nombreux cas à la mise en forme législative, par la majorité, des volontés du Gouvernement, la sanction parlementaire ne suffit plus à lui imprimer les caractères d'une volonté générale dont le principe réside désormais dans sa conformité à la Constitution telle qu'interprétée par le Conseil. La « fin d'un absolutisme » vantée par Jean Rivero procède ici d'une dépossession consentie.
Ce constat est conforté par la logique oppositionnelle ou minoritaire - plutôt qu'institutionnelle - qui anime la plupart des saisines. Celle-ci contribue à l'effacement du couple institutionnel Gouvernement-Parlement, au profit du clivage politique majorité / opposition. Cette occultation se traduit notamment dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel où, à compter des années 1980, la mention de plus en plus récurrente au « législateur », figure éthérée au sein de laquelle Gouvernement et majorité semblent se confondre en une même entité, tend à supplanter la référence au Parlement.
Aussi, consciemment ou non, ce glissement sémantique traduit, dans le trilogue majorité-opposition-Conseil constitutionnel, une relégation au second plan du Parlement considéré comme institution, et par conséquent une protection moins efficace de ses droits.
Concernant ensuite la fonction consensuelle : elle fait du Parlement l'organe par lequel la multitude se trouve ramenée à l'unité politique par la production délibérative d'une volonté consensuelle imputable à la collectivité.
Le bilan paraît de prime abord positif. En offrant aux intérêts et positions minoritaires un canal de contestation des décisions de la majorité, la saisine favorise la qualité délibérative de la formation de la volonté politique. Certains auteurs saluent, dans sa pratique régulière comme dans l'intervention récurrente du Conseil constitutionnel, l'avènement d'une « démocratie constitutionnelle », c'est-à-dire d'une forme de rationalité politique où la communication entre intérêts concurrents et la garantie des droits et libertés viennent tempérer la puissance du nombre pour aboutir à la meilleure décision possible.
Cette conception trouve un écho dans le fait que, sous l'effet du développement de la jurisprudence du Conseil et de l'effet préventif de la saisine, l'argument constitutionnel a progressivement imprégné la préparation et la discussion des textes au point de devenir une référence consensuelle objective dans le processus d'élaboration des lois.
Cette présentation mérite cependant d'être nuancée. Pour que la saisine minoritaire puisse se voir attribuer de tels mérites, encore faut-il que son effet dissuasif incite le Gouvernement et sa majorité à ménager une plus grande place à la délibération et à la recherche de compromis. Or le nombre de saisines minoritaires (environ un cinquième des lois ordinaires, ce qui est plus élevé que chez la plupart de nos voisins) démontre le caractère plus réactif que préventif du dispositif. Dans les faits, la faculté pour les minorités politiques d'en appeler à l'arbitrage du Conseil constitutionnel ne paraît pas suffire à tempérer la brutalité du principe majoritaire. Plus encore, il semble entré dans les moeurs que la saisine constitue pour l'opposition la voie naturelle de contestation de la volonté majoritaire, au point de faire apparaître le Conseil comme une extension de l'arène parlementaire.
La raison profonde de ce constat semble tenir au fait que la saisine minoritaire a favorisé l'introduction d'un hiatus entre deux conceptions de la représentation politique : l'une, traditionnelle, assigne à la délibération parlementaire la fonction de produire l'unité de la communauté politique par l'expression d'une volonté dont l'imputation à la collectivité repose sur le principe majoritaire ; l'autre, plus contemporaine, fonde la légitimité de la volonté commune sur sa capacité à assurer la représentativité d'intérêts politiques et sociaux concurrents, voire conflictuels. L'incapacité persistante de la culture politique française à concilier ces deux approches explique cette conflictualité.
La première victime de cette pratique particulièrement clivée de la délibération parlementaire, outre le Parlement lui-même, n'est autre que la loi, dont l'envergure politique et représentative se trouve en quelque sorte neutralisée. Cela ressort particulièrement de la conception qu'en manifeste la jurisprudence constitutionnelle. Réduite, dans ce clivage majorité/opposition, à n'être souvent que le « véhicule normatif » des volontés gouvernementales, la loi puise désormais sa qualité d'expression de la volonté générale dans sa normativité, sa clarté, son intelligibilité, voire son aptitude à assurer l'effectivité des libertés individuelles, bien plus que dans sa capacité à exprimer une volonté politique consensuelle imputable à la nation.
En conclusion, à la question de savoir si l'élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel en 1974 a abouti à une valorisation du Parlement, ma réponse est plus que mitigée. Il reste à observer si la recomposition politique actuelle, et la dilution du clivage majorité / opposition, occasionneront de nouveaux usages de la saisine, de nature non seulement à favoriser la recherche de compromis entre tendances minoritaires, mais également à jouer en faveur de l'institution parlementaire, dont beaucoup souhaitent qu'elle occupe de nouveau le devant de la scène.