B. UN NOUVEAU PROTOCOLE SOCIAL DESTINÉ À ACCOMPAGNER LA RÉVISION STRATÉGIQUE DE LA DSNA
1. Si son objet principal est d'accompagner le virage stratégique de la DSNA, le protocole prévoit des mesures catégorielles étendues à l'ensemble des personnels de la DGAC
a) Des trajectoires de recrutements pour anticiper une importante vague de départ à la retraite
Par cohérence et en accord notamment avec la direction du budget, le nouveau protocole a été aligné sur la période budgétaire quinquennale couverte par la loi de programmation des finances publiques 2023-202743(*). Comme chacun de ses prédécesseurs, le protocole 2023-2027 réaffirme l'unité de la DGAC. Il indique que son contenu « se veut compatible » avec la stratégie de résorption progressive de la dette du BACEA « visant un en-cours de dette fin 2027 de 1,5 milliard d'euros ». Le rapporteur rappelle que cet engagement est primordial et qu'il ne doit pas rester une simple incantation. Comme il a pu le souligner dans son rapport d'information précité présenté en 2023, cet impératif conditionne la crédibilité de la DGAC ainsi que la trajectoire d'investissements pluriannuelle de la DSNA opportunément réévaluée à la hausse à compter de 2023.
Le protocole présente également la trajectoire prévisionnelle des emplois de la DGAC qui a été négociée avec la direction du budget. D'ici 2027, en anticipation notamment d'une vague importante de départs à la retraite de contrôleurs à la fin de la décennie, les schémas d'emplois annuels cumulés devraient conduire à une augmentation d'effectifs à hauteur de 327 ETP.
Trajectoire prévisionnelle du schéma d'emploi de la DGAC (2023-2027)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le protocole social 2023-2027 de la DGAC
Le protocole précise la décomposition de ce schéma d'emploi et notamment la montée en puissance progressive du recrutement d'ICNA sur la période : trois promotions de 32 élèves en 2023, quatre promotions de 32 en 2024, trois promotions de 40 et une de 32 en 2025 puis quatre promotions de 40 en 2026 et en 2027.
Trajectoire prévisionnelle de recrutements d'ICNA (2023-2027)
(nombre de nouveaux recrutements d'ICNA)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le protocole social 2023-2027 de la DGAC
À la faveur de cet effort de recrutement et pour tenir compte de la forte vague de départ à la retraite qui doit survenir à la fin de la décennie, le schéma d'emploi des ICNA sera positif sur la période. En revanche, en dépit de recrutements d'au moins 300 IESSA et de 200 TSEEAC entre 2023 et 2027, le schéma d'emploi de ces deux corps sera quant à lui globalement négatif sur la période couverte par le protocole.
b) Le coeur de l'accord : les mesures visant à rendre la DSNA plus performante
L'essentiel des mesures ayant vocation à améliorer la performance des services de contrôle de la navigation aérienne, l'enjeu principal du protocole 2023-2027, est présenté dans la cinquième partie de l'accord intitulée « les objectifs et réformes associées à l'axe 2 : accompagner la reprise du transport aérien dans une logique de service ». Ces mesures, qui sont décrites plus en détail infra, sont celles qui doivent permettre à la DSNA de déployer les premiers jalons de la réforme stratégique qu'elle a récemment initié (voir supra). Elles constituent le coeur du protocole, sa raison d'être et la légitimité des mesures catégorielles de compensations coûteuses qu'il prévoit également et qui sont présentées dans sa dixième partie : « les contreparties à impact salarial associées au présent protocole ».
L'introduction de cette cinquième partie du protocole précise ainsi que « les réformes décrites doivent permettre d'atteindre l'ambition d'une DSNA performante, moderne et écoresponsable ».
Un premier axe de réforme relève de « l'organisation des services » de la DSNA. Il fait référence à l'enjeu de restructuration de ses implantations territoriales. Sa mise en oeuvre complète doit s'étendre bien au-delà de la période couverte par le protocole, jusqu'à l'horizon 2035. Cet axe de réforme doit se traduire par la restructuration des centres qui opèrent le contrôle d'approche ainsi que des tours de contrôle et la remise en cause de la présence de la DSNA sur certaines plateformes aéroportuaires modestes dans la perspective de lui substituer des services dits AFIS (pour aerodrome flight information service) opérés par des prestataires certifiés qui délivrent des services d'information de vol et d'alerte.
Un deuxième axe de réforme à trait à l'évolution de l'organisation du travail des contrôleurs dans la perspective de la rendre plus flexible afin de mieux permettre à la DSNA d'adapter l'offre de contrôle à la demande de trafic aérien. Il s'est matérialisé par la révision, par un arrêté daté du 8 juillet 202444(*), d'un arrêté du 19 novembre 2002 relatif à l'organisation du temps de travail des contrôleurs aériens45(*). Pour mémoire, cet axe de réforme est absolument primordial eu égard aux conséquences extrêmement néfastes pour le transport aérien de la rigidité de l'organisation du travail des contrôleurs dont les principaux aspects ont été décrits supra. Le protocole en présente ainsi les enjeux : « les mesures décrites ci-après visent à apporter la flexibilité nécessaire et la robustesse souhaitable dans les modalités d'organisation et de planification des vacations de contrôle et de leur déroulement ». Les évolutions de l'organisation du travail prévues par le protocole se déclinent en deux catégories : des mesures obligatoires intégrées dans le « nouveau socle réglementaire » et des « dispositifs additionnels » optionnels.
Un troisième axe de réforme majeur concerne la filière technique. L'accord souligne que malgré la trajectoire prévisionnelle de recrutement et alors qu'il sera mobilisé par les programmes de modernisation des outils du contrôle aérien, les effectifs du corps des IESSA vont diminuer sur la période du protocole pour atteindre un point bas en 2026 quand bien même « l'effectif global des services techniques de la DSNA est déjà en-deçà du besoin ». Dans ce contexte, le protocole prévoit des mesures de réorganisation des services de maintenance ainsi qu'une évolution de l'organisation du travail de la filière technique de la DSNA.
L'optimisation du temps de formation et de qualification des ICNA ainsi que le projet de création d'un corps unique de contrôleurs de la circulation aérienne à l'horizon 2030, prévus par la neuvième partie du protocole, devraient aussi pouvoir générer des gains de productivité.
c) Le protocole prévoit d'importantes contreparties financières étendues à l'ensemble des personnels de la DGAC
La dixième partie du protocole présente quant à elle les « contreparties à impact salarial associées au présent protocole ». L'estimation de leur coût est présentée infra.
Sur le plan statutaire, l'accord prévoit ainsi une refonte de l'échelonnement indiciaire de la grille des ICNA et des IEEAC et des conditions d'accès aux grades d'avancement, une facilitation de l'accès aux emplois fonctionnels et un plan de requalification des personnels de la catégorie C (adjoints d'administration) vers la catégorie B (assistants d'administration).
En matière indemnitaire, le protocole entérine la création de la nouvelle prime d'intéressement46(*) expérimentée depuis un an47(*) et dont le coût s'est élevé à 7 millions d'euros en 2023. L'attribution de cette prime, qui peut atteindre 1 000 euros annuels, dépend de l'atteinte de critères collectifs de performance, environnementaux et sécuritaires. Après avoir été accordée dans un premier temps aux seuls ICNA, la DGAC a indiqué au rapporteur que la prime a été « généralisée à la majeure partie des personnels de la DGAC, du BEA et de l'école nationale de l'aviation civile (ENAC) ». La philosophie de ce nouveau régime indemnitaire est proche de celle qui prévalait pour la prime de partage de la performance en vigueur de 2014 à 2019. L'accord instaure également une nouvelle prime mensuelle48(*) de 80 euros à 450 euros pour reconnaître les sujétions liées à l'encadrement hiérarchique opérationnel. Il prévoit en outre une extension49(*) et une revalorisation de certains régimes indemnitaires50(*).
Le protocole détermine également les compensations financières des dispositifs de flexibilité de l'organisation du travail des contrôleurs. Ces compensations varient selon les options d'organisation du travail proposées dans le nouvel arrêté du 8 juillet 2024. L'option 1 prévoit notamment une part fixe mensuelle de 345 euros à laquelle s'ajoute 1 035 euros par cycle densifié. Les évolutions de l'organisation du travail des IESSA prévues dans le protocole sont également compensées à hauteur de 100 euros par mois auxquels s'ajoutent 250 euros le cas échéant au titre de dispositions qui relèvent du volontariat. L'accord prévoit aussi des compensations de flexibilité pour la filière technique afin de rémunérer les mesures optionnelles visant à rendre plus flexible l'organisation du travail des personnels concernés.
Des augmentations de rémunération spécifiques sont également prévues pour les personnels à statut du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTEC), des ouvriers d'État, des ouvriers des parcs et ateliers, des personnels navigants techniques ou encore des agents contractuels.
L'accord prévoit également les mesures d'accompagnement, notamment financières, des restructurations de services. Les restructurations des services de la DSNA font notamment l'objet d'une mesure de compensation spécifique plus intéressante que les dispositifs de droit commun existants dans la fonction publique. Cette prime, versée en une fois, qui est due en cas de fermeture de service entraînant une mobilité géographique, pourra s'élever entre 2 500 et 30 000 euros selon les situations.
Le protocole détermine aussi les conditions d'attribution d'un dispositif indemnitaire dit de « fidélisation » destiné à attirer des ICNA et des IESSA vers des centres qui souffrent d'un déficit d'attractivité. Ce dispositif concerne le centre d'Orly ainsi que les CRNA de Reims et d'Athis-Mons. Il se compose d'une prime mensuelle de 300 euros après quatre années de présence sur le site à laquelle s'ajoute, au-delà de dix ans de travail sur place, une prime annuelle pouvant s'établir de 1 200 euros à 40 000 euros selon l'ancienneté dans le centre.
2. Une série de dispositifs qui devraient améliorer la performance du contrôle de la navigation aérienne
Le rapporteur souligne que les protocoles sociaux ne peuvent être considérés comme une fin en soi. Ils ne se justifient que dans la mesure où ils permettent la mise en oeuvre de dispositifs permettant d'améliorer le service rendu par la DGAC et tout particulièrement de la DSNA en contrepartie des augmentations de rémunération conséquentes qu'ils prévoient. Cette pratique ne trouve une forme de légitimité qu'a la seule condition que cette philosophie de « donnant-donnant » soit respectée.
S'il est notoirement admis que cette logique n'a pas été respectée par les protocoles précédents manifestement déséquilibrés, le rapporteur entend les arguments sur lesquels s'appuie la DGAC pour affirmer que ce nouvel accord se distingue de ses prédécesseurs. Comme le directeur des services de la navigation aérienne (DSNA) de l'époque le lui a expliqué au cours de son audition, le rapporteur a conscience que ce protocole a été conçu d'emblée comme le principal vecteur du déploiement d'une véritable démarche stratégique visant à replacer progressivement la DSNA dans une position de maîtrise opérationnelle ainsi que sur une trajectoire de modernisation et d'amélioration du service rendu. Il est indéniable que ce nouvel accord comprend un nombre conséquent de mesures susceptibles de générer une amélioration non négligeable de la performance des services du contrôle de la navigation aérienne.
Le rapporteur mesure également le chemin parcouru. Beaucoup des mesures de performance contenue dans l'accord suscitaient encore des levées de boucliers infranchissables il y a de cela quelques années. Aujourd'hui, la révision stratégique portée par la DSNA n'est plus remise en cause en bloc. Sa nécessité est globalement admise et comprise. Cependant, si beaucoup s'y sont résolus, les partenaires sociaux exigent qu'elle soit accompagnée de compensations, principalement d'ordre financier.
Le rapporteur reconnaît qu'aujourd'hui, dans le contexte et la culture qui est celle de la DGAC, le nouveau protocole, aussi imparfait soit-il, est de nature à poursuivre l'oeuvre de révision stratégique de la DSNA. Le pire aurait été que ce programme de réforme vital pour l'avenir du contrôle aérien français soit coupé dans son élan, voire irrémédiablement abandonné.
a) Une optimisation de l'organisation du travail des contrôleurs
Dans le prolongement des premières expérimentations initiées dans le protocole 2016-2019, le coeur du nouvel accord tient aux évolutions de l'organisation du travail des contrôleurs, visant à la rendre plus flexible pour que la DSNA puisse davantage adapter la capacité de contrôle à la demande de trafic. Le protocole souligne ainsi que le nouvel arrêté relatif à l'organisation du temps de travail des contrôleurs prévoit des « dispositifs d'organisation du travail permettant de concentrer le travail en ayant plus de contrôleurs à la pointe en parallèle d'un mécanisme de récupérations, permettant de rediriger une partie des heures inutiles et actuellement non réalisées en période creuse vers des heures productives en période de trafic chargé ». Ces dispositifs ont pour vocation de rendre plus flexible l'organisation, la planification et le déroulement des vacations de contrôle. En matière d'organisation du travail des contrôleurs, le nouveau cadre proposé par le protocole prévoit ainsi une large « boîte à outil » de mesures qui se décline en deux composantes :
- d'une part un nouveau socle réglementaire obligatoire applicable à l'ensemble des organismes et personnels concernés ;
- d'autre part des dispositifs dits « additionnels » ou « optionnels » dont la mise en oeuvre s'effectue sur la base du volontariat au sein des services.
Le cumul de ces dispositifs doit permettre de rendre les tours de service plus flexibles et de densifier davantage les cycles de contrôle en période de trafic dense moyennant une compensation lors des phases plus calmes. Des restrictions de congés en périodes tendues sont également prévues. Globalement, et comme la DSNA l'a résumé au rapporteur, ces mesures doivent conduire les contrôleurs à « travailler davantage en été et moins en hiver, plus le week-end et moins en creux de semaine ».
Le rapporteur note cependant qu'en dépit des velléités de la DSNA, et compte tenu des réserves exprimées par les organisations syndicales, l'essentiel des évolutions relèvent encore de dispositifs optionnels et que les modifications du « socle réglementaire » ont été effectuées à « doses homéopathiques ».
La DGAC souligne néanmoins dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur que dans ce domaine, le protocole « revient sur des points vécus comme des acquis sociaux fondamentaux : cycle de travail, congés ou encore organisation en équipe ». Le rapporteur admet que certes, certains dispositifs introduits dans le cadre du protocole et qualifiés de « semi-individuels » descendent à un niveau inférieur à celui de l'équipe mais il constate que le principe de l'équipe, si caractéristique du contrôle aérien « à la française », n'en est pas pour autant fondamentalement remis en question. Il note en effet que même après application des dispositifs introduits par le nouveau protocole, la France restera encore très loin d'une organisation sous forme de « tours de services individuels » comme elle peut se pratiquer ailleurs en Europe. Le rapporteur observe que sur ce plan, malgré des avancées notables, le nouveau protocole ne prévoit pas de « révolution copernicienne » mais tout juste une forme « d'hybridation » du modèle de contrôle aérien français.
Pour autant, la DGAC estime que ces évolutions sont susceptibles d'améliorer très sensiblement le service rendu par le contrôle de la navigation aérienne et de réduire de façon substantielle les retards de vols au bénéfice de l'écosystème. Le protocole souligne ainsi que « l'objectif des mesures mises en oeuvre est de réduire les délais pour les compagnies aériennes de 1 million de minutes minimum en 2027 », ce qui représenterait alors une économie pour les compagnies d'environ 100 millions d'euros par an.
Au-delà des contrôleurs aériens, le protocole prévoit aussi une révision de l'organisation du temps de travail des services techniques. La flexibilisation de l'organisation du travail des ingénieurs de maintenance apparait notamment comme une nécessité pour absorber la charge induite par le déploiement des indispensables programmes de modernisation technologique dans un contexte d'effectifs contraints. Il s'agit ainsi, pour la DGAC, de « valoriser les sujétions afférentes non plus en récupérations, que le niveau des effectifs ne permet plus d'assumer, mais en primes »51(*). En outre, l'accord prévoit aussi « la mise en place de réserves d'intervention technique (RIT) permettant une mutualisation des ressources tout en garantissant l'intervention d'ingénieurs de maintenance sur l'ensemble de l'implantation territoriale, y compris la nuit et le week-end, en fonction de la gravité et de l'impact de la panne ».
b) Des restructurations du réseau des implantations territoriales de la DSNA
Pour la DGAC, une restructuration des implantations territoriales de la DSNA indissociable de la réforme stratégique plus générale de l'organisation et des services rendus par le contrôle de la navigation aérienne
La direction générale de l'aviation civile (DGAC) a engagé une réforme ambitieuse des services de la navigation aérienne afin d'accélérer la modernisation des systèmes de contrôle et d'améliorer la performance du service. Cette transformation est impérative compte tenu de l'évolution rapide des métiers de la navigation aérienne, des enjeux technologiques et des impératifs réglementaires et de sécurité. Elle doit s'opérer par ailleurs dans un contexte de désendettement du budget annexe de la DGAC, qui rend impérative la rationalisation d'une infrastructure de contrôle vieillissante afin d'assurer la soutenabilité des services de navigation aérienne totalement financés par les compagnies aériennes.
Dans ce cadre, la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) doit accélérer la réorganisation de ses services dans l'objectif d'améliorer sa performance et sa résilience et pour permettre une modernisation technologique plus rapide tout en maîtrisant les coûts.
Source : réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
Le réseau des implantations territoriales des services de la DSNA est à ce jour très étendu, significativement plus que celui de ses homologues européens. D'après les données transmises par la DGAC au rapporteur, il se compose au total environ 700 sites dont 5 CRNA, 30 centres de contrôle d'approche et près de 80 tours de contrôle pour une surface cumulée de 330 000 m2 de bâtiments. Comme indiqué supra, cette situation génère des coûts de structure importants, entrave la modernisation des services et outils du contrôle aérien et participe à inscrire les infrastructures de la DSNA dans une inquiétante spirale d'obsolescence et de vétusté. Le rapporteur avait notamment pu prendre conscience de ce phénomène préoccupant au cours des travaux ayant conduit à la présentation de son rapport d'information de 2023 consacré à la modernisation des outils du contrôle aérien français.
Ainsi, la dimension qu'elle qualifie de « hors norme » du réseau territorial de la DSNA rend, selon la DGAC, « sa modernisation complexe et non homogène ». Dans le cadre de son programme de réforme, la DSNA s'est donc donnée comme priorité de « se doter d'organismes de taille critique »52(*).
Le programme de restructuration envisagé par la DSNA et esquissé dans l'accord concerne à la fois les centres de contrôle d'approche, les tours de contrôle et les services de maintenance technique.
(1) Un nombre de centres d'approches réduit de 40 % à l'horizon 2035
À l'horizon 2030, la DSNA entend ainsi réduire le nombre de ses centres d'approches métropolitains53(*) de plus de 40 %, en passant de 28 à 16 unités. Les premiers centres d'approche concernés, dès 2024, sont ceux de Metz-Nancy-Lorraine, de Deauville et de Rouen. Des études portant sur les approches de Biarritz et La Rochelle ont par ailleurs été engagées. En pratique, les activités des centres d'approche qui ferment sont reprises par d'autres, le périmètre des services rendus et les responsabilités exercées par la DSNA demeurant inchangés.
En parallèle, alors que d'après elle « le modèle d'un service d'information de vol rendu depuis chacune des approches montre ses limites et ne permet pas aujourd'hui de rendre un service 24 heures sur 24 »54(*), la DSNA, s'inspirant ainsi des pratiques en vigueur ailleurs en Europe, a décidé, d'ici dix ans, de centraliser le service d'information de vol sur deux centres d'information de vol, à Athis-Mons et Aix-en-Provence. Par ailleurs, ce service ne sera plus rendu par des ICNA, permettant ainsi de libérer des capacités de contrôle supplémentaires.
(2) 20 tours de contrôle en moins d'ici à 2034
La restructuration des tours de contrôle se distingue de celle des centres d'approche dans le sens où, dans ce cas de figure, c'est bien un resserrement du périmètre d'activité de la DSNA qui en résultera. Cet aspect a été souligné par la DGAC dans les réponses apportées au questionnaire du rapporteur : « contrairement au cas des approches où le contenu du service reste identique mais est assuré selon des modalités différentes, il s'agit ici, sur un certain nombre de terrains dont les caractéristiques de trafic ne justifient pas la présence d'un contrôle d'aérodrome, de substituer au service de contrôle aérien, d'information et d'alerte délivré par la DSNA un service d'information et d'alerte (dit service AFIS) mis en oeuvre par l'exploitant d'aérodrome ».
Dans le protocole, la DGAC souligne les difficultés rencontrées par certaines implantations aéroportuaires de la DSNA : « l'implantation territoriale de la DSNA en matière de services ATS (air traffic services)55(*) n'est plus adaptée à l'évolution du transport aérien et à la demande de trafic : la DSNA éprouve notamment certaines difficultés, compte tenu de la règlementation, pour répondre à la demande des exploitants d'une plus grande souplesse et réactivité en termes d'évolution des horaires » s'agissant notamment des vols charters ou d'évacuations sanitaires (EVASAN)56(*). L'accord prévoit ainsi que la présence de la DSNA sur certains aéroports sera amenée à être remise en question afin de lui substituer des services AFIS57(*) : « le développement des services AFIS montre qu'ils peuvent être adaptés sur de nombreuses plates-formes, y compris avec du trafic régulier et commercial. La DGAC va donc questionner la présence de la DSNA sur un certain nombre de plates-formes et accompagnera la mise en place de services AFIS là où ils sont les mieux adaptés ».
Les atouts des services AFIS selon la DGAC
Pour pallier ces difficultés, certains exploitants, ont mis en place un service AFIS en complément du service de contrôle rendu par la DSNA. Le service AFIS est effectivement en mesure de gérer tout type de trafic commercial ou non commercial, et n'est donc en aucun cas un frein à l'accueil de nouveaux usagers sur une plate-forme, d'autant qu'il bénéficie d'une certification par la DSAC, selon la réglementation européenne.
Ce service permet à l'exploitant d'aérodrome plus de souplesse dans le recrutement, la formation et la qualification des agents et sur les horaires d'ouverture qu'un service de contrôle, en étant capable de s'adapter rapidement à l'évolution du trafic.
Aujourd'hui, l'existence et le développement des services AFIS sur de nombreuses plateformes accueillant une grande diversité de types de trafic est une preuve de la cohérence de ce service sur ces plateformes.
Source : réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
À ces enjeux, comme décrit supra, viennent s'ajouter l'impasse relative à la modernisation du réseau actuel de tours de contrôle et la spirale d'obsolescence qui en résulte.
La DSNA a ainsi pour ambition, entre 2028 et 2034, de réduire d'une vingtaine le nombre de ses tours de contrôle. Dans cette perspective, la DGAC entend conduire une démarche de concertation : « organisée par la DGAC sous l'égide des préfets concernés, elle associerait les exploitants d'aérodromes, les collectivités territoriales et les usagers des aérodromes concernés, sur la base d'une étude pour valider la possibilité du retrait du service de contrôle et ses modalités »58(*). Le rapporteur a noté que des discussions étaient déjà en cours pour les aérodromes de Châteauroux et Saint-Étienne.
Compte-tenu de l'extrême sensibilité de ce sujet, le rapporteur insiste sur le caractère déterminant de cette phase de consultation et de la démarche qui sera construite dans ce cadre. Cette dernière devra impérativement permettre de prémunir la DGAC de renoncements au cours d'opérations de restructurations qui auraient déjà été engagées, cette hypothèse, qui affecterait la crédibilité de l'ensemble du programme, constituant le pire des scénarios envisageable.
Le protocole prévoit un échelonnement dans le temps du programme de restructurations du réseau de tours de contrôle de la DSNA en trois phases :
- un premier groupe de centres pour lesquels le désengagement de la DSNA n'interviendrait pas avant 2028 ;
- un deuxième groupe à l'horizon 2031 ;
- et un troisième à partir de 2034.
L'accord prévoit des points d'étapes au plus tard les 1er janvier 2026 et 1er janvier 2029 avant de déterminer la composition des deuxième et troisième groupes.
(3) Un programme de régionalisation des services de maintenance
Dans le prolongement des mesures initiées dans le cadre du protocole 2016-2019, le nouvel accord prévoit une nouvelle phase de réorganisation des services de maintenance technique de la DSNA. Cette nouvelle phase s'inscrit dans un contexte difficile marqué, d'une part, par une forte mobilisation des services techniques en raison des programmes de modernisation et, d'autre part, par une contrainte forte sur les effectifs de la filière (voir supra).
Le protocole insiste sur cette contrainte d'effectifs qui touche actuellement la filière technique : « il est établi que les effectifs IESSA qualifiés dans les services techniques des services de la navigation aérienne vont continuer de diminuer pour passer par un point bas en 2026, à un niveau inférieur de 25 % au moins à l'effectif de référence établi en 2012 ».
Le protocole souligne que cette situation fragilise certains services de maintenance locaux « qui font face à plusieurs problématiques :
- le maintien des compétences tel que requis par la règlementation doit être assuré sur un périmètre d'activité varié en nombre de systèmes ;
- la tension sur les effectifs pour des entités comportant un nombre limité d'agents pose des difficultés de robustesse et de continuité de l'organisation mise en place ;
- les compétences existant dans ces maintenances pourraient également être très utiles sur un périmètre géographique plus étendu, sous réserve d'une évolution du niveau de service ».
Le même protocole signale que la continuité de services a pu être affectée par ces fragilités : « certains événements techniques montrent des défauts de robustesse sur l'organisation territoriale mise en place, en particulier compte tenu de l'impossibilité d'alimenter certaines maintenances à un niveau d'effectif suffisant ». La DGAC a notamment indiqué au rapporteur qu'un évènement de cette nature s'est produit sur le site de Brest au cours de l'été 2021. Une panne de la vigie frappée par la foudre un vendredi soir n'a pu être résolue que le lundi suivant faute de personnels en capacité d'intervenir le week-end, même s'agissant d'une panne critique.
Dans ces conditions, l'accord indique que « pour que la filière technique soit en mesure d'assurer la maintenance et la modernisation des systèmes, la DSNA va poursuivre les transformations nécessaires », ce qui suppose notamment « des travaux sur l'organisation des services techniques de la direction des opérations, incluant la fermeture des plus petites maintenances et une nouvelle définition du besoin opérationnel »59(*).
Le protocole acte ainsi le fait que « la DSNA va régionaliser son implantation territoriale au niveau de chaque siège de service de la navigation aérienne (SNA) et mettre en place des réserves d'intervention technique ». Pour la DGAC, cette nouvelle organisation doit permettre à la DSNA de disposer au sein de ces implantations « des effectifs et des compétences nécessaires pour être en mesure d'intervenir dans un délai maitrisé en cas de panne d'un système ayant un impact sur le transport aérien »60(*). L'accord prévoit que cette réorganisation, qui devrait se traduire par la fermeture de 7 sites, soit effective d'ici à 2027.
c) Une durée de formation raccourcie
En 2018, dans son rapport d'information précité, le rapporteur soulignait que la durée de la formation initiale des contrôleurs aériens français était particulièrement longue eu égard à leurs homologues européens. En effet s'il se félicitait alors « que les ICNA français reçoivent une formation initiale de très grande qualité » il estimait toutefois que « sa durée (5 ans sans compter les 2 ou 3 années de classes préparatoires) pose question, alors qu'elle est nettement plus courte chez certains de nos partenaires européens ». Alors que la situation n'a pas changé depuis, le rapporteur considère plus que jamais que le temps de formation des contrôleurs pourrait être optimisé, d'autant qu'il joue un rôle non négligeable en termes de performance des services français du contrôle de la navigation aérienne. En effet, les contrôleurs en formation initiale, par définition non encore opérationnels, représentent une part substantielle des effectifs et des charges de personnel de la DSNA. La FNAM a indiqué au rapporteur qu'elle partageait ses réserves en la matière : « la durée de formation initiale des contrôleurs aériens en France comme la durée d'adaptation à une nouvelle position de contrôle nuisent significativement à l'efficacité de la DSNA »61(*).
Récemment, dans son rapport de 2021 consacré à la politique des ressources humaines de la DGAC, la Cour des comptes à elle aussi pointé du doigt les enjeux de productivité associés à cette question : « la qualité de la formation reçue par les personnels de la DGAC est reconnue mais les modalités de la formation initiale des contrôleurs aériens doivent être repensées. D'une durée trop longue et d'un contenu trop étendu par rapport aux qualifications requises en première affectation, elle pèse sur le pilotage des effectifs : les décisions de recrutement ne produisent d'effet que cinq ans à sept ans plus tard et cet investissement initial n'exonère pas les personnels de nécessaires formations complémentaires lors de leurs prises de postes ultérieures. La réduction du temps de formation initiale, la spécialisation des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ou la limitation des qualifications délivrées devraient permettre à la DGAC de gagner en efficacité opérationnelle et en réactivité ». Dans ce rapport elle recommandait notamment à la DGAC de « reconsidérer la durée de la formation initiale des contrôleurs aériens en veillant prioritairement aux qualifications nécessaires au poste d'affectation ».
Le protocole prévoit deux mesures qui sont de nature à réduire le temps de formation des contrôleurs aériens français pour le rapprocher des standards européens :
- la création d'une nouvelle filière de recrutement d'ICNA au niveau licence bénéficiant d'une formation adaptée pratique de 18 mois au maximum contre 24 à 36 mois pour la filière existante avec un objectif à terme de montée en puissance de cette nouvelle filière jusqu'à la moitié des nouveaux recrutements externes ;
- l'optimisation du temps de formation et de qualification en centre opérationnel, avec un objectif de réduction de 20 % de la durée de formation.
Au total, la durée de formation globale des contrôleurs aériens pourrait être réduite d'environ un an.
d) La création d'un corps unique de contrôleurs d'ici la fin de la décennie
Le protocole social 2023-2027 prévoit que « la DGAC mettra en place un corps unique de contrôleurs de la circulation aérienne à l'horizon 2030 ». Cette perspective se réalisera notamment au moyen d'un plan de requalification des actuels TSEEAC contrôleurs pour qu'ils intègrent progressivement le corps des ICNA qui aura vocation à constituer le corps unique de contrôleurs à l'horizon de la fin de la décennie.
Selon la DGAC, la constitution d'un corps unique de contrôleurs permettra de faciliter les plans de restructurations territoriales des implantations de la DSNA, tout particulièrement s'agissant de centres d'approche et des tours de contrôle. Le corps unique permettrait de faciliter la gestion des mobilités géographiques et fonctionnelles de contrôleurs qui résulteront de ces restructurations. En outre, avec la mise en oeuvre de ce corps unique, la DGAC attend aussi « de forts gains de productivité » en matière de formation des contrôleurs.
3. Un coût légèrement inférieur à 100 millions d'euros par an à l'horizon 2027, a priori couvert par les redevances aériennes
D'après ses investigations et les éléments qu'il a pu recueillir au cours de ses auditions, le rapporteur estime qu'à l'horizon 2027, au terme de la période d'application du protocole, son coût annuel structurel pour la DGAC, sous forme d'une augmentation de ses charges de personnel, devrait approcher les 100 millions d'euros. Dans le cadre du système européen de régulation de la performance des prestataires de services de la navigation aérienne, ces dépenses supplémentaires seront intégrées dans le plan de performance de la DSNA pour la période 2025-2029 et, par voie de conséquence, incluses dans les redevances acquittées par les compagnies aériennes et donc, in fine, répercutées sur les passagers.
En contrepartie de cette augmentation pérenne de ses charges de personnel, à terme, d'après les estimations réalisées par la DGAC, les gains de productivité résultant de l'ensemble des mesures du protocole pourraient structurellement améliorer l'équation financière du BACEA62(*) pour un montant légèrement supérieur, à hauteur de 107 millions d'euros.
Toutefois, premièrement, le rapporteur rappelle que l'ensemble des mesures de performance prévues par le protocole n'ont pas vocation à s'appliquer sur la durée de celui-ci. Il en va notamment ainsi du principal pourvoyeur d'économies structurelles pour la DGAC, à savoir les projets de restructuration des implantations territoriales de la DSNA, dont le calendrier prévisionnel s'étale déjà au moins jusqu'en 2035. Aussi, cette estimation de l'amélioration de l'équation financière du BACEA de plus de 100 millions d'euros, quand bien même elle se réaliserait de manière effective, ne pourrait au mieux être constatée que dans plus de dix ans. À l'horizon 2027, le bilan financier du nouveau protocole sera ainsi négatif pour le BACEA.
Gains financiers attendus à terme par la
DGAC après l'application intégrale
de l'ensemble des mesures
de performance prévues
par le nouveau protocole social
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la DGAC
Deuxièmement, eu égard aux antécédents de la DGAC en la matière, le rapporteur ne peut qu'émettre de sérieux doutes sur cette évaluation prévisionnelle des gains qui pourraient résulter du protocole. S'il souhaiterait se montrer optimiste, il souligne que le passé ne plaide malheureusement pas en faveur de la DGAC. Si cette évaluation venait à se confirmer, ce serait bien la première fois qu'une prévision de gains de performance de la DGAC se réaliserait de façon effective dans les proportions initialement annoncées. Ces précautions conduisent le rapporteur à souligner que si les dépenses nouvelles qui résulteront du protocole sont certaines, l'ampleur des gains qu'il pourrait générer en contrepartie reste quant à elle hypothétique.
Toujours selon les estimations réalisées par la DGAC, à terme, du fait de l'amélioration de la qualité et de la performance du service rendu par le contrôle aérien français, le bilan financier pour les compagnies des mesures prévues par protocole pourrait être positif à hauteur d'environ 34 millions d'euros annuels. Mais ici encore, ce calcul intègre des dispositifs, à l'instar des restructurations de sites, qui ne porteront dans le meilleur des cas leur plein effet que dans plus de dix ans.
Le rapporteur rappelle que l'un des défauts majeurs des protocoles sociaux de la DGAC est que leur efficience n'a jamais été sérieusement évaluée. Jamais n'a réellement été mis en évidence la comparaison entre le coût des accords et les éventuels gains de productivité qu'ils ont pu générer. Il considère que cette situation n'est pas acceptable et qu'elle ne peut plus durer. Les montants en jeu dans ce nouveau protocole, sans commune mesure avec les précédents, en termes de coûts comme en termes de gains de performance espérés, rendent absolument impératif la réalisation d'évaluations quantitatives, détaillées et transparentes pendant la période de mise en oeuvre de l'accord ainsi qu'à son issue.
Ainsi, le rapporteur estime absolument indispensable de réaliser une première évaluation des conditions de mise en oeuvre et des incidences économiques et financières du protocole dès 2026. Cette première étude aurait vocation à s'assurer que les mesures destinées à générer de la performance se déploient bel et bien conformément aux termes de l'accord et que leurs résultats en matière de productivité sont à la hauteur des espérances et estimations prévisionnelles avancées par la DGAC.
Il estime par ailleurs qu'une évaluation indépendante, complète et détaillée devra être réalisée à l'issue de la période couverte par le protocole, c'est-à-dire en 2028. Cette étude devra dresser un bilan coût-bénéfice objectif du déploiement de l'accord, mettant clairement en balance les coûts supplémentaires qu'il aura occasionné et les gains de productivité qu'il aura permis de générer.
Recommandation n° 1 : réaliser une première évaluation du protocole social 2023-2027 dès 2026 puis une évaluation indépendante, complète et approfondie à l'issue de sa période d'application, en 2028.
* 43 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
* 44 Arrêté du 8 juillet 2024 relatif à l'organisation du temps de travail des personnels de la direction générale de l'aviation civile assurant le service du contrôle dans les organismes de contrôle de la circulation aérienne et des instructeurs de formation pratique au contrôle de l'École nationale de l'aviation civile.
* 45 Arrêté du 19 novembre 2002 relatif à l'organisation du temps de travail des personnels de la direction générale de l'aviation civile assurant le service du contrôle dans les organismes de contrôle de la circulation aérienne ou de coordination dans les détachements civils de coordination.
* 46 Dépendant de critères de performance, environnementaux et sécuritaires.
* 47 Elle est encadrée par trois textes réglementaires datés du 18 juillet 2023 : le décret n° 2023-616 du 18 juillet 2023 instituant à titre expérimental une prime de partage de la performance des services de la direction générale de l'aviation civile, du bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile et de l'École nationale de l'aviation civile, l'arrêté interministériel du 18 juillet 2023 fixant le plafond annuel de cette prime de partage de la performance, par corps ou catégorie, entre 250 euros et 1 000 euros et l'arrêté du 18 juillet 2023 fixant le dispositif expérimental de cette prime de partage de la performance qui définit les conditions d'attribution de cette prime.
* 48 Intégrée au régime indemnitaire simplifié technique (RIST).
* 49 Du RIST et du RIFSEEP pour un coût évalué à 1,3 millions d'euros par an.
* 50 Notamment l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) revalorisée pour des montants allant de 40 euros à 180 euros mensuels selon les postes et le RIFSEEP revalorisé de 5 % en moyenne.
* 51 Réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur.
* 52 Réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur.
* 53 Hors Corse.
* 54 Protocole social 2023-2027.
* 55 Le sigle ATS désigne la palette des services délivrés par les services de contrôle de la navigation aérienne, à savoir les services de contrôle, d'information de vol et d'alerte.
* 56 En réponses au questionnaire du rapporteur, la DGAC a notamment apporté les précisions suivantes : « en raison de la réglementation stricte encadrant les tours de service des contrôleurs pour des impératifs de sécurité, conjuguée à la limitation des effectifs, le service de contrôle aérien rendu aujourd'hui sur un nombre significatif d'aérodromes ne peut plus répondre aux besoins des exploitants et de leurs clients (i.e. les utilisateurs de l'aérodrome), tant en termes d'amplitude horaire (impossibilité d'assurer un service 24h/24) que de flexibilité : ils ne permettent pas, par exemple, de gérer les vols intervenant en dehors d'horaires d'ouverture, comme les évacuations sanitaires ou vols retardés, par essence aléatoires ».
* 57 Dans ses réponses au questionnaire du rapporteur, la DGAC rappelle que les services AFIS sont certifiés par la DSAC et « exécutés par des personnels qualifiés, ce qui permet de maintenir un niveau approprié de sécurité, adapté au niveau et à la mixité du trafic sur les terrains concernés ».
* 58 Réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur.
* 59 Protocole social 2023-2027.
* 60 Réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur.
* 61 Réponses de la FNAM au questionnaire du rapporteur.
* 62 Sous forme d'économies ou de recettes supplémentaires.