D. UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC EFFECTIVEMENT DOTÉ DES MOYENS DE SES AMBITIONS ?
1. Un schéma de financement atypique et contesté
Nous avons déjà rappelé les critiques formulées à l'encontre des modalités de financement de l'OFB, du fait d'une dépendance marquée aux contributions versées par les agences de l'eau : la mission d'information regrette le « rendez-vous manqué » qu'a constitué la création de l'OFB. Sans mésestimer la difficulté des concertations pour mener à bien une réforme fiscale dans notre pays, ce moment aurait néanmoins pu être mis à profit pour imaginer de nouvelles sources de financement assises sur la biodiversité, plutôt que de recourir à la trésorerie des agences de l'eau. Si les missions de ces dernières ont été élargies à la biodiversité, leurs capacités financières ont été fortement sollicitées pour le déploiement des mesures des Assises de l'eau et du plan d'action pour une gestion résiliente et concertée de l'eau.
La répartition de la contribution des agences de l'eau à l'Office français de la biodiversité est fixée chaque année par arrêté ministériel. Pour l'exercice 2024, l'OFB bénéficie d'un versement de 401,6 M€, réparti entre les six agences de la façon suivante65(*) :
Source : Journal Officiel
Ces prélèvements sur recettes continuent d'alimenter des débats assez vifs au sein des comités de bassin : certains membres contestent en effet que les missions de l'OFB soient significativement financées par les redevances payées par les consommateurs d'eau. Ils évoquent notamment les incidences négatives que ces ponctions au profit de l'OFB entraînent pour le financement d'actions sur le petit cycle de l'eau, de jouvence et de renouvellement des réseaux. L'agence de l'eau Rhin-Meuse a indiqué à la mission d'information que sa contribution au budget de l'OFB « revient à soustraire 20 % des recettes de l'agence de l'eau au financement de projets territoriaux. Cette situation n'est pas pérenne et ne peut que trouver une issue dans l'institution d'une redevance biodiversité. »
Il convient cependant de noter la baisse tendancielle de la part financée par les agences de l'eau dans les recettes totales de l'OFB : de 88 % en 2020, cette proportion a diminué à 77 % en 2023, avant de s'établir à 64 % en 2024 - c'est-à-dire un financement encore majoritairement assuré par la contribution des agences de l'eau. La mission d'information estime qu'il n'est pas réaliste ni responsable de viser l'atteinte des objectifs de la stratégie nationale biodiversité 2030 si l'opérateur de l'État en charge de la biodiversité émarge principalement sur les redevances eau, alors qu'il existe par ailleurs un fort enjeu d'atteinte de qualité des masses d'eau au regard des cibles définies par la directive-cadre sur l'eau.
Une autre modalité de financement d'actions de restauration écologique portées par l'OFB, plus anecdotique en termes de recettes levées, a suscité de vives critiques au moment de son instauration par le projet de loi de finances pour 2023 : l'expérimentation d'un « loto de la biodiversité », avec l'émission par la Française des Jeux d'un jeu à gratter intitulé « Mission nature », inspiré du loto du patrimoine66(*). Pour un prix de vente unitaire de trois euros, 43 centimes sont affectés à l'OFB pour le financement d'une vingtaine de projets consacrés à la préservation du vivant sélectionnés par l'établissement67(*).
Le Sénat avait vertement critiqué cette initiative au rendement budgétaire limité - environ 7 millions d'euros - et supprimé cette disposition en séance publique, ensuite réintroduite après l'activation de la procédure parlementaire prévue par le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution. Même si cette initiative revêt une dimension de sensibilisation du grand public à travers l'audience dont bénéficient les jeux de grattage, plusieurs parlementaires, dont Didier Mandelli68(*), ont dénoncé cette modalité de financement reposant sur les mises des joueurs, dans la mesure où elle est susceptible de favoriser l'addiction aux jeux qui constitue une problématique de santé publique. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, a estimé qu'il s'agissait d'un mauvais signal auprès des jeunes générations et que la biodiversité méritait mieux qu'un financement reposant sur un jeu de hasard.
2. Un établissement public relativement préservé par la baisse des dotations budgétaires et des plafonds d'emplois
Même si des craintes et des critiques ont été émises au moment de sa création concernant la pérennité de ses financements69(*), force est de constater que l'Office français de la biodiversité a bénéficié d'une dynamique budgétaire favorable depuis sa création. Le plafond d'emplois de l'établissement a été stabilisé entre 2020 et 202370(*), tandis que 47 ETPT supplémentaires lui ont été octroyés pour l'année 2024.
Source : Documents budgétaires
En outre, la loi de finances pour 2024 lui alloue également des moyens supplémentaires, avec une dotation supplémentaire de 13 M€ pour le retour à l'équilibre budgétaire de l'établissement, notamment par la résorption de son déficit originel, faisant suite à la hausse de subvention pour charges de service public de 25 M€ en 2023.
Ces efforts budgétaires, couplés au pilotage des crédits par l'OFB, ont permis à cet opérateur de présenter pour la première fois un budget 2024 sans déficit, avec plus de 659 M€ en engagements, soit une progression de plus de 132 M€ par rapport au budget rectificatif 2023. Le vote de ce premier budget à l'équilibre a été obtenu à l'unanimité des administrateurs.
Source : Documents budgétaires
En outre, la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) a indiqué à la mission d'information qu'elle finançait sur son socle, sans apport de crédits nouveaux sur son programme, les hausses des dépenses de personnels en raison des annonces gouvernementales de 2023, à hauteur de 4,4 M€. De même, l'évolution de la subvention pour charges de service public intègre la prise en charge de la hausse de la masse salariale liée aux effectifs supplémentaires accordés, à hauteur de 3 M€. Enfin, près de 60 M€ supplémentaires ont également été attribués à l'OFB en 2024 au titre du déploiement des mesures de la stratégie nationale pour la biodiversité.
Au regard des dynamiques budgétaires observées pour les autres opérateurs de l'État du programme « Paysages, eau et biodiversité » sur la même période, l'Office français de la biodiversité s'en est mieux sorti, en bénéficiant depuis sa création d'une progression significative de ses moyens humains et budgétaires, cohérente avec la progression des missions souhaitées par le législateur et le déploiement des stratégies nationales en faveur de la biodiversité et des aires protégées. Ces éléments amènent la mission d'information à considérer que la progression des moyens de l'OFB est désormais moins prioritaire que le renforcement de la territorialisation de ses moyens humains et le ciblage amélioré de ses dépenses d'intervention.
3. L'extension des pouvoirs des inspecteurs de l'environnement pour accompagner la montée en puissance des missions de police
Le législateur, en créant l'Office français de la biodiversité, a perçu la nécessité de renforcer concomitamment le pouvoir des agents chargés de la police de l'environnement : l'article 4 de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'OFB comporte ainsi des dispositions visant à étendre les pouvoirs de police judiciaire des inspecteurs de l'environnement et de l'ensemble des fonctionnaires et agents publics habilités à rechercher et à constater des infractions en matière environnementale, visant à doter les forces de police de l'environnement des pouvoirs d'action nécessaires à l'accomplissement de nouvelles missions.
Dans la mesure où l'OFB contribue, en application de l'article L. 131-9 du code de l'environnement, à « l'exercice des missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l'eau, aux espaces naturels, aux espèces, à la chasse et à la pêche ainsi que des missions de police sanitaire en lien avec la faune sauvage », le législateur a jugé opportun d'étendre les prérogatives des inspecteurs de l'environnement pour leur permettre de mener des enquêtes ordinaires en totalité, de la constatation de l'infraction jusqu'à l'orientation de poursuites une fois l'enquête achevée, sans qu'il y ait lieu de se dessaisir au profit d'un officier de police judiciaire. Aux yeux de nombreux parlementaires, « ces nouvelles prérogatives octroyées aux inspecteurs de l'environnement permettront d'accroître le caractère dissuasif de la répression des infractions en rendant la procédure plus efficace et plus rapide71(*) ».
Depuis juillet 2013, la dénomination d'inspecteur de l'environnement désigne des agents qui exercent soit au sein des services déconcentrés, soit au sein d'établissements publics72(*). Ils sont commissionnés par le ministre chargé de l'environnement, acte par lequel un agent est habilité à rechercher et constater des infractions, dans un ressort territorial défini, et assermentés devant le tribunal de grande instance (TGI) de leur résidence administrative.
La raison pour laquelle cette dénomination générique d'inspecteur de l'environnement a été retenue reposait sur une volonté d'harmoniser l'action de la police de l'environnement lorsqu'elle est exercée par des agents publics, avec une répartition de leurs attributions en deux grandes catégories : celles relatives à l'eau et à la nature et celles relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Le législateur a ainsi amélioré la lisibilité de la police de l'environnement sur le terrain, en l'adossant à une expertise scientifique et technique reconnue, afin d'assurer une plus grande efficacité de leur action et un meilleur taux de poursuite des infractions constatées lorsque leur gravité le justifie.
Cette requalification n'a cependant pas été constitutive de la création d'un nouveau corps au sens du droit de la fonction publique : les inspecteurs de l'environnement ont continué d'appartenir aux corps des agents techniques de l'environnement73(*) (catégorie C), des techniciens de l'environnement (catégorie B), des ingénieurs des mines, des ponts, des eaux et forêts, de l'agriculture et de l'environnement, des travaux publics ainsi que des inspecteurs vétérinaires (catégorie A). Leurs pouvoirs et prérogatives de police sont définis aux articles L. 172-1 à L. 172-17 du code de l'environnement.
La loi de 2019 portant création de l'OFB a ainsi eu pour effet d'élargir leurs pouvoirs d'investigation74(*) et de coercition75(*) et d'accroître la délégation de pouvoir du procureur de la République à leur profit76(*), en étendant également leur périmètre d'intervention géographique77(*) ainsi que les possibilités d'accès aux fichiers d'antécédents judiciaires78(*). Ils bénéficient également d'un pouvoir de constatation des infractions aux dispositions du code de l'environnement, en dressant des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve contraire79(*). Une analyse plus approfondie de leurs prérogatives et missions sera présentée par la suite.
4. Un établissement présent sur l'ensemble du territoire national qui gagnerait à mieux couvrir le spectre de ses missions au niveau local
L'Office français de la biodiversité est un opérateur territorialisé reposant sur des implantations départementales et des relais locaux à travers notamment les agences régionales de la biodiversité (ARB). Cette architecture fait de l'OFB un établissement intégré, revêtant une dimension à la fois nationale et locale grâce à son ancrage dans les territoires, ce qui renforce sa capacité d'interagir avec un nombre varié d'acteurs, d'associations et de parties prenantes et à répondre à des enjeux locaux spécifiques. Il s'agit là de l'une des originalités de l'OFB, établissement qui repose sur des vocations doubles et complémentaires : scientifique et opérationnelle, police et animateur, régalien et appui aux territoires, national et territorialisé.
Parmi les motifs ayant conduit à la création de l'OFB figurait la dégradation de la capacité de l'AFB et de l'ONCFS à couvrir le spectre de leurs missions au niveau départemental, en raison d'unités territoriales trop faiblement dotées en effectifs. Par la fusion de ces deux opérateurs, le législateur a souhaité que l'OFB puisse atteindre une taille critique dans les départements lui permettant d'assurer la continuité et l'homogénéité de son action dans tous les territoires, aussi bien pour la mise en oeuvre de projets en faveur de la biodiversité, pour améliorer sa capacité de mobilisation des acteurs, sensibiliser à la réglementation environnementale et renforcer l'efficience de la police de l'environnement.
Pour mettre en oeuvre cette capacité de projection territoriale et assurer la proximité de l'établissement avec son écosystème voulue par le législateur, l'Office français de la biodiversité repose sur une organisation à trois niveaux, avec des structures nationales, régionales et départementales. Il peut ainsi s'appuyer sur le dense maillage d'implantations locales, recoupant pour l'essentiel le découpage administratif du territoire, rappelé plus haut.
Outre la qualification des inspecteurs de l'environnement, cette territorialisation participe à la qualité des avis techniques que l'OFB est appelé à émettre lors de l'instruction de dossiers encadrés par l'administration. Ces avis, en évaluant l'impact des projets de développement économique et d'aménagement sur les milieux naturels, contribuent ainsi à la prise en compte de la biodiversité et de la qualité de l'eau dans les projets.
Ainsi que le rappelle la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2024, « les deux tiers des agents évoluent sur le terrain. [L'OFB] emploie pour l'essentiel des fonctionnaires en position normale d'activité issus de plus d'une dizaine de corps, des fonctionnaires en détachement sur corps ou sur contrats et des contractuels. » Sa capacité à répondre aux attentes et aux besoins des territoires dépend cependant étroitement du nombre d'agents effectivement employés au sein des services départementaux.
En se fondant sur ce critère, il apparaît que l'OFB est un établissement sous-dimensionné pour pouvoir répondre pleinement et dans de bonnes conditions à toutes ses missions de police (57 % du temps d'activité), de connaissance (15 % du temps d'activité) et de mobilisation citoyenne (7 %). Les effectifs médians d'un service départemental de l'OFB sont d'environ 13 agents, inférieurs à la taille critique estimée à 15 agents80(*). La mission d'information y voit un point de vigilance, qui limite la capacité de l'établissement à répondre aux enjeux de police et à nouer des relations de confiance avec les acteurs par une présence régulière sur le terrain.
Outre les directions régionales et les services départementaux, les agences régionales de la biodiversité (ARB) constituent les relais naturels de l'OFB dans les territoires, permettant d'associer les collectivités territoriales81(*). Créées par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de 2016, les ARB sont des lieux de débat et d'organisation des politiques régionales de préservation et de restauration de la biodiversité.
Les 11 agences régionales de la biodiversité sont des structures administratives favorisant la coopération de ses membres82(*), avec une gouvernance associant aussi bien l'État que les collectivités territoriales, dont les missions sont d'être au plus près des élus locaux ; les deux dernières ont été créées en 2023 à la Réunion et en Nouvelle-Aquitaine. Plusieurs régions sont encore dans un processus de concertation pour la définition d'une agence et une phase de préfiguration a été engagée le 30 juin 2023 en Martinique. Les ARB sont souvent co-présidées par un élu régional et le directeur régional de l'OFB du ressort territorial.
Les ARB sont notamment en charge de la déclinaison des stratégies régionales de biodiversité. Elles visent à accroître et améliorer les connaissances sur l'environnement, leur diffusion et la sensibilisation et l'information du public, apporter un concours scientifique et technique aux pouvoirs publics et assurer la conservation d'espèces ou la mise en place d'actions visant à préserver la biodiversité et restaurer les milieux naturels. Elles peuvent notamment apporter de l'expertise, une capacité d'action et faire office de démonstrateur de compétences territoriales. Bien souvent, l'OFB délègue aux agences régionales de la biodiversité l'animation des aires éducatives ainsi que des actions « Territoires engagés pour la nature » et « Entreprises engagées pour la nature » qui visent à renforcer la mobilisation de l'ensemble de la société pour enrayer l'érosion de la biodiversité.
La majorité de ces structures ayant moins de trois ans, il apparaît prématuré de tirer un véritable bilan de leur action. On peut cependant relever que leur rôle est marqué par une forte hétérogénéité, dépendant de la volonté de l'exécutif régional, de leur capacité à créer une dynamique et à fédérer les acteurs autour d'un projet territorial partagé.
Plusieurs acteurs ont ainsi indiqué à la mission d'information que certaines ARB éprouvent parfois des difficultés à trouver leur place dans le réseau d'acteurs existants et à proposer appui et complémentarité aux autres acteurs régionaux de la biodiversité. Le centre national de la propriété forestière (CNPF) a ainsi déploré que « leurs actions souffrent d'un manque de lisibilité, avec des missions parfois confondues avec celles de l'OFB ». La mission d'information relève par conséquent que l'efficacité des ARB est corrélée à la capacité de dialogue des acteurs locaux et au portage politique des Régions.
* 65 Arrêté du 1er août 2024 modifiant l'arrêté du 8 février 2024 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Office français de la biodiversité - pour la première fois, cette contribution est réévaluée en cours d'année.
* 66 La loi de finances initiale pour 2024 a prolongé cette expérimentation pour les années 2024 et 2025.
* 67 https://www.ofb.gouv.fr/mission-nature
* 68 « Auparavant, quand il s'agissait de lever des recettes nouvelles, on créait un impôt ou une taxe, désormais on invente un jeu : hier en faveur du patrimoine, aujourd'hui pour la biodiversité, pourquoi pas demain le cancer ? Cela traduit à mon sens l'impuissance publique. Je préfère qu'on incite les particuliers et les entreprises à investir en défiscalisant à hauteur de 60 % au bénéfice d'associations ou d'ONG. [...] Le sujet des addictions est une priorité en matière de santé publique, mais c'est oublier que le jeu en fait également partie : je trouve donc lamentable que l'État puisse proposer ce genre d'initiative. » https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20 221 114/dev_dur.html#toc4
* 69 « Les moyens et les effectifs alloués à l'OFB ne lui permettront pas de mener à bien l'ensemble de ses missions. Depuis 2018, ce n'est plus principalement le budget de l'État mais celui des agences de l'eau qui vient financer l'AFB, les parcs nationaux et l'ONCFS. » Bilan de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, CESE, Allain Bougrain Dubourg et Pascal Férey, septembre 2020.
* 70 L'évolution du schéma d'emplois pour 2023 est de 15 ETPT à périmètre constant, pour accompagner la création d'une nouvelle équipe au sein de la brigade mobile d'intervention dédiée aux grands prédateurs terrestres. La progression observée sur le graphique s'explique par le transfert de 69 ETPT des laboratoires hydrobiologiques des Dreal et de la Drieat vers l'OFB.
* 71 Ainsi que le résume Anne Chain-Larché, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat dans son rapport ( https://www.senat.fr/rap/a18-411/a18-4112.html#toc53)
* 72 L'OFB n'est en effet pas l'unique employeur d'inspecteurs de l'environnement.
* 73 Ce corps est aujourd'hui en extinction : le décret n° 2020-620 du 22 mai 2020 relatif aux agents techniques et aux techniciens de l'environnement prévoit un plan de requalification à titre exceptionnel au titre des années 2020 à 2024 permettant ainsi aux agents du corps des ATE d'être promus progressivement dans le corps des TE.
* 74 Article L. 172-8 du code de l'environnement : le fait, sans motif légitime, de ne pas déférer à la convocation à l'audition est constitutif de l'infraction d'obstacle aux fonctions.
Est ainsi qualifié de sanction pénale le fait pour un individu convoqué en audition libre par un inspecteur de l'environnement de ne pas y déférer.
* 75 Article L. 172-12 du code de l'environnement :
1° Procéder à la saisie de l'objet ou du produit direct ou indirect de l'infraction, y compris les animaux, les végétaux et les minéraux, leurs parties ou leurs produits, ainsi que des armes et munitions, objets, instruments et engins ayant servi à commettre l'infraction ou y étant destinés.
2° Procéder à la saisie des embarcations, automobiles et autres véhicules utilisés par les auteurs d'une infraction pour commettre l'infraction, pour se rendre sur les lieux où l'infraction a été commise ou s'en éloigner, ou pour transporter l'objet de l'infraction.
* 76 Article L. 172-10 du code de l'environnement : Ils sont habilités à requérir directement la force publique pour la recherche ou la constatation des infractions aux dispositions du présent code et des textes pris pour son application. Les inspecteurs de l'environnement [...] affectés à l'Office français de la biodiversité peuvent recevoir du juge d'instruction des commissions rogatoires.
* 77 Article L. 172-2 du code de l'environnement : Lorsque les nécessités de l'enquête l'exigent, les inspecteurs de l'environnement peuvent se transporter sur l'étendue du territoire national à l'effet d'y poursuivre les opérations de recherche ou de constatation initiées dans leur ressort de compétence.
* 78 Article 230-10 du code de procédure pénale.
* 79 Article L. 172-16 du code de l'environnement.
* 80 Le plan biodiversité de 2018 fixait à 15 agents par département la taille critique pour garantir l'effectivité de la police de l'environnement (mesure 6.4).
* 81 Article L. 131-9 du code de l'environnement : « L'office et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines d'intérêt commun. Les régions ou les collectivités exerçant les compétences des régions et l'office peuvent mettre en place conjointement, dans le cadre d'une convention signée entre les parties, des agences régionales de la biodiversité auxquelles peuvent notamment s'associer les départements et les collectivités territoriales exerçant les compétences des départements. Ces agences exercent leurs missions dans le champ des missions de l'office, à l'exception des missions de police et de délivrance du permis de chasser. »
* 82 La plupart des ARB se sont constituées sous le statut d'établissement public de coopération environnementale (EPCE) défini à l'article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales.