Évaluation de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB), modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement

B. LES MISSIONS DE PILOTAGE, DE GESTION, DE SENSIBILISATION ET DE CONNAISSANCE SUR LES ESPÈCES ET LES MILIEUX, LA PARTIE IMMERGÉE DE L'ACTION DE L'OFB

Outre sa contribution décisive à l'exercice des missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l'eau, aux espaces naturels, aux espèces, à la chasse et à la pêche, l'Office français de la biodiversité s'est vu confier par le législateur cinq autres missions^125(*) :

- le développement de la connaissance, recherche et expertise sur les espèces, sur les milieux, leurs fonctionnalités et leurs usages, sur les services écosystémiques, sur les liens entre les changements climatiques et la biodiversité ainsi que sur les risques sanitaires en lien avec la faune sauvage ;

- l'expertise et l'assistance en matière d'évaluation de l'état de la faune sauvage et de gestion adaptative des espèces ;

- l'appui à la conception, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques de l'eau et de la biodiversité ;

- la gestion, la restauration et l'appui à la gestion d'espaces naturels ;

- la communication, la sensibilisation du public, l'accompagnement de la mobilisation et la formation.

Ces missions d'expertise, de connaissance, de sensibilisation, de valorisation et de coordination de l'action publique environnementale sont aussi centrales que peu visibles. Leur accomplissement suppose des agents ayant de solides formations scientifiques, des systèmes d'information et des instruments techniques pour partager et fiabiliser les observations, l'animation ou la participation à des réseaux scientifiques ainsi que des centres de documentation et de ressources. Le partage et la mise à disposition de cette expertise génèrent des charges administratives de gestion et de coordination significatives^126(*).

À titre d'exemple, l'OFB a pris le relais de l'ONCFS pour l'animation de 16 réseaux de suivi et de surveillance de la faune sauvage, concernant plus de 50 espèces (bécasses, castor, loup et lynx, ongulés sauvages, ours brun, perdrix et faisan...) : l'établissement public indique ainsi que plus de 3 000 personnes participent aux activités de ces réseaux, principalement constitués de ses agents et des fédérations départementales des chasseurs, mais aussi de chasseurs et de naturalistes bénévoles. La mission d'information déplore cependant l'abandon relatif par l'OFB du pilotage des réseaux de suivi du petit gibier, constaté dans de nombreux territoires.

Si les missions de police font l'objet d'une identification forte par les acteurs, la vocation scientifique et l'expertise de l'établissement public sont moins reconnues, alors que les partenaires de l'OFB s'accordent à reconnaître que l'établissement public s'acquitte de façon satisfaisante de ces missions essentielles de mise à disposition de savoir, d'outils et de techniques pour la mise en oeuvre de politiques publiques efficaces. Le caractère multifactoriel des pressions sur la biodiversité et la complexité des défis environnementaux auxquels font face les collectivités territoriales confèrent aux missions d'expertise et d'accompagnement de l'OFB une importance de premier plan.

1. Un établissement à l'expertise reconnue, qui doit cependant mieux bancariser et partager les connaissances qu'il produit

a) La gestion et la restauration des espaces naturels, une expertise reconnue par les gestionnaires des aires protégées

L'Office français de la biodiversité est un acteur incontournable en matière de gestion d'aires protégées. Comme indiqué plus haut, le législateur a souhaité que l'OFB participe à la gestion, à la restauration et à l'appui à la gestion d'espaces naturels. L'OFB intervient notamment dans ce domaine au travers des onze parcs nationaux qui lui sont rattachés^127(*) et des aires protégées qu'il gère ou cogère. Depuis 2017, les missions de l'établissement public « Parcs nationaux de France » sont en effet exercées par l'AFB, reprises par l'OFB lors de sa création au 1^er janvier 2020.

Établissements publics nationaux à caractère administratif^128(*), les onze parcs nationaux couvrent 8,5 % du territoire national, soit plus du tiers des aires protégées terrestres en France. Ils sont fondés sur un projet de territoire partagé avec les collectivités territoriales adhérentes^129(*), qui prend la forme d'une charte, traduisant la solidarité écologique entre le coeur du parc et ses espaces environnants.

Pour chacun des parcs, un conseil d'administration réunit des représentants de l'État, des collectivités territoriales et des acteurs socioprofessionnels du territoire. Depuis le 1^er juillet 2020, les membres du conseil d'administration sont nommés par le préfet du département dans lequel l'établissement public du parc national a son siège. Le conseil d'administration est présidé par un membre élu en son sein, la plupart du temps un élu local. Si les Parcs nationaux sont juridiquement rattachés à l'OFB, ils conservent cependant leur personnalité morale et leur autonomie financière.

L'OFB assure la fonction de tête de réseau, en animant une douzaine de groupes de travail scientifiques, juridiques et techniques inter-parcs nationaux. Il verse à ce titre une contribution annuelle aux parcs nationaux : l'article 137 modifié de la loi de finances initiale pour 2018 a instauré un financement annuel par l'OFB en faveur des parcs nationaux, dans le cadre d'une fourchette comprise depuis 2022 entre 63 M€ et 74,7 M€. Cette contribution financière est fixée par un arrêté ministériel, renouvelé chaque année^130(*) : en 2022 et 2023, le plafond de versement de 69,7 M€ a été atteint. Pour l'année 2024, ce plafond a été relevé et la contribution fixée à 73,5 M€^131(*).

La réunion du réseau des parcs nationaux et de l'OFB a donné lieu en mars 2022 à la signature d'une nouvelle convention pluriannuelle de rattachement entre les 11 établissements des parcs et l'OFB, pour une durée de cinq ans. Selon le collectif des Parcs nationaux de France, « ce nouveau cadre commun offre des perspectives de coopération à bénéfices mutuels, où l'OFB apporte un appui aux parcs nationaux dans le déploiement de leurs missions et où les parcs nationaux se situent comme territoires d'expérimentation et relais des politiques déployées par l'OFB. La première et la seconde convention de rattachement ont été approuvées à l'unanimité des onze conseils d'administration des Parcs nationaux, assurant ainsi un portage politique territorial fort. » Il s'agit d'une coopération que l'établissement public cherche à renforcer : en témoigne la création de la direction des aires protégées et des enjeux marins au sein de l'OFB, fin 2023, afin de renforcer la collaboration avec les Parcs naturels marins et les gestionnaires d'espaces protégés, à travers notamment le Forum des aires marines protégées.

L'OFB participe également à la gestion et la restauration des espaces naturels par partenariat ou par convention, un rôle amené à croître avec l'entrée en vigueur du règlement européen du 24 juin 2024 relatif à la restauration de la nature^132(*) et le déploiement de la stratégie nationale des aires protégées 2030.

Outre des sites du conservatoire du littoral, il est ainsi gestionnaire direct ou cogestionnaire^133(*) de :

- 8 parcs naturels marins,

- le sanctuaire de mammifères marins Agoa aux Antilles,

- 110 sites Natura 2000 marins et 4 sites Natura 2000 terrestres,

- 8 réserves naturelles nationales,

- 10 réserves nationales de chasse et de faune sauvage,

- 9 réserves de chasse et de faune sauvage, dont 3 en Corse,

- 1 réserve de biosphère,

- 1 arrêté de protection de biotope.

En matière d'appui à la gestion, l'OFB coordonne et anime la Conférence des aires protégées, instance consultative composée de 23 membres des différentes familles de gestionnaires d'aires protégées, qui a notamment pour objet :

- de favoriser l'émergence de propositions d'orientations et d'avis sur la politique et les axes d'activité de l'Office en matière d'espaces naturels,

- de définir les besoins communs aux gestionnaires, de proposer des démarches communes et rechercher des synergies,

- d'assurer le lien et la mise en commun des retours d'expérience de l'action des réseaux, nationaux et régionaux, de gestionnaires d'aires protégées.

L'OFB a par ailleurs relancé en 2023, après l'interruption due à la crise sanitaire, le Forum des gestionnaires d'aires protégées^134(*). Cette rencontre annuelle, très appréciée des structures entendues par la mission d'information, pourrait utilement être pérennisée afin de développer la capacité de l'OFB à s'inscrire en pilotage d'un réseau d'acteurs, d'échanger sur les bonnes pratiques et d'animer des ateliers pour épauler l'activité des gestionnaires autour d'un sujet spécifique. La mission d'information salue à ce titre le volontarisme de l'établissement public à animer des réseaux et relève que son expérience en matière de conduite de projets et de gestion partenariale des aires protégées est unanimement reconnue.

Il subsiste cependant des marges d'amélioration, afin d'accompagner et d'assister au mieux les gestionnaires d'aires protégées en répondant aux besoins de terrain à travers des formations ciblées et l'organisation d'ateliers techniques. L'OFB peine à répondre à l'ensemble des demandes de formation exprimées par les gestionnaires, faute de créneaux suffisants au sein des centres de formation^135(*). Si la qualité des formations dispensées est indiscutable, les représentants des aires protégées ont déploré que « les formations proposées par le catalogue de l'OFB sont de moins en moins mobilisées au profit des gestionnaires d'aires protégées », l'établissement fléchant prioritairement ses capacités de formation pour les besoins internes de ses agents. Réserves naturelles de France regrette ainsi « des déficits de formations initiales, complémentaires et de recyclage pour le public externe à l'OFB ».

S'il est compréhensible que l'établissement veille en premier lieu à résorber les besoins de formation de ses personnels, à répondre aux enjeux de la construction d'une culture commune et à accompagner l'expertise requise pour mener à bien des missions de plus en complexes, il ne doit pas perdre de vue sa vocation à diffuser connaissances et bonnes pratiques en matière de gestion des aires protégées.

La mission d'information préconise ainsi un effort plus soutenu de formation vis-à-vis des gestionnaires d'aires protégées, qui démultiplie l'efficacité des missions de l'OFB sur le terrain. La formation constitue un enjeu majeur pour l'établissement public et une impérieuse nécessité pour les acteurs de son écosystème : en cette matière comme en d'autres, l'OFB ne doit pas relâcher ses efforts et poursuivre une ambitieuse politique de formation, pour ses agents comme pour ses partenaires.

b) Un pilotage perfectible des systèmes d'information sur l'eau et la biodiversité

Conformément à la volonté du législateur, l'OFB assure le pilotage et la coordination technique des systèmes d'information sur la biodiversité, l'eau, les milieux aquatiques et les milieux marins^136(*). À ce titre, il participe à la production, à la collecte des données, à la mise en place et à la consolidation de ces systèmes d'information, en veillant à leur interopérabilité.

Le décret du 31 décembre 2019 relatif à l'Office français de la biodiversité a précisé que la vocation de ces systèmes d'information consistait à fédérer et mettre à disposition les données publiques sur l'état des milieux et des espèces, les menaces et pressions qui les affectent, les usages et activités humaines qui en sont à l'origine, et les actions de protection, de gestion et de restauration mises en oeuvre.

L'OFB assure à ce titre le pilotage de trois systèmes distincts :

- le système d'information sur l'eau, les milieux aquatiques et les services publics d'eau et d'assainissement^137(*) ;

- le système d'information sur la biodiversité^138(*), incluant le système d'information relatif à l'inventaire du patrimoine naturel et les systèmes contributeurs, dont ceux relatifs à la gestion adaptative des espèces, aux permis de chasser, aux réseaux de surveillance épidémiologique dont il a la charge ;

- le système d'information sur le milieu marin^139(*).

Ces systèmes d'information permettent de capitaliser plus de 50 millions de données recueillies chaque année en les mettant à disposition des parties prenantes et du public - favorisant ainsi le droit défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement^140(*), à savoir la possibilité pour le public d'accéder à des informations qui concourent à l'évaluation des politiques publiques environnementales. Concernant le système d'information sur l'eau (SIEau), l'accès aux données s'effectue par le moyen d'un portail internet, Eaufrance^141(*), qui permet d'accéder à des informations fiables et homogènes pour évaluer l'état des eaux, vérifier la conformité vis-à-vis des réglementations sanitaires et environnementales des eaux, évaluer la performance des services publics d'eau et d'assainissement. Les données du SIEau constituent ainsi, pour les agences de l'eau et les collectivités territoriales, des aides à la décision pour atteindre des objectifs de qualité de l'eau et des milieux aquatiques, et assurer la gestion de crise en matière de prévention des inondations.

Ce portail alimente par ailleurs une quarantaine de sites thématiques qui compilent et mutualisent les données avec d'autres systèmes d'information. Dans son rapport public annuel 2020^142(*), la Cour des comptes a salué la performance des systèmes d'information sur l'environnement, l'expertise de haut niveau en matière de transformation numérique de l'AFB^143(*) et l'exemplarité du SIEau en matière d'interfaces de programmation applicative (API) : « le SIEau porte un service d'API permettant l'échange automatique de données et de calculs à une échelle qui n'a guère d'équivalent dans d'autres domaines ministériels : il comprend à lui seul 7 API sur les 29 grands dispositifs de ce type au sein de l'État ».

La maintenance, le pilotage et la mise à jour de ce système d'information sont toutefois coûteux pour les finances publiques : la Cour a ainsi évalué les coûts complets de la collecte, de la gestion et de la diffusion des données pour l'État, ses établissements publics et les contributeurs (dont les agences et offices de l'eau) à 128,1 M€ pour l'année 2016.

En outre, en vertu de leur compétence en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées, les collectivités territoriales sont tenues, dans le cadre du mouvement général de transparence et d'ouverture des données publiques, de verser de nombreuses données et des indicateurs réglementaires au sein de ce système d'information, notamment au sein de Sispea, le portail de l'observatoire des données sur les services publics d'eau et d'assainissement. Ce système permet d'évaluer l'action publique dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, à différentes échelles territoriales, locale et nationale : organisation des collectivités pour mettre en oeuvre les compétences définies par le code général des collectivités territoriales, tarification des services publics d'eau et d'assainissement, prélèvements sur la ressource en eau, fuites au niveau des réseaux d'eau potable, analyse et comparaison des performances des services, etc.

Cet outil, très consulté par le public (entre 80 000 et 100 000 visites uniques par mois), n'existe cependant que grâce à l'engagement et l'action des collectivités territoriales. Si le code général des collectivités territoriales prévoit la présentation d'un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable (RPQS) destiné à l'information des usagers^144(*), la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a par ailleurs introduit l'obligation, pour les collectivités de plus de 3 500 habitants, de saisir et transmettre par voie électronique, dans les quinze jours qui suivent leur présentation devant le conseil municipal ou l'assemblée délibérante, au système d'information Sispea les indicateurs techniques et financiers qui figurent dans ces rapports lorsqu'ils concernent l'eau et l'assainissement et de transmettre leur rapport annuel^145(*).

À cet égard, plusieurs collectivités territoriales ont indiqué rencontrer des difficultés techniques à extraire et saisir les données dans le système d'information et le manque d'accompagnement des services de l'OFB pour satisfaire à cette obligation réglementaire. Ces difficultés sont d'autant plus dommageables que plusieurs agences de l'eau conditionnent, dans le cadre de leur 11^e programme d'intervention 2019-2024, le versement de certaines aides financières au remplissage d'indicateurs dans Sispea.

Afin de ne pas pénaliser les collectivités faisant face à des difficultés techniques ou de personnel pour transmettre leurs indicateurs, la mission d'information invite l'OFB à accompagner de manière plus volontariste les collectivités vis-à-vis de leurs obligations en matière de versement de données sur l'eau et l'assainissement, par exemple à travers la mise à disposition de fiches techniques explicatives ou un interlocuteur dédié au sein des directions régionales pour porter assistance aux agents des services municipaux ou intercommunaux en amont du versement des données.

2. Le suivi du plan loup, une mission de terrain fortement scrutée qui résume la complexité des interventions de l'OFB

Depuis la première détection de l'espèce en 1992 dans le Parc national du Mercantour après sa disparition du territoire au milieu du siècle dernier, on assiste à une progression géographique et démographique soutenue du loup, caractérisée par un front de colonisation dynamique, une augmentation du nombre de zones de présence permanente (ZPP) et une multiplication des actes de prédation de troupeaux. Cette situation, qui suscite la désespérance du monde pastoral, est de nature à remettre en cause l'équilibre fragile entre les activités humaines et la protection stricte dont fait l'objet le loup en vertu de plusieurs textes, tant européens que nationaux.

Statut de protection et réglementation relative au loup

Source : OFB

Bien qu'il soit établi - avec un fort niveau de confiance scientifique - que la population lupine a fait l'objet d'une croissance régulière au cours de la dernière décennie, il existe cependant des incertitudes et des contestations concernant le nombre de spécimens présents sur le territoire national, qui s'expliquent notamment par la méthode utilisée pour estimer le nombre de loups à l'échelle du territoire. En raison de sa discrétion et de la faible densité de son habitat^146(*), les méthodes de comptage de l'espèce issues de l'observation directe doivent en effet être couplées avec des techniques reposant sur la recherche d'indices et de traces (excréments, poils, urine, sang, proies, etc.). Les chiffres de la présence du loup à l'échelle du territoire national sont ainsi le produit d'estimations, assises sur des modélisations démographiques et des recoupements d'observations et d'indices de présence.

C'est l'OFB qui est responsable du suivi annuel des populations de loups : il s'appuie, pour ce faire, sur le réseau Loup-lynx, composé de 5 350 correspondants formés, dont 4 600 sont actifs en 2023, pour recueillir et compiler des données. La détermination du nombre de loups présents sur le territoire national constitue un enjeu majeur, dans la mesure où ce chiffre détermine le nombre de spécimens prélevables au regard du seuil de viabilité démographique de l'espèce identifié par les scientifiques, fixé à 500 adultes matures^147(*).

La détermination annuelle du nombre de loups conditionne ainsi les mesures prises en vue de prévenir les dommages et les prédations des troupeaux domestiques. Cette situation explique que cette donnée produite par l'OFB soit particulièrement scrutée et sujette à contestation : cette estimation a notamment contribué aux orientations et aux mesures prises dans le cadre du nouveau Plan loup pour la période 2024-2029.

Le Plan national d'actions 2024-2029 sur le loup et les activités d'élevage

Le nouveau plan national d'actions, présenté en février 2024 par les ministres de l'agriculture et de la transition écologique, repose sur l'hypothèse que le seuil de viabilité démographique de l'espèce a été atteint : la population lupine a en effet augmenté de 15 % par an depuis 2018, passant de 541 spécimens recensés à 1 104 en 2023, soit un doublement en cinq ans^148(*).

La nouvelle génération du plan loup vise désormais l'atteinte d'un autre seuil de viabilité, dit « démogénétique », visant à limiter les risques liés à la consanguinité, afin d'assurer la diversité génétique et garantir la survie de l'espèce à plus long terme.

Concernant la méthode d'estimation de la population de loups, le plan d'action vise notamment à « recréer un espace de confiance entre tous les acteurs », en entamant une réflexion pour « faire évoluer cette méthode afin de la simplifier sans fragiliser sa robustesse, renforcer la précision de la méthode de comptage et ainsi disposer de l'estimation la plus fiable possible permettant de déterminer le plafond de tir. »

La nouvelle version du plan national d'actions vise enfin à améliorer l'accompagnement de la profession agricole face à la menace de prédation, à travers une révision de l'arrêté-cadre sur les tirs, une nouvelle instruction technique aux préfets en matière de gestion de la réponse à la prédation lupine sur les activités d'élevage et une indemnisation accrue des victimes de la prédation qui intègre également les dommages indirects^149(*), avec notamment l'indemnisation des animaux disparus à hauteur de 20 % du montant versé pour les animaux tués, ainsi que la possibilité, pour le préfet de département, de décider d'un second versement pour les animaux blessés au cours d'une attaque qui mourraient des suites de leurs blessures ou qui devraient être euthanasiés plusieurs semaines après l'attaque.

Par un avis de décembre 2022, le Conseil scientifique de l'Office français de la biodiversité a apporté son soutien à la méthodologie de suivi démographique mise en oeuvre par l'établissement^150(*). À cette occasion, il a rappelé que les règles de suivi, fondées sur la transparence des méthodes utilisées et la soumission des protocoles et de leurs résultats à la critique par les pairs, « fondent la crédibilité et la fiabilité des données produites et la robustesse des analyses de suivis de populations, et permettent de les perfectionner. L'explicitation des limites, des incertitudes, des marges d'erreur et des zones d'ignorance (constitutives de tout protocole) et leur quantification en font partie ; elle constitue une force et non une faiblesse de ces dispositifs. La généralisation des suspicions relatives aux suivis de populations effectués par l'OFB entretient un amalgame entre des formes de savoirs distinctes et des manières de les produire qui, si elles ont toutes leur importance et peuvent contribuer à la prise de décision publique, ne sont pas équivalentes en termes de robustesse et ne sauraient donc être confondues. En particulier, des observations qui ne répondent pas aux règles de la production de connaissances scientifiques, et le ressenti qu'elles alimentent, ne sont pas de même nature que les données issues de dispositifs de suivi dont les protocoles ont été éprouvés et validés ».

Le suivi de l'espèce assurée par l'OFB et les fortes attentes que suscite chaque année l'estimation du nombre de loups placent l'établissement au coeur d'antagonismes qui affectent l'image de l'établissement et son crédit scientifique, alors qu'il lui est demandé de produire une donnée à l'unité près, qui fonde par ailleurs la réponse publique pour l'année à venir concernant les dérogations à l'interdiction des tirs de prélèvements. Plusieurs syndicats du personnel de l'OFB ont signalé à la mission d'information les difficultés inhérentes à l'accomplissement de cette mission à forte visibilité : FO-OFB a notamment pointé le fait que « l'appréciation quantitative d'une population est beaucoup plus complexe que l'appréciation de sa seule évolution » et le Syndicat national de l'environnement-FSU estime qu'« il est utopique de vouloir compter à l'individu près le nombre de loups ».

Le chiffre produit par l'OFB semble aux acteurs de terrain éloigné de leurs observations et de leurs ressentis, ce qui explique les contestations parfois vives des estimations quand elles sont rendues publiques. Le protocole mis en place par l'OFB fait l'objet de critiques, mais aucune alternative scientifique validée n'a encore été proposée à ce jour. La Fédération nationale des chasseurs (FNC) estime ainsi que « la population de loups est sans aucun doute 3 à 4 fois plus importante que le chiffre officiel. Pour gagner en crédibilité sur ces démarches ambitieuses, l'OFB doit absolument pratiquer la transparence avec les représentants des parties prenantes, notamment sur l'évaluation. » La FNC estime qu'au-delà de la seule question des effectifs, il est nécessaire de s'intéresser au comportement de l'animal en zones de pression, en menant des programmes de recherche adéquats.

Dans la contribution écrite adressée à la mission d'information, le fonds mondial pour la nature (WWF) estime que les difficultés rencontrées par l'OFB en matière de suivi de la démographie lupine tiennent surtout à « la dynamique très rapide et souvent discrète de progression géographique de l'espèce, aux limites atteintes en matière de ressources humaines disponibles pour effectuer le suivi sur 55 départements français - et certainement plus encore dans les années à venir -, et aux réticences accrues de nombreux naturalistes amateurs, membres du réseau loup-lynx, à fournir des données dans un contexte de systématisation des tirs létaux de loups. » L'ONG indique également que « les suivis fins complémentaires qui ont pu être menés dans certains territoires à des fins de recherche scientifique appliquée n'ont pas fait apparaître d'écarts significatifs par rapport aux estimations de l'OFB. »

La mission d'information relève que l'OFB doit poursuivre et renforcer la démarche partenariale et collective de recherche d'indices de présence du loup, afin de fiabiliser les estimations grâce à la mobilisation des acteurs lors des campagnes de collecte. Les contestations récurrentes à propos des estimations produites par l'OFB fragilisent le crédit dont bénéficie par ailleurs l'établissement public, parfois accusé d'un prisme « pro-loup » qui le conduirait à minorer le nombre de spécimens : cette polémique pourrait être atténuée en associant plus étroitement les acteurs, notamment cynégétiques, et en indiquant comment sont pris en compte les indices qu'ils recueillent dans l'élaboration des estimations, pour créer les conditions de la confiance et d'une coopération à bénéfices mutuels. En outre, il pourrait être opportun de renforcer l'analyse ADN des loups prélevés, pour disposer d'une meilleure évaluation génétique de l'espèce et assurer un meilleur suivi des dynamiques démographiques territoriales.

Sensible à la demande exprimée par de nombreux éleveurs, la mission d'information plaide pour que puisse être envisagée l'opportunité d'instaurer un constat déclaratif de prédation pour l'ensemble des attaques (à ce jour, il faut dresser un constat pour chaque brebis égorgée), afin d'améliorer l'accompagnement des éleveurs face à l'expérience traumatisante d'un troupeau prédaté.

Recommandation n° 6 : Mettre en oeuvre un constat déclaratif de prédation en cas de perte imputable à une attaque de loup afin d'accroître le temps consacré à l'accompagnement des éleveurs.

3. La stratégie nationale pour la biodiversité 2030, un cadre d'action pluri-acteurs que l'OFB doit contribuer à mieux animer

a) Un ambitieux cadre national d'action pour la préservation et la reconquête de la biodiversité, dont la cohérence demeure perfectible

Suite aux engagements découlant de la ratification de la Convention pour la diversité biologique, la France s'est, depuis 2004, dotée de façon continue de stratégies nationales pour la biodiversité^151(*). Ces stratégies visent à titre principal la réduction des pressions qui s'exercent sur la biodiversité, la protection et la restauration des écosystèmes et le rétablissement d'une trajectoire positive afin d'enrayer l'érosion de la biodiversité et d'obtenir, si possible, des gains de biodiversité.

En dépit des louables objectifs assignés aux précédentes stratégies, force est de constater l'échec des cadres nationaux mis en oeuvre jusqu'à présent. Les mesures de la précédente stratégie nationale pour la biodiversité, articulées autour du « plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 » et des objectifs d'Aichi, adoptés au cours de la COP10 biodiversité à Nagoya, n'ont pas produit les effets escomptés et ne sont pas parvenus à inverser la trajectoire de déclin de la biodiversité. Cela peut notamment s'expliquer par l'insuffisante mobilisation collective en faveur de la biodiversité - à la différence, par exemple, de la lutte contre les pollutions - et la prise de conscience relativement récente de la nécessité d'une action publique en faveur de la préservation des écosystèmes.

En raison d'un cadre « hors-sol », qui n'a pas suffisamment intégré les contraintes politiques des États et l'absence d'indicateurs chiffrés pour évaluer l'atteinte des cibles à mi-période et adopter des mesures correctives en cas de divergence avec la trajectoire, aucun des vingt objectifs d'Aichi n'a été atteint : le déclin de la biodiversité s'est poursuivi à un rythme soutenu et les fonctionnalités écologiques de certains écosystèmes n'ont pu être restaurées au rythme espéré. À cet égard, le Gouvernement a reconnu que « les pressions affectant la biodiversité n'ont pas été réduites significativement par la stratégie précédente. Celle-ci a eu un rôle insuffisant de mise en cohérence de l'action publique, les politiques sectorielles à l'origine des pressions n'ayant pas été réellement transformées, vraisemblablement du fait de l'absence de définition d'objectifs clairs, de cibles chiffrées et de plans d'action pour les atteindre^152(*) ».

L'Accord de Kunming à Montréal, adopté en décembre 2022 au cours de la COP15 biodiversité, a dessiné les contours et les cibles du nouveau cadre mondial en faveur de la biodiversité, à travers 23 cibles à atteindre d'ici à 2030. L'atteinte des 23 cibles mondiales définies n'est pas conçue comme une fin en soi, mais un moyen de parvenir à un monde de vie en harmonie avec la nature, où « la biodiversité est appréciée, conservée, restaurée et utilisée avec sagesse, ce qui permet de maintenir les services écosystémiques, de préserver la santé de la planète et de procurer des avantages essentiels à tous les peuples ».

Source : commission

La commission a déjà eu l'occasion de souligner que le succès de cet accord dépendra du bon vouloir des 195 États, des moyens financiers et humains qui y seront consacrés, de l'efficacité des mesures de protection mises en oeuvre et de la cohérence des politiques publiques^153(*). Rappelons en effet le caractère non contraignant des mécanismes fixés par l'Accord de Kunming à Montréal : le niveau d'ambition à atteindre est laissé à la libre appréciation des États et dépend en conséquence de leur volontarisme environnemental et du portage politique dont bénéficie la biodiversité. Une autre difficulté fondamentale est liée au caractère multifactoriel des pressions qui s'exercent sur la biodiversité et à la complexité de mobiliser des leviers d'actions efficaces dans un cadre interministériel.

En complément du cadre mondial et de sa déclinaison nationale État par État, rappelons que d'autres mesures en faveur de la biodiversité sont également mises en oeuvre par la stratégie européenne en faveur du climat et de l'environnement, à travers le « Pacte vert pour l'Europe » qui repose sur la mise en chantier de plusieurs initiatives législatives structurantes au niveau européen, telles que le règlement sur la restauration de la nature, la directive relative à la surveillance et la résilience des sols ou encore le paquet législatif « Ajustement à l'objectif 55 » qui vise à réduire les émissions continentales de gaz à effet de serre d'au moins 55 % d'ici à 2030 par rapport au niveau de 1990, etc.

Du fait des reports successifs de l'organisation de la COP15 biodiversité^154(*) et des délais d'élaboration et de mise en cohérence avec le cadre mondial, la nouvelle stratégie nationale biodiversité 2030 (SNB 2030) n'a été présentée par le Gouvernement qu'à la fin novembre 2023, soit un délai de latence de près de 4 ans entre la précédente et la nouvelle stratégie. Les objectifs du nouveau cadre mondial pour la biodiversité pour 2030 devront ainsi être atteints à l'échelle nationale en à peine six ans, ce qui est singulièrement ambitieux.

L'OFB, en tant qu'opérateur national de la biodiversité, a participé à l'élaboration de la SNB 2030 et à l'animation de consultations territoriales et d'une consultation citoyenne au printemps 2021 afin de recueillir des propositions émanant des acteurs locaux. L'accent a en effet été mis sur la territorialisation des mesures, dans le cadre de la planification écologique et l'association des acteurs locaux, notamment les Régions qui sont les collectivités cheffes de file en matière de biodiversité.

Les quatre axes de la SNB 2030, « réduire les pressions qui s'exercent sur la biodiversité », « restaurer la biodiversité dégradée partout où c'est possible », « mobiliser tous les acteurs » et « garantir les moyens d'atteindre ces ambitions », impliquent des mesures volontaristes, qui nécessiteront de puissants relais territoriaux, à l'instar de la création de 400 nouvelles aires protégées d'ici 2027, la réduction de moitié de l'usage des produits phytosanitaires, un gain net d'au moins 50 000 km de haies d'ici 2030, et la mobilisation de 465 M€ de moyens supplémentaires de l'État d'ici 2027.

Au regard des récentes dynamiques politiques et législatives en matière environnementale, la mission d'information s'interroge sur la capacité du Gouvernement à maintenir la cohérence des mesures préconisées par la stratégie nationale en faveur de la biodiversité. Au cours de l'examen des derniers véhicules législatifs, la conciliation des enjeux économiques, sociaux et environnementaux est apparue plus malaisée à mettre en oeuvre, notamment lors des débats relatifs au projet de loi d'orientation pour la souveraineté en matière agricole et le renouvellement des générations en agriculture. Or, en matière de biodiversité et de reconquête des fonctionnalités écologiques des milieux, la cohérence des politiques publiques est essentielle : l'efficacité des mesures de préservation peut être fortement réduite si dans le même temps le législateur adopte des dispositions défavorables à la biodiversité.

C'est la raison pour laquelle l'évaluation et l'analyse de la SNB 2030 ne sauraient être réalisées de façon statique : l'efficacité de la stratégie doit tenir compte des évolutions du cadre législatif et réglementaire et être évaluée à l'aune des décisions publiques ayant des incidences sur l'environnement. La mission d'information souligne à ce titre que le processus d'élaboration de la norme environnementale est dynamique : à mesures constantes, la SNB peut ainsi aussi bien participer à la correction de la trajectoire du déclin de la biodiversité, comme ne produire aucun effet significatif. Ce constat rappelle que le consensus politique autour du degré souhaitable de protection de la biodiversité ne doit jamais être tenu pour acquis, mais sans cesse être recherché à l'aide de constats objectifs, scientifiquement fondés et partagés avec les acteurs.

b) Une stratégie aux objectifs pertinents, mais aux effets considérablement amoindris par des mesures défavorables à la biodiversité

Lors de sa présentation par le Gouvernement, la stratégie nationale biodiversité 2030 a été largement saluée par les acteurs de la protection de l'environnement pour le niveau de ses ambitions, sa capacité à transposer le cadre mondial de la biodiversité adopté à l'issue de la COP15 à Montréal en décembre 2022 et la qualité des consultations au cours du processus d'élaboration de la stratégie.

Cette troisième version de la stratégie nationale en faveur de la biodiversité visait à tirer les leçons des échecs des stratégies précédentes en élaborant un cadre plus robuste, assis sur des engagements budgétaires pluriannuels quant à son financement, fruit d'un cycle de concertation nourri salué par les parties prenantes. À titre d'illustration, lors de la présentation en octobre 2023 de son avis relatif à la Stratégie nationale pour la biodiversité 2030, le Comité national de la biodiversité (CNB)^155(*) a souligné « l'importance du travail réalisé pour la nouvelle version qui lui a été soumise pour avis, notamment en termes de cohérence, de structuration et de lisibilité, et par l'introduction de mesures positives pour la biodiversité ».

Le CNB a toutefois insisté sur le besoin de hiérarchisation des objectifs, l'importance de la transversalité pour connecter la biodiversité aux autres enjeux de la transition écologique et en déplorant l'absence d'un plan d'action triennal adossé à la stratégie pour améliorer l'évaluation et la mise en oeuvre des mesures. Dans son avis précité, le Comité national de la biodiversité a par ailleurs regretté « que les outre-mer, qui couvrent 80 % de la biodiversité française, ne soient pas mieux identifiés et pris en compte. Le CNB recommande qu'une stratégie spécifique aux outre-mer soit réalisée avec des mesures et des moyens à la hauteur des menaces et des défis qui leur sont spécifiques, et que soit formulée explicitement l'ambition pour la biodiversité ultra-marine ».

En amont de la présentation de la stratégie, le Conseil économique, social et environnemental avait de son côté préconisé^156(*) de « rendre la SNB juridiquement opposable en l'adoptant par voie réglementaire à l'instar de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC), considérant que l'enjeu de la protection de la biodiversité doit être traité à la même hauteur que celui du réchauffement climatique. » Le CESE a en effet considéré que la mise en oeuvre des stratégies précédentes s'est vite essoufflée et que la France n'a pas atteint les objectifs d'Aichi faute de moyens humains et financiers suffisants, de force juridique de la stratégie et de portage politique.

Ce n'est cependant pas le choix retenu pour la SNB 2030 : si la stratégie nationale pour la biodiversité dispose bien d'une base législative^157(*), les mesures de la stratégie ne sont ni contraignantes ni opposables. Plutôt que de multiplier les contraintes qui complexifient la conciliation des priorités de l'action publique, le législateur a préféré veiller à la bonne articulation et la cohérence territoriale des mesures, en prévoyant que « la stratégie nationale et les stratégies régionales pour la biodiversité contribuent à l'intégration des objectifs de conservation et d'utilisation durable de la biodiversité dans les politiques publiques ainsi qu'à la cohérence de ces dernières en ces matières. »

La mission d'information estime quant à elle qu'au-delà de son caractère contraignant et de la cohérence de ses mesures, la stratégie produira les effets escomptés par l'engagement et l'implication de tous les acteurs : les élus locaux, le monde économique et agricole, les citoyens et les opérateurs de l'État chargés de la préservation de la biodiversité, au premier rang desquels figure bien entendu l'Office français de la biodiversité, qui a un rôle fondamental à jouer en matière de pédagogie et de sensibilisation.

La préservation de la biodiversité ne saurait être tenue pour acquise, elle constitue un objectif politique qui n'est ni évident ni consensuel : les services qu'elle est susceptible de rendre à l'homme et aux activités humaines sont complexes à appréhender, de même que la dégradation des écosystèmes et des milieux n'est pas perceptible à l'échelle individuelle. Il n'existe pas d'indicateur susceptible d'appréhender l'état de la biodiversité de manière aussi simple et éloquente que la hausse du niveau moyen des températures pour le changement climatique.

Bien que les approches visant à évaluer les services rendus par les écosystèmes achoppent sur d'importantes difficultés méthodologiques^158(*), elles permettraient de conférer une valeur monétaire à des services bien souvent invisibles et silencieux : le réassureur Swiss RE estime ainsi que « 55 % du PIB mondial dépend d'une biodiversité en bonne santé », une donnée illustrant l'importance fondamentale des écosystèmes, qui plaide pour des politiques publiques ambitieuses du fait de l'ampleur des externalités positives de la biodiversité.

La mission d'information estime que l'OFB doit impérativement renforcer ses actions de communication et de sensibilisation dans cette direction, pour rappeler aux acteurs et aux pouvoirs publics la justification des règles et normes environnementales visant à préserver le « capital naturel » de la France, source de services écosystémiques profitant à la société dans son ensemble. À ce titre, l'OFB doit renforcer ses synergies avec les organismes de recherche afin de mieux estimer la valeur socio-économique des services rendus par les écosystèmes et renforcer la connaissance des externalités positives induites par des écosystèmes en bonne santé. Le développement d'une méthodologie plus robuste permettra non seulement d'améliorer l'évaluation socio-économique des projets, mais également de renforcer la légitimité des législations protectrices de l'environnement.

La mission d'information regrette enfin que la SNB 2030 ait été élaborée en silo, en consacrant certes de nouveaux moyens dédiés avec un taux d'effort budgétaire significatif en 2024^159(*), mais sans s'attaquer aux dépenses publiques défavorables à la biodiversité, qui réduisent de manière significative les perspectives d'atteinte des objectifs de la SNB. Le foisonnement des stratégies nationales et des plans d'action sectoriels, élaborés sans vision transversale ni logique de planification^160(*), nuit à la cohérence et à la lisibilité de l'action publique environnementale.

Ainsi, si la France consacre environ 2,3 milliards d'euros par an de dépenses publiques favorables à la biodiversité, ce niveau est très inférieur à celui des subventions préjudiciables à la biodiversité, évaluées à plus de 10 milliards d'euros.

L'impérieuse nécessité de la mise en cohérence
des dépenses publiques environnementales

Selon le rapport conjoint IGF/IGEDD consacré au financement de la SNB 2030^161(*), le montant des subventions publiques nationales et européennes dommageables à la biodiversité, du fait de leur lien avec les pressions anthropiques, représente pour la France un montant 4,4 supérieur à celui des dépenses favorables.

Parmi les dépenses les plus dommageables, la mission d'inspection relève les aides agricoles, à hauteur de 6,7 Md€ pour 2022, les aides favorisant l'artificialisation des sols, pour un montant minimum estimé à 2,9 Md€, ainsi que les aides favorisant la surexploitation des ressources naturelles à hauteur de 530 M€. Il s'agit d'un ordre de grandeur proche de celui identifié par l'OCDE, qui recense 500 Md$ de subventions publiques dommageables par an à l'échelle mondiale, soit 5 à 6 fois plus que la totalité des dépenses en sa faveur.

En conclusion de ses travaux, les auteurs estiment, concernant la mobilisation des financements privés, « que le véritable effet de levier réside dans l'orientation générale des financements vers des activités moins nocives pour la biodiversité, plus que dans le financement direct d'actions de préservation et de restauration. Pour ce faire, une meilleure connaissance des effets et risques des activités économiques en lien avec la biodiversité est nécessaire. » Elle relève également que les subventions dommageables ont tendance à perdurer dans le temps, malgré les objectifs de réduction fixés au niveau international.

La neutralisation d'une partie des dépenses favorables à la biodiversité constitue un phénomène attesté et précisément évalué, que les pouvoirs publics doivent s'efforcer de contrer en réduisant la myopie des stratégies nationales les unes par rapport aux autres.

L'approfondissement de la budgétisation environnementale (le « budget vert ») et la réduction de la proportion des dépenses dites neutres peuvent participer à la prise de conscience de ce phénomène et à la réduction de l'incohérence budgétaire en matière environnementale. L'impossibilité d'appréhender les effets d'une mesure sur la biodiversité conduit à une sous-évaluation systématique des incidences des dépenses publiques et des subventions sur la biodiversité.

En définitive, il ressort de ce qui précède que les efforts pour la préservation de la biodiversité sont limités par des financements fragmentés, limités et manquant de cohérence. La mission d'information plaide pour une diminution significative des dépenses néfastes à la biodiversité et pour l'expérimentation de mécanismes de conditionnalité biodiversité pour les subventions publiques, considérant qu'il s'agit d'une condition sine qua non de l'atteinte des objectifs de la stratégie nationale en faveur de la biodiversité.

Une trajectoire de résorption des dépenses publiques dommageables à la biodiversité et de réallocation vers des dépenses favorables ou neutres pourrait ainsi être adoptée dans la prochaine loi de programmation des finances publiques. Elle présenterait l'avantage de mettre en lumière les marges d'amélioration de la dépense publique environnementale et tenter d'y remédier à travers des mesures correctives, inspirées par un esprit de justice sociale qui tienne compte des équilibres économiques propres aux activités bénéficiant des subventions néfastes. Cette trajectoire de réduction pourrait par exemple prendre la forme de mécanismes d'accompagnement, actant la diminution progressive et graduée des subventions néfastes et leur remplacement par des subventions assises sur des conditionnalités environnementales.

c) Un rôle d'animation à renforcer pour mieux fédérer les acteurs économiques et la société civile

L'Office français de la biodiversité constitue l'opérateur de référence pour la mise en oeuvre de la stratégie nationale biodiversité 2030^162(*). Outre l'appui en amont qu'il a apporté au ministère de la transition écologique pour l'élaboration du cadre stratégique et le choix des mesures, l'OFB a également développé, conjointement avec le Comité national de la biodiversité, un dispositif d'évaluation, des cibles et un jeu d'indicateurs pour améliorer le suivi et la mesure de l'atteinte des objectifs.

Au regard de son positionnement de tête de réseau et de sa vocation à accompagner la mobilisation du public, l'OFB porte une responsabilité particulière dans l'atteinte des objectifs de la SNB 2030. Stratégie collaborative par excellence, dans la mesure où les bénéfices de la préservation et de la reconquête de la biodiversité profitent à tous, l'atteinte des cibles dépendra en premier lieu de la volonté et de la mobilisation de l'ensemble des acteurs, aussi bien économiques, agricoles, cynégétiques que des collectivités territoriales. Au-delà des relais territoriaux traditionnels que sont les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l'État, l'OFB a un rôle éminent à jouer pour sensibiliser et mobiliser la société vers l'atteinte des cibles. L'OFB joue à cet égard un rôle de plateforme afin d'organiser le dialogue entre acteurs publics, au niveau national et local ; ce même rôle doit également être assumé avec les acteurs privés.

Les acteurs économiques ont salué à cet égard le volontarisme de l'OFB en direction des entreprises. Le Medef a ainsi souligné que cet opérateur « participe par ses missions à l'évolution des pratiques visant à la transition de l'économie, indispensable pour la pérennité de nos entreprises. Son action en faveur de la bonne santé des écosystèmes, de la protection des équilibres naturels, de la préservation de la ressource en eau, de la connaissance, de la recherche et de la diffusion des meilleures pratiques en matière de biodiversité contribue à favoriser la montée en compétences des entreprises et les évolutions attendues des modèles économiques dans une perspective de croissance durable. » Le fait qu'un représentant du Medef siège au conseil d'administration de l'établissement n'est d'ailleurs sans doute pas étranger à cette prise en compte des réalités économiques par l'OFB.

Au cours de leur audition, les représentants de l'organisation patronale ont salué la proximité de l'OFB avec les entreprises, qui se concrétise notamment par l'organisation de webinaires de sensibilisation, à destination des entreprises, aux questions relatives à la préservation de la biodiversité et les interventions du directeur général de l'OFB dans les instances du Medef, qu'il s'agisse du cercle de l'énergie et du développement durable ou du comité Biodiversité. L'initiative « Entreprises engagées pour la nature » portée par l'OFB constitue également une démarche partenariale saluée par la représentation patronale : elle vise à faire émerger, reconnaître et valoriser des plans d'action en faveur de la biodiversité portés par des entreprises, à travers la mise à disposition de guides et d'outils, une visibilité grâce à l'obtention du label et la reconnaissance des efforts mis en oeuvre en faveur de l'environnement. Instrument de mobilisation à l'efficacité reconnue, la stratégie nationale biodiversité ambitionne d'engager des partenariats avec 5 000 entreprises d'ici à 2030 dans le cadre de cette initiative.

Un autre événement porté par l'OFB a été salué par les acteurs économiques : l'organisation bisannuelle du forum Biodiversité et économie. Ces rencontres, au format original, visent à créer des espaces d'échanges, de partage, de construction, de travail collaboratif autour de la biodiversité, pour l'ensemble des entreprises intéressées, quels que soient leur taille et leur secteur d'activité. L'édition 2022 a réuni 725 entrepreneurs, organisations professionnelles, représentants des secteurs privés et associatifs autour de 64 ateliers. La prochaine édition se tiendra à la Cité des sciences et de l'industrie de Paris, les 13 et 14 novembre prochains.

Cette dynamique nationale positive ne se décline cependant pas partout à l'échelle des territoires : il existe des disparités territoriales marquées dans l'association et la prise en compte des acteurs économiques. Les représentants du Medef ont ainsi noté que « la prise en compte des enjeux économiques et industriels est assez hétérogène chez les agents de l'OFB. » Dans certains territoires, il existe un sentiment assez largement partagé par les entreprises d'une méconnaissance des activités économiques que les agents de l'OFB sont amenés à contrôler. Le Medef relève que « cette méconnaissance constitue un véritable frein au dialogue et à la résolution des problématiques rencontrées sur le terrain. »

De même, plusieurs Medef territoriaux déplorent que certains services départementaux de l'OFB fonctionnent comme des entités coupées des réalités économiques, en raison d'un « manque d'échanges réguliers avec les acteurs économiques, condition pourtant indispensable à l'instauration d'une relation de confiance durable entre les parties. Cela conduit, malheureusement, au fait que les acteurs économiques perçoivent généralement l'Office comme une entité de contrôle, de sanction, pas comme un établissement en mesure de leur prodiguer des conseils, de les accompagner. »

L'OFB ne saurait être « en surplomb » de son écosystème ; il doit s'efforcer de parfaire son identification par les acteurs économiques, à travers l'instauration d'un dialogue fondé sur la confiance et la connaissance réciproque, gage de reconnaissance. La qualité de son insertion et de sa compréhension du paysage territorial conditionne sa légitimité, toujours à conquérir, et sa capacité à accompagner les transformations induites par la transition écologique, porteuse d'opportunité, mais également de complexité.

La mission d'information estime que la voie du dialogue et des échanges avec les acteurs économiques doit être promue par la direction générale de l'établissement, à travers des partenariats et des relations régulières. Les entreprises peuvent actionner des leviers puissants pour promouvoir des méthodes de production plus durables ; c'est pourquoi l'OFB doit être à leurs côtés pour mieux connaître leur impact sur la biodiversité et innover pour concilier développement économique et préservation de l'environnement.

Recommandation n° 7 : Mettre en oeuvre une stratégie de renforcement de la coopération avec les entreprises et élaborer une charte de bonnes pratiques pour fluidifier les relations avec le monde économique.

4. Une mise en oeuvre de chantiers structurants et de projets de modernisation complexifiée par des moyens calculés au plus juste et la rigidité du quasi-statut de l'environnement

Depuis sa création, l'OFB a été confronté à plusieurs défis, dont le moindre n'était pas celui de l'harmonisation des cultures, des modalités d'organisation, des procédures internes et des statuts du personnel des deux établissements antérieurs, qui constitue pour l'Office un chantier encore inachevé.

Beaucoup d'avancées ont été mises en oeuvre pendant les quatre premières années d'existence de l'établissement, avec notamment le reclassement réussi des agents techniques de l'environnement (ATE) dans le corps des techniciens de l'environnement^163(*), l'harmonisation des régimes indemnitaires des agents, le rattachement au 1^er janvier 2023 des 17 laboratoires d'hydrobiologie et des 69 ETPT auparavant intégrés au sein des DREAL^164(*), ou encore le renouvellement de la convention de rattachement avec les Parcs nationaux. En 2024, l'OFB a également déployé à destination de ses agents un traitement automatisé de données à caractère personnel permettant le suivi des contrôles et des procédures judiciaires, Oscean et Songe^165(*), dans le but de simplifier l'exercice de la mission de police, améliorer le suivi des procédures et objectiver l'action publique en matière environnementale.

En termes de moyens, l'Office a bénéficié en 2021 et 2022 de plus de 84 M€ de crédits issus du plan France Relance, qui lui ont notamment permis d'engager près de 47 M€ au bénéfice des outre-mer dans le cadre de la solidarité interbassins, avec des interventions visant à améliorer la qualité de l'eau distribuée et assainie dans les territoires ultramarins.

Malgré les efforts marqués de la direction générale de l'OFB en vue de favoriser le rapprochement et la consolidation de la gestion intégrée de l'entité nouvellement créée, plusieurs difficultés subsistent, qui entravent la capacité de l'OFB à répondre parfaitement aux missions que lui a confiées le législateur. Parmi les plus notables, il convient de mentionner la rigidité du « quasi-statut de l'environnement », un statut particulier sous lequel l'OFB est contraint de recruter ses agents contractuels occupant un emploi permanent, en application d'un décret de 2016^166(*) ; il s'agit d'une question d'autant plus sensible alors que 23 % des emplois sous plafond de l'établissement sont occupés par des contractuels.

Peu attractif, voire désincitatif pour les agents au regard des rémunérations susceptibles d'être versées par l'OFB par rapport aux autres employeurs publics ou privés, ce quasi-statut de l'environnement définit des grilles indiciaires pour les quatre catégories d'emploi et définit les modalités de recrutement, de reclassement, de promotions et les principes relatifs au régime indemnitaire. Le montant de la rémunération des agents relevant du quasi-statut s'impose à l'OFB, qui ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour recruter des compétences rares ou sur des métiers en tension sur le marché du travail, notamment dans les secteurs de l'informatique et des nouvelles technologies.

Cette situation est d'autant plus dommageable que l'OFB fait face à des chantiers informatiques majeurs, qu'il s'agisse de consolider l'intégration des systèmes antérieurs ou d'élaborer un schéma directeur informatique (SDI), une cartographie des risques informatiques, l'inventaire des matériels informatiques ou encore un plan d'action face au risque de cybersécurité. La plupart des réseaux de surveillance des milieux et des espèces pilotés ou animés par l'OFB reposent en effet sur des infrastructures informatiques et s'accompagnent du versement des observations dans des bases de données centralisatrices : la dépendance de l'OFB à la robustesse de ses moyens informatiques rend d'autant plus sensible la question de la taille et des compétences au sein de sa direction des systèmes d'information.

Dans son rapport de juillet 2024, la Cour des comptes pointe les nombreuses difficultés inhérentes à ce statut et questionne le bien-fondé de son maintien, dans la mesure où « les règles du quasi-statut bloquent des recrutements, sans marge de manoeuvre pour l'établissement. La situation est problématique s'agissant des fonctions non spécifiques à l'établissement qui font directement face à la concurrence des secteurs public et privé. C'est notamment le cas des fonctions support, avec des durées de vacances de poste dépassant six mois, et des métiers du numérique ». Elle en préconise la suppression, « la rigidité du quasi-statut s'avérant inadaptée aux besoins de l'établissement et posant des difficultés croissantes d'attractivité pour certains postes. »

La mission d'information appuie cette recommandation et appelle également de ses voeux la suppression du quasi-statut de l'environnement, dans la mesure où la pluralité des missions de l'établissement public exige à la fois technicité, expertise et compétences scientifiques. Ces qualités professionnelles doivent faire l'objet d'une juste rémunération pour trouver à s'exercer au sein de l'établissement public : pour répondre aux fortes attentes dont il fait l'objet, l'OFB doit en effet pouvoir s'appuyer sur des agents compétents, disposant d'une solide formation initiale ou d'un parcours professionnel en lien avec les missions spécifiques dont ils ont la charge.

Recommandation n° 8 : Supprimer le quasi-statut de l'environnement, qui rigidifie les conditions de recrutement des agents contractuels et limite les capacités de l'établissement public à pourvoir des postes requérant des compétences techniques particulières ou sur des métiers en tension.

Outre la question spécifique du quasi-statut de l'environnement, plusieurs acteurs ont fait le constat et déploré un OFB insuffisamment dimensionné en moyens humains, au regard des enjeux et des attentes environnementales croissantes des citoyens. Il existe ainsi un enjeu de continuité du service, qui demeure perfectible au regard de la spécificité des missions territoriales de l'OFB. Une instruction temporaire relative au temps de travail de décembre 2019 encadre le temps de travail des agents, sans distinction entre les services de terrains, les services départementaux, les brigades mobiles d'intervention et les autres services. En dépit de son caractère temporaire, cette instruction n'a toujours pas fait l'objet d'une refonte. En matière de continuité de service, l'instruction fixe un cadre général autorisant le travail le week-end, la nuit et les jours fériés pour des « missions programmées ou répondant à un besoin urgent identifié^167(*) ».

Au regard de la faiblesse des effectifs départementaux et des lacunes du régime instauré afin de favoriser la continuité de service, ces situations peuvent notamment se traduire par des déplacements sur site tardifs - pour certains « petits » dossiers de pollution survenant le week-end, les agents d'astreinte ne se déplacent pas toujours - ainsi que par des procédures clôturées dans un délai long, ce qui pose de réelles difficultés en matière contraventionnelle, où les délais de prescription sont les plus courts.

En matière notamment de police de la chasse et de lutte contre le braconnage, l'organisation du travail hors horaires de services et le week-end au sein des services départementaux nuit à l'efficacité des contrôles, tout en restreignant la probabilité de constater la flagrance de certains délits. Cette situation conduit à une évolution sensible des faits de braconnage, dénoncée tant par les fédérations de chasseurs que les associations de protection de l'environnement, bien qu'il s'agisse d'un phénomène difficile à estimer et à quantifier précisément du fait de son caractère illicite.

L'établissement a également dû faire face à la difficulté de l'État de mener à bien la création d'un fichier national du permis de chasser, constitué du fichier central des titres permanents du permis de chasser géré par l'Office français de la biodiversité et du fichier central des validations et autorisations de chasser géré par la Fédération nationale des chasseurs^168(*). Il a fallu attendre plus de quatre années après la promulgation de la loi ayant instauré cette obligation pour que soit publié le décret précisant les modalités de constitution, de mise à jour du fichier national et les conditions de consultation par l'OFB et les fédérations départementales des chasseurs dans le cadre de leurs missions de police de la chasse^169(*), ce qui n'a pas facilité l'exercice de la police administrative de la chasse, le contrôle des usagers interdits de port d'arme et des retraits de la validation du permis de chasser.

La commission n'avait pas manqué de dénoncer à plusieurs reprises cette situation, notamment lors des bilans annuels d'évaluation des lois : au regard du non-respect de l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique l'application de la loi, le Conseil d'État a enjoint en novembre 2023 le Gouvernement « de prendre ce décret dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 200 euros par jour de retard^170(*). » En dépit de cette injonction du juge administratif, il aura fallu attendre le 4 septembre 2024 pour que le décret soit publié au Journal Officiel.

La mission d'information forme le voeu que la publication de ce décret puisse aboutir à la constitution du fichier national du permis de chasser dans les meilleurs délais, afin de permettre aux inspecteurs de l'environnement de procéder efficacement au contrôle de la détention d'armes, concourant ainsi à améliorer la sécurité publique et à une police de la chasse plus efficiente.

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* ¹²⁵ Article L. 131-9 du code de l'environnement.

* ¹²⁶ Le portail technique, dédié aux professionnels de la biodiversité, met ainsi à disposition de nombreux rapports, publications scientifiques et ressources techniques ( https://professionnels.ofb.fr).

* ¹²⁷ Décret n° 2017-65 du 24 janvier 2017 relatif au rattachement des parcs nationaux à l'Office français de la biodiversité. Institués par la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960, les parcs nationaux sont actuellement au nombre de 11, depuis la création du parc national de Forêts en 2019.

* ¹²⁸ Article L. 331-2 du code de l'environnement.

* ¹²⁹ La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a renforcé l'implication des collectivités locales dans leur gouvernance. Elle a instauré la mise en place d'une charte, propre à chaque parc et qui définit le projet du territoire pour 15 ans, en matière de protection, de valorisation des patrimoines et de promotion du développement durable sur le territoire. Les communes adhérentes s'engagent à assurer la cohérence de leurs projets avec celle-ci et bénéficient de l'appellation de commune du parc national. Selon les documents budgétaires accompagnant la mission « écologie, développement et mobilité durables », plus de 78 % des communes des aires optimales d'adhésion des parcs ont adhéré à la charte de leur parc (404 communes, 811 000 habitants).

* ¹³⁰ Arrêté du 29 décembre 2023 organisant les modalités de la contribution financière de l'Office français de la biodiversité aux établissements publics des parcs nationaux pour l'année 2024.

* ¹³¹ Un montant supplémentaire de 2 M€ a été alloué via la subvention pour charges de service public de l'OFB aux parcs nationaux, soit 71,7 M€ contre 69,7 M€ en 2023, pour financer les mesures du « rendez-vous salarial » de 2023. Ce montant a en outre été augmenté de 1,2 M€ pour financer l'augmentation de 15 ETPT obtenue pour les parcs nationaux, pour la mise en oeuvre des actions de la Stratégie nationale biodiversité 2030 relevant de leur périmètre.

* ¹³² Règlement 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2024 relatif à la restauration de la nature et modifiant le règlement (UE) 2022/869, publié au Journal officiel de l'Union européenne le 29 juillet 2024.

* ¹³³ Une cartographie est accessible à l'adresse : https://www.ofb.gouv.fr/gerer-et-restaurer-les-espaces-proteges

* ¹³⁴  https://professionnels.ofb.fr/fr/forum-gestionnaires-aires-protegees

* ¹³⁵ Centre de formation du Paraclet (Somme), Centre de formation du Bouchet (Loiret) et site de formation de Pérols (Hérault).

* ¹³⁶ Ainsi que le disposent le 2° du I de l'article L. 131-9 et l'article R. 131-34 du code de l'environnement.

* ¹³⁷ Arrêté du 19 octobre 2018 approuvant le schéma national des données sur l'eau, les milieux aquatiques et les services publics d'eau et d'assainissement, qui définit la gouvernance, le périmètre et l'organisation du système d'information sur l'eau.

* ¹³⁸ Arrêté du 31 décembre 2020 approuvant le schéma national des données sur la biodiversité.

* ¹³⁹ Arrêté du 8 juillet 2019 approuvant le schéma national des données sur le milieu marin.

* ¹⁴⁰ « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. »

* ¹⁴¹  https://www.eaufrance.fr/

* ¹⁴²  https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-rapport-public-annuel-2020 Tome II : La transformation numérique au ministère de la transition écologique et solidaire : un engagement à confirmer.

* ¹⁴³ L'évaluation produite par la Cour des comptes porte sur l'année 2019, avant que l'OFB voie le jour. Cette expertise a été reprise au sein de l'OFB.

* ¹⁴⁴ À son article L. 2224-5 : Les données relatives à la qualité de l'eau, au prix, aux volumes consommés, à l'organisation du service public de distribution de l'eau potable et à la mise en oeuvre des mesures favorisant l'accès à l'eau [...] sont transmises par la commune ou l'établissement public de coopération compétent, par voie électronique, au système d'information mentionné au 2° du I de l'article L. 131-9 du code de l'environnement.

* ¹⁴⁵ Selon des modalités définies par le décret n° 2015-1820 du 29 décembre 2015 relatif aux modalités de transmission du rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de l'eau potable et de l'assainissement.

* ¹⁴⁶ On estime ainsi le domaine vital d'un loup sédentarisé en meute de 150 à 300 km², en fonction de la disponibilité des proies.

* ¹⁴⁷ Au regard des conditions précisées par l'arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus).

* ¹⁴⁸ Il semblerait cependant que le nombre de loups atteigne environ un millier d'individus à fin 2023, avec une estimation arrêtée à 1 003 spécimens : https://www.banquedesterritoires.fr/recul-du-nombre-de-loups-en-france-et-nouveau-debat-sur-la-protection-de-lespece

* ¹⁴⁹ Arrêté du 22 février 2024 pris pour l'application du décret n° 2019-722 du 9 juillet 2019 relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx.

* ¹⁵⁰  https://www.ofb.gouv.fr/sites/default/files/Fichiers/Actes %20administratifs/Avis-4-CSOFB-suivi-population.pdf

* ¹⁵¹ Les deux premières stratégies nationales biodiversité (SNB) ont couvert respectivement les périodes 2004-2010 et 2011-2020.

* ¹⁵² Document de présentation de la Stratégie nationale biodiversité 2030, vivre en harmonie avec la nature.

* ¹⁵³ Rapport d'information n° 357 (2022-2023), déposé le 15 février 2023 par Guillaume Chevrollier, L'accord de Kunming-Montréal : une partition que les États doivent dès à présent mettre en musique.

* ¹⁵⁴ Initialement prévue en Chine et finalement organisée au Canada, en raison de la politique « Zéro Covid » instaurée par les autorités chinoises.

* ¹⁵⁵ Le rôle et les missions de cette instance d'échanges et de consultation sur les questions stratégiques liées à la biodiversité sont codifiés à l'article L. 134-1 du code de l'environnement. Le Comité national de la biodiversité est composé de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, des établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ de la biodiversité, des organismes socioprofessionnels concernés, des propriétaires fonciers, des usagers de la nature, des associations, organismes ou fondations oeuvrant pour la préservation de la biodiversité et des gestionnaires d'espaces naturels, de scientifiques ou de représentants d'organismes de recherche et de personnalités qualifiées.

* ¹⁵⁶ Résolution du 9 novembre 2021 valant contribution du CESE à l'élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité 2021-2030, adoptée par 128 voix pour et 1 voix contre.

https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2021/2021_003_elaboration_snb3.pdf

* ¹⁵⁷ L'article L. 110-3 du code de l'environnement prévoit que la stratégie nationale pour la biodiversité vise à assurer la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité.

* ¹⁵⁸ Trésor-Eco n° 294, décembre 2021 : Évaluations économiques des services rendus par la biodiversité. On y lit notamment qu'une « méta-analyse réalisée sur 365 études montre une forte hétérogénéité des valeurs unitaires estimées des services écosystémiques. Au-delà de la diversité des méthodes d'estimation, la valeur unitaire dépend de la nature des cas analysés, de l'écosystème considéré et des services rendus. »

* ¹⁵⁹ À travers 264 M€ d'interventions supplémentaires dans le cadre du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

* ¹⁶⁰ En dépit des efforts louables du secrétariat général à la planification écologique (SGPE).

* ¹⁶¹ Virginie Dumoulin, Mireille Gravier-Bardet (IGEDD), Jean-Philippe de Saint-Martin, Sampieru Repetti-Deiana, Bruno Kerhuel, Gaspard Bianquis (IGF), Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030, publié le 6 janvier 2023.

* ¹⁶² En vertu du a) du 4° du I de l'article L. 131-9 du code de l'environnement, l'OFB apporte un « soutien à l'État pour l'élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité [... et le] suivi de sa mise en oeuvre ».

* ¹⁶³ Pour un montant estimé par la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2024 à 2,5 M€ sur la période 2020-2023.

* ¹⁶⁴ Décret n° 2022-668 du 26 avril 2022 relatif au transfert à l'Office français de la biodiversité des activités des laboratoires d'hydrobiologie du ministère de la transition écologique.

* ¹⁶⁵ Arrêté du 28 mai 2024 portant création d'un traitement automatisé d'informations nominatives dénommé « Outil de Surveillance et de Contrôle Eau et Nature (Oscean) » et de sa version mobile SONGE (Solution pour un Outil Nomade de Gestion de l'Eau).

* ¹⁶⁶ Outre l'OFB, le Conservatoire du littoral, les Parcs nationaux et l'établissement public du marais poitevin sont également assujettis au décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 fixant les dispositions particulières applicables aux agents non titulaires de certains établissements publics de l'environnement.

* ¹⁶⁷ Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2024, « une note de service impose dès octobre 2020 la présence effective d'un binôme d'inspecteurs de l'environnement les week-ends et jours fériés sans opération programmée ou, à défaut, l'organisation d'une permanence téléphonique interdépartementale, dans les horaires habituels d'activité du service. Ces dispositions sont amendées et complétées en juillet 2023, en supprimant le recours aux permanences interdépartementales et en fixant une obligation de pourcentage minimal de samedis, dimanches et jours fériés dans chaque service départemental, et un plancher de travail annuel à hauteur de 10 jours/agent dans ces services. [...] La Cour relève néanmoins que les modalités de cadrage du temps de travail ne prévoient pas de plage horaire au cours de laquelle les services seraient joignables. »

* ¹⁶⁸ Prévu à l'article 13 de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement.

* ¹⁶⁹ Décret n° 2024-889 du 4 septembre 2024 relatif au fichier national du permis de chasser.

* ¹⁷⁰  https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2023-11-13/459 252