B. LA GESTION DE L'APRÈS-CRISE NE DOIT PLUS ÊTRE L'ANGLE MORT DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS
1. Les collectivités territoriales doivent être davantage soutenues dans la réalisation des travaux d'urgence
Le champ de la politique de gestion de crises est traditionnellement limité aux actions et aux mesures mises en oeuvre pendant le déroulement de la catastrophe naturelle. Toutefois, pour les communes sinistrées, la « crise » ne s'arrête pas une fois que l'eau est redescendue : les semaines et les mois qui suivent sont des périodes de grande vulnérabilité pour les personnes et les collectivités territoriales, au cours desquelles les difficultés tendent à s'accumuler. Comme le relève la direction générale de la prévention des risques : « Les phases de reconstruction après une catastrophe naturelle sont éprouvantes pour les collectivités territoriales, tant les élus que les services, et plus largement pour l'ensemble des résidents et des acteurs du territoire sinistré. »147(*)
En effet, des communes, qui parfois disposent de très peu de moyens, doivent dans un temps record organiser le relogement des populations, accomplir des démarches administratives pour débloquer les aides, monter les dossiers auprès des assurances, accomplir des expertises pour estimer les dégâts et évaluer les risques persistants (effondrement des habitations, dangerosité des routes, etc.), et enfin engager la reconstruction des infrastructures prioritaires.
En outre, pendant toute cette période, les communes ne peuvent pas exercer leurs compétences ordinaires, ce qui conduit à reporter les investissements et la situation à se dégrader. Il n'est donc pas exagéré de dire que la « crise » peut s'étendre sur des mois, voire des années après la survenue de la catastrophe naturelle.
Au cours des auditions menées avec les collectivités sinistrées et des déplacements dans les territoires ayant subi des inondations, les rapporteurs ont pu constater l'importance de la question de gestion de « l'après-crise ». Les élus locaux ont très souvent salué l'action des représentants de l'État, mais dans le même temps, ils ont régulièrement affirmé qu'ils se sentaient démunis face à l'ampleur de la tâche. Les communes ne disposent souvent pas des moyens humains et financiers pour accomplir l'ensemble des démarches requises, et engager rapidement les travaux de reconstruction.
De plus, le retard dans l'accomplissement des démarches tend à créer un cercle vicieux. Plus les collectivités mettent du temps pour monter les dossiers, plus les dégâts sont compliqués à évaluer, et en retour, plus les subventions et les indemnités d'assurance sont difficiles à débloquer. Apporter à terme une aide aux territoires n'est pas suffisant ; il faut également faire en sorte que celle-ci soit la plus rapide possible.
Les rapporteurs ont organisé plusieurs déplacements et tables rondes avec des élus locaux dans les territoires ayant subi des inondations, et ils ont pu constater l'ensemble des difficultés auxquelles ils étaient confrontés. Les élus ont souligné les difficultés financières, notamment pour l'avance des fonds, mais également le manque de moyens techniques et les contraintes administratives.
Les rapporteurs défendent donc une vision élargie de la gestion de crise. L'urgence n'est pas limitée à la survenue de la catastrophe naturelle, mais elle demeure tant que la collectivité n'a pas repris un fonctionnement normal. Il est donc indispensable de favoriser un continuum entre la gestion de crise, et les jours, semaines et mois qui suivent le sinistre. « L'après-crise » ne doit pas être un angle mort de la politique de gestion des inondations.
a) Les collectivités doivent faire l'objet d'un soutien technique et administratif continu à la suite des inondations, s'appuyant sur une solidarité organisée à l'échelle de la région
Les besoins des collectivités territoriales sont de plusieurs ordres : ils sont financiers, mais également de nature technique et administrative.
L'accomplissement des démarches relatives aux catastrophes naturelles auprès des assurances et de l'État est en particulier très contraignant pour les petites communes. Même s'il est possible de s'approprier en amont la procédure de constitution d'un dossier CatNat, ces communes ne disposent en général pas d'un personnel formé en nombre suffisant pour répondre à l'urgence de l'après-crise. De même, elles ont rarement les compétences assurantielles, hydrographiques, et plus généralement en ingénierie, nécessaires pour évaluer les dégâts et les risques persistants, et engager les premières reconstructions.
Les seules réponses possibles face à ce constat sont une simplification des démarches, et le renforcement de la solidarité entre les territoires.
À la suite des catastrophes naturelles, les collectivités territoriales font face à un trop grand nombre d'interlocuteurs différents, ce qui est un facteur de complexification des démarches, d'autant plus que le montant des subventions accordées dépend souvent de celui des autres subventions sollicitées et obtenues. Intercommunalité de France relève ainsi que : « La diversité des modalités pour mobiliser d'autres financements, dont les financements départementaux, régionaux, européens et nationaux (dont le Fonds vert), implique une charge administrative lourde pour des montants parfois très limités. Lorsque les critères et les calendriers diffèrent, une ingénierie contractuelle et financière importante est requise. »148(*)
Le préfet peut déjà être l'interlocuteur unique lors de la gestion de crise. Ce rôle peut être étendu à l'après-crise. Des préfets ou des sous-préfets à la reconstruction sont déjà nommés de manière systématique à la suite des catastrophes les plus importantes, et leur rôle doit être salué149(*). Toutefois, leur action porte principalement sur l'usage des enveloppes ouvertes par l'État, sur l'information relative à la progression des travaux, et sur la coordination des projets des collectivités territoriales.
Il est possible de pousser encore plus loin la logique de guichet unique en faisant des services préfectoraux l'interlocuteur unique pour l'ensemble des démarches relatives à la gestion de l'après-crise. En particulier, les services de l'État pourraient s'adresser directement aux assurances, dans les cas où les collectivités territoriales rencontrent des difficultés.
Le guichet unique ne doit donc pas seulement être conçu avec une finalité de simplification, même si cette dimension est bien entendu très importante, mais également dans une logique d'accompagnement des collectivités territoriales. Un service unique de traitement des demandes a l'avantage d'avoir une vision globale et différenciée de la situation de chacune des communes ayant subi des sinistres, et il peut donc proposer un accompagnement au plus proche de leurs besoins.
Concernant le manque d'accès à des compétences techniques, les élus de petites communes interrogés par les rapporteurs ont à plusieurs reprises demandé à ce que des personnes qualifiées puissent résider sur le territoire de la commune pendant quelques mois, afin d'accompagner à la réalisation des démarches. Ce besoin de « proximité » de la part des élus locaux est compréhensible. Les démarches administratives à accomplir ne sont pas identiques selon les situations, et surtout, elles doivent être menées sur le temps long : il ne s'agit pas seulement de formuler les demandes de subvention, mais également de les suivre, puis de faire un compte rendu de l'utilisation des fonds. Mettre en cohérence les différentes demandes entre elles est également indispensable.
Il est difficilement envisageable dans la pratique de rendre obligatoire l'installation de professionnels sur ces territoires, mais une solidarité peut être mise en oeuvre. Une telle initiative ne serait d'ailleurs pas limitée aux gestionnaires administratifs, mais pourrait spontanément s'étendre à des architectes, des ingénieurs et plus généralement aux spécialistes de la gestion et de la prévention des inondations.
Cette solidarité pourrait être organisée à l'échelle de la région, et prendre la forme d'une « réserve » d'ingénierie, sur le modèle de ce qui existe déjà pour la gestion de crise. De la sorte, les communes situées en zones rurales pourraient avoir accès à des prestations techniques et administratives pour les périodes exceptionnelles.
Toujours dans une logique d'instaurer un continuum entre la gestion de la crise et celle de « l'après-crise », il convient également de faire en sorte qu'il ne soit pas mis fin de manière brutale à l'accompagnement des collectivités concernées. Même une fois que les reconstructions les plus urgentes ont été achevées, des études techniques doivent continuer à être menées, et des démarches administratives restent à accomplir.
Recommandation n° 15 : Soutenir les collectivités territoriales dans la gestion de l'après-crise à travers :
- l'instauration d'un mécanisme de solidarité entre EPCI au niveau régional permettant d'apporter un appui technique et administratif aux collectivités sinistrées, surtout en zone rurale ;
- la mise en place d'un guichet unique au niveau préfectoral pour faciliter les demandes d'aides financières pour les collectivités locales.
b) Il convient de compléter les dispositifs d'aide aux collectivités victimes d'inondations par la création d'une avance remboursable à taux préférentiel
Le coût des réparations est également bien supérieur aux capacités financières des petites communes. À titre d'exemple, au cours d'une table ronde sur les suites de la tempête Alex survenue en 2020 dans les Alpes-Maritimes, Philippe Oudot, maire de Fontan, une commune d'environ 300 habitants, a indiqué aux rapporteurs que le montant des travaux s'élevait à 1,5 million d'euros, et qu'au début de l'année 2024, il manquait encore 1,1 million d'euros pour les engager. Ces sommes sont bien évidemment hors de proportion avec les capacités de la collectivité150(*).
Le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (CatNat) a vocation à incarner une solidarité nationale face à ces événements exceptionnels, mais il n'est pas adapté aux situations les plus urgentes. En effet, le régime CatNat repose in fine sur les compagnies d'assurance privées, et le déblocage des fonds peut prendre plusieurs mois, le temps que les dossiers soient constitués et les expertises menées. Ces délais sont bien trop élevés, alors que les réparations prioritaires doivent être engagées très rapidement.
Il existe, certes, des subventions de crise, qui peuvent être délivrées par le fonds Barnier151(*), directement par l'État152(*), et via des mécanismes de solidarité européens153(*). De même, une « dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques », prévue à l'article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, est ouverte dès lors que la somme des dommages causés par un même événement climatique est supérieure à 150 000 euros154(*).
Ces aides sont indispensables, mais elles ne sauraient constituer la seule réponse aux difficultés des collectivités. L'attribution de ces subventions nécessite elle-même des démarches, et elles n'ont pas vocation à couvrir l'ensemble des besoins des territoires sinistrés.
La meilleure solution consiste alors dans la mise en place d'un système d'avance aux collectivités territoriales, à des taux préférentiels, qui leur permettrait de payer les dépenses les plus urgentes.
D'après les informations transmises par la Caisse des dépôts et consignations, il existe depuis 2019 un prêt spécifique aux catastrophes naturelles : « La Banque des Territoires a donc mis en place depuis 2019 un prêt spécifique « CatNat' » permettant de financer les travaux d'aménagement et les reconstructions ou réhabilitations lourdes d'équipements publics (hors logement) détruits ou dégradés à la suite d'une catastrophe naturelle. Il peut également financer les subventions des collectivités locales aux opérateurs réalisant ces travaux. Les territoires éligibles couvrent le périmètre des collectivités faisant l'objet d'un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle publié au Journal officiel. Ce prêt bénéficie d'un taux bonifié à livret A + 0 % la première année et est exonéré d'indemnités de remboursement anticipé dans le cas d'obtention d'une indemnisation. »155(*)
L'établissement public souligne cependant qu'« à ce jour, ce prêt a été peu mobilisé », qu'il pourrait bénéficier d'une plus grande visibilité auprès des collectivités territoriales et des services préfectoraux.
Au cours des auditions et des déplacements menés dans le cadre de la mission, il n'a jamais été indiqué que ce prêt avait été contracté, et son existence n'a même jamais été évoquée. Une recherche internet ne permet pas de trouver d'informations sur ce prêt.
Ce prêt présente donc manifestement une visibilité très faible, voire inexistante. Il n'apparaît pas non plus avoir une dénomination « grand public » qui lui soit propre. Renforcer la communication autour de cet outil de financement apparaît donc indispensable dans un premier temps.
Ensuite, il convient d'examiner si ce prêt est suffisamment attractif pour les collectivités concernées. La limitation à la première année du taux bonifié peut représenter une difficulté pour les collectivités les plus touchées, pour lesquelles il n'est pas rare que les travaux s'étendent sur plusieurs années. Même la première année, le taux d'intérêt du prêt (correspondant à celui du livret A, c'est-à-dire 3 % au premier semestre 2024) demeure significatif pour des collectivités dont le volume des travaux requis est très supérieur à leur capacité financière.
En tout état de cause, une véritable avance de trésorerie au profit des collectivités territoriales ayant subi des inondations mériterait d'être instituée. Il ne s'agit pas de s'en tenir à mobiliser une branche d'un autre prêt, ou à un dispositif confidentiel, mais bien de créer un nouveau prêt ad hoc, accompagné d'une campagne de communication.
Recommandation n° 16 : Instituer une avance de trésorerie à taux bonifié pour les réparations d'urgence des collectivités territoriales ayant été touchées par une inondation.
2. Pour des territoires plus résilients, favoriser un continuum entre travaux de réparation et prévention des inondations futures
Les travaux de réparation d'urgence menés par les collectivités territoriales doivent s'inscrire dans une logique de résilience, pour mieux prévenir les inondations futures et limiter leurs impacts.
D'une part, il convient de profiter des travaux de réparation à conduire sur le parc immobilier des collectivités territoriales sinistrées par les inondations pour réfléchir à leur adaptation face à ce risque.
Afin de soutenir les collectivités territoriales du Pas-de-Calais touchées par les inondations en 2023 et au début de l'année 2024, le Gouvernement avait annoncé une enveloppe exceptionnelle de 50 millions d'euros, qui a ensuite été rehaussée de 20 millions d'euros. Ces fonds ont notamment pour objet de réparer les dégâts provoqués par les inondations qui ne sont pas éligibles à la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales (DSEC), comme ceux concernant les bâtiments publics (écoles, mairies etc.).
Saluant ce dispositif, l'AMF a toutefois alerté les rapporteurs sur la nécessité d'accompagner cette aide financière d'un appui technique afin que les collectivités territoriales reconstruisent de façon plus résiliente, estimant que « reconstruire à l'identique serait une erreur ».
D'autre part, et dans le même ordre d'idées, les rapporteurs jugent indispensable de favoriser une reconstruction résiliente pour les travaux d'urgence conduits sur les cours d'eau.
De nombreux élus rencontrés en déplacement, notamment dans les Alpes-de-Haute-Provence, ont fait part de difficultés rencontrées à ce sujet, évoquant une trop forte dichotomie administrative entre, d'une part, le cadre juridique dérogatoire applicable aux travaux d'urgence sur les cours d'eau juste après une inondation et, d'autre part, le droit commun qui s'impose aux travaux de reconstruction pérennes.
En effet, la procédure prévue à l'article R. 214-44 du code de l'environnement qui permet de procéder à des travaux d'urgence sans être soumis à la procédure de déclaration ou d'autorisation de droit commun ne concerne que des opérations visant à faire cesser un danger grave et présentant un caractère d'urgence (cf. supra). À titre d'exemple, cette procédure permet de mettre en place un bloc en pied de berge pour consolider un ouvrage, mais pas de procéder à un enrochement définitif d'une berge. Le tableau ci-après présente quelques exemples de travaux qui peuvent être ou non considérés comme des travaux d'urgence.
Exemples de travaux sur les cours d'eau
présentant ou non un caractère d'urgence
Source : site internet de la préfecture de Moselle
Les rapporteurs comprennent les raisons de cette distinction, qui tiennent à la nécessité de protéger les milieux aquatiques - reposant sur des équilibres complexes et fragiles - contre des interventions humaines qui pourraient s'avérer néfastes.
Toutefois, ils sont sensibles à l'incompréhension exprimée par de nombreux élus locaux touchés par les inondations, qui ont été amenés à réaliser des travaux d'urgence provisoires et coûteux en ressources humaines, administratives, techniques et financières en plein coeur de la crise, et qui doivent désormais reprendre à zéro leurs ouvrages pour reconstruire de manière permanente. Ces ouvrages temporaires sont en outre peu résistants en cas de survenance d'une nouvelle inondation dans les semaines ou mois qui suivent.
Face à cette situation, des élus des Alpes-de-Haute-Provence ont appelé de leurs voeux la définition d'un cadre administratif permettant, lorsque cela est possible, une reconstruction rapide qui ne constitue pas pour autant « une simple rustine » temporaire, mais qui s'inscrive dans une logique de résilience. Cela apparaît d'autant plus judicieux que le changement climatique va vraisemblablement conduire à une augmentation en fréquence et en intensité des inondations, qui justifie une intervention rapide et efficace dans la reconstruction.
Sensibles à ces enjeux, les rapporteurs préconisent de permettre une instruction accélérée des demandes de travaux de réparation structurants sur les cours d'eau après la survenance d'une inondation importante, qui permette une reconstruction durable dans des délais maîtrisés. Ce dispositif suivrait le même principe que la procédure accélérée d'intervention dans les cours d'eau dont l'instauration est proposée par la recommandation n° 1 du présent rapport d'information. De la même manière, cette mesure permettrait aux collectivités territoriales de bénéficier d'assouplissements de procédure ou de délais encadrés dans la réalisation des démarches administratives préalables (enquête publiques, évaluation environnementale et, le cas échéant, autorisation environnementale). Comme dans la recommandation n° 1, cette procédure accélérée serait déclenchée sur décision du préfet (après saisine par une collectivité), qui devrait se prononcer sur son opportunité dans un délai limité et déterminé par voie réglementaire.
Le schéma ci-dessous récapitule les propositions de la mission conjointe de contrôle pour faciliter les travaux d'entretien des cours d'eau préventifs (recommandation n° 1) et les travaux de réparation (recommandation n° 17), en comparaison du droit actuel.
Recommandation n° 17 : Après une inondation, soutenir les collectivités territoriales sinistrées dans une démarche de reconstruction résiliente, à travers :
- la mise en place d'un appui financier et technique à la réalisation de travaux de réparation, notamment sur leur patrimoine immobilier, permettant de réduire les impacts d'inondations futures ;
- l'instauration d'une procédure d'instruction accélérée pour mener des travaux structurants de réparation sur les cours d'eau, adossée à la procédure proposée par la recommandation n° 1.
* 147 Source : réponses de la direction générale de la prévention des risques au questionnaire écrit des rapporteurs.
* 148 Source : réponses d'Intercommunalités de France au questionnaire écrit des rapporteurs.
* 149 La mission conjointe de contrôle a notamment entendu Xavier Pelletier, ancien préfet délégué à la reconstruction des vallées sinistrées dans les Alpes-Maritimes, actuellement préfet de Loir-et-Cher.
* 150 En 2019, le total des ressources d'investissement de la commune était de 437 000 euros.
* 151 Dans la loi de finances initiales pour 2024, le fonds Barnier a bénéficié d'un abondement exceptionnel de 20 millions d'euros en raison des inondations dans le Pas-de-Calais. Il avait également bénéficié de 30 millions d'euros supplémentaires dans la loi de finances pour 2022 à la suite à la tempête Alex qui a touché le département des Alpes Maritimes.
* 152 Le mardi 14 novembre 2023, le Président de la République a annoncé une aide de 50 millions d'euros pour les sinistrés du Pas-de-Calais lors d'une visite dans le territoire. Cette aide est distincte des subventions du fonds Barnier.
* 153 Le 6 juin 2024, la commission européenne a alloué 11,6 millions d'euros d'avance pour soutenir le Nord-Pas-de-Calais au titre du fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE).
* 154 La dotation de solidarité a notamment été activée à la suite des inondations dans le Pas-de-Calais.
* 155 Source : réponses de la Caisse des dépôts et consignations au questionnaire écrit des rapporteurs.