B. ...QUI NE PERMET TOUTEFOIS PAS DE RÉPONDRE PLEINEMENT AUX LACUNES IDENTIFIÉES DES FORMATIONS LINGUISTIQUES ET CIVIQUES...
1. Une formation linguistique largement déconnectée de la formation civique, avec un niveau initial évalué trop rapidement
Le rehaussement du niveau linguistique ne permettra pas de résoudre toutes les difficultés de la formation linguistique dans le cadre du CIR, outre les problèmes de disponibilités des signataires du CIR au regard de leurs éventuelles contraintes professionnelles, qui ont déjà été relevés.
En effet, en premier lieu, la qualité de l'évaluation du positionnement linguistique semble encore perfectible, et ce, alors même qu'il fait l'objet d'un marché dédié à la suite de la révision des marchés de l'OFII à partir de 2022 et que des professionnels interviennent désormais en plateforme d'accueil (PFA) pour effectuer ces tests linguistiques. L'évaluation des signataires du CIR comprend deux étapes, une phase de test écrit d'une durée de 30 minutes, et un entretien oral de 10 minutes. Conformément au guide du positionnement en plateforme d'accueil, élaboré par le ministère de l'intérieur et l'OFII en novembre 2022, l'entretien oral doit permettre de recueillir des informations et confirmer des hypothèses sur le niveau de scolarisation de la personne et ses capacités d'apprentissage. Il est recommandé aux évaluateurs de proposer une reformulation des questions le cas échéant, de veiller à ce que la personne puisse avoir des opportunités pour s'exprimer, ainsi qu'une bonne gestion du temps de l'entretien, qui doit être ni trop lent ni trop rapide. Or, lors de son déplacement en PFA, le rapporteur spécial a assisté à plusieurs entretiens oraux de positionnement linguistiques, qui ont tous duré moins de cinq minutes, avec peu de questions afférentes aux compétences scolaires éventuellement développées dans le pays d'origine. Par suite, le rapporteur spécial ne peut que le regretter, considérant que cette connaissance constitue un préalable nécessaire à une bonne formation linguistique, afin de bien les orienter.
Le positionnement linguistique effectué trop rapidement, et sur la base d'ailleurs d'une fiche navette assez sommaire, pourrait expliquer, du moins en partie, l'hétérogénéité des groupes arrivés en fin de formation linguistique, constatés lors du déplacement au centre de formation Informe à Bobigny. L'audit interne mené par l'OFII en 2023 révèle à ce propos que 16 % des prestations d'évaluation initiale sont à ajuster ou à revoir dans le cadre du marché de positionnement linguistique.
En deuxième lieu, la formation linguistique n'apparaît pas assez complémentaire avec la formation civique. Lors du déplacement en plateforme d'accueil, plusieurs personnes auditionnées ont fait remonter au rapporteur spécial une certaine lassitude exprimée par des signataires sur le contenu des formations linguistiques, avec une redondance concernant l'apprentissage des fruits et des légumes. Lors de ses déplacements dans des centres de formation linguistique, le rapporteur a pu remarquer aussi une certaine déconnexion avec les sujets civiques, à travers une formation linguistique tournée vers l'apprentissage des numéros d'urgence ou encore des différents bâtiments dans une ville. Les résultats de l'audit interne de l'OFII menés en 2023 confirment ce décalage. Pour 2022 et 2023, respectivement 37 % et 33 % des prestations de formation linguistique sont à ajuster ou à revoir.
En outre, le rapporteur spécial relève que la disposition des classes, d'ailleurs chargées56(*), est peu propice aux interactions et aux participations, qui constituent pourtant des clés pour progresser au mieux dans la maîtrise d'une langue.
2. Une multiplication des objectifs de la formation civique entraînant une dilution de l'apprentissage des droits et des devoirs liés à l'intégration dans la société française
En dépit des réformes successives, la formation civique n'est toujours pas adaptée et semble s'éloigner de plus en plus de la transmission des valeurs et des principes structurants de la République française.
Sur la forme, le rapporteur spécial constate que les classes de formation civique sont aussi chargées, à l'instar de celles de formation linguistique, avec en moyenne 17 personnes dans chaque cours. Les formateurs essaient néanmoins de créer des plus petits groupes de trois à quatre personnes à l'intérieur de cet ensemble à l'aide d'une disposition des tables adaptée. Certains signataires du CIR peuvent suivre les deux premières journées par visio-conférence.
La mise en oeuvre de la formation à
distance (FAD)
dans le cadre de la formation civique
À partir de 2022, la possibilité a été instaurée de suivre les deux premières journées de formation civique à distance, sous certaines conditions, telles qu'une bonne connexion internet et un matériel adapté, et en cas de maîtrise d'un certain niveau de langues. La mallette pédagogique a par conséquent été adaptée pour permettre de suivre les cours par visio-conférence.
Ce dispositif n'a toutefois pas été beaucoup utilisé, il ne concerne que 2 % des parcours de formation civique.
Un dispositif similaire est prévu dans le cadre de la formation linguistique, mais qui a été aussi peu mobilisé. Moins de 50 000 heures ont été dispensées à distance, soit 0,4 % du total des heures de formations linguistiques.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire
En ce qui concerne les trois premières journées de formation, elles sont trop denses et insuffisamment centrées sur la mise en oeuvre au quotidien des principes structurants de la République française. Le rapporteur spécial regrette que les constats issus du rapport de 2017 du président Roger Karoutchi57(*), alors rapporteur spécial des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », soient toujours d'actualité, et ce, alors même que, selon les informations transmises par l'OFII, les supports de formation ont été mis à jour fin 2023 suite à la constitution d'un groupe d'experts dans le cadre de la promulgation des lois sur le plein emploi et pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
Les contenus sont toujours trop denses, et ont même eu tendance à s'étoffer. Alors que les Power Point de formation contenaient en moyenne 80 diapositives par journée en 2016, ils en contiennent aujourd'hui en moyenne 180 pour chaque journée de formation. Certains thèmes apparaissent largement éloignés de l'apprentissage des valeurs civiques, comme les règles applicables aux contrats de bail, ou encore les caractéristiques démographiques de la France. Dès lors, les formateurs, qui ne peuvent s'appuyer que sur ce seul outil pédagogique, sont obligés d'aborder ces aspects très théoriques. Le rapporteur spécial relève d'ailleurs que les supports de formation sont très centrés autour des droits en France, et manquent très souvent d'associer en parallèle les devoirs liés à l'exercice des droits auxquels peuvent prétendre les primo-arrivants.
Des supports abstraits et peu
adaptés : extraits du diaporama
de la journée 2 de
formation civique (dans l'ordre de gauche à droite
et de haut en
bas : diapositives consacrées aux valeurs de la République,
au logement, à la santé et au travail)
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Source : DGEF et OFII
Par ailleurs, au-delà de la dilution des thèmes étudiés, l'histoire et la culture française sont abordées de façon éparse au fil des diapositives et des trois journées de formation de six heures, ce qui ne permet pas de traiter les sujets en profondeur. En septembre 2021, le rapport du cabinet d'audit Ernst & Young (EY)58(*) notait que l'apprentissage de l'histoire de France était jugé décousu par de nombreux formateurs.
S'agissant de la quatrième journée optionnelle, au-delà de ce qui a déjà été souligné pour la journée 4 « emploi », il apparaît que la journée 4 socio-culturelle peut aussi s'avérer quant à elle très éloignée des thèmes liés à l'intégration dans la société et la culture française. Les signataires du CIR qui choisissent la journée socio-culturelle n'ont pas le choix quant au contenu de la journée, qui peut être très aléatoire d'une date à une autre, et d'un centre de formation à un autre. Elle peut ainsi, par exemple, s'articuler autour de la visite d'un musée, et notamment en région parisienne. Grâce au partenariat avec le Centre des monuments nationaux (CNM), signé en juillet 2022 avec le ministère de l'intérieur et l'OFII, les organismes de formation peuvent organiser des visites culturelles pour les signataires du CIR. Entre septembre 2022 et décembre 2023, 227 visites de groupes ont été organisées dans divers monuments nationaux59(*), ce qui constitue finalement peu de sorties culturelles à l'échelle nationale au regard du nombre de groupes.
Lors des déplacements du rapporteur spécial, il est ressorti que la journée 4 socio-culturelle pouvait aussi, par exemple, comprendre des ateliers pour apprendre à faire diverses démarches administratives (Administration numérique pour les étrangers (ANEF), Défenseur des droits, etc.) ou même pour l'apprentissage des gestes de premier secours.
Ainsi, l'audit interne mené par l'OFII en 2023 estime que respectivement 36 % et 24 % des prestations sont à ajuster ou à revoir en 2022 et 2023 dans le cadre de la formation civique. Il convient de relever que l'amélioration de ces prestations est particulièrement délicate dans les territoires ruraux où certains organismes de formation disposent d'un monopole. Même si les sanctions ont été renforcées dans le cadre de la révision des marchés de l'OFII en 2022, force est de constater que celles-ci demeurent assez vaines lorsqu'il n'y a qu'un seul prestataire de formation civique sur un territoire donné.
Enfin, le rapporteur spécial tient à souligner que la formation civique, et notamment la présentation de certaines valeurs afférentes à l'égalité entre les femmes et les hommes, peut susciter un rejet auprès de certains publics. En cas d'attitude ou de comportement contraires aux valeurs de la République, la personne est reçue par le responsable du site de formation, et un signalement peut être effectué via l'application CIR-NG, directement reliée avec les préfectures, et ainsi au dossier de renouvellement de carte de séjour pluriannuelle.
Le suivi et le traitement des incidents lors des formations linguistique et civique
Depuis la mise en production de l'application CIR-NG au 2 janvier 2022, le suivi et le traitement des incidents conduisant à une rupture de CIR a été facilité. La nouvelle application permet une communication plus fluide des dossiers entre les différentes directions territoriales de l'OFII et les préfectures. Les incidents survenus lors des formations civiques et linguistiques sont signalés à la direction générale des étrangers en France, qui est informée en temps réel par le canal de CIR-NG. Grâce à cette application, les préfectures peuvent consulter directement les dossiers individuels des étrangers concernés.
Afin de traiter au mieux ce type d'incidents, l'OFII a mis en place une procédure de gestion des incidents, précisée dans une note du directeur de l'OFII, Didier Leschi, aux directeurs territoriaux de l'OFII, en date du 16 janvier 2023. Les prestataires de l'OFII étant tenus de signaler tous les incidents impliquant des stagiaires, formateurs ou tiers à la formation60(*), trois cas de figures peuvent se présenter :
- lorsque l'incident est lié à un intervenant, le titulaire du marché de formation doit exclure tout formateur qui ne respecterait pas les principes d'égalité et de neutralité qui s'attachent au service public. Conformément au cahier des clauses particulières (CCP), en cas de non-respect avéré de ses obligations par un formateur, la direction territoriale de l'OFII peut demander son exclusion par le prestataire, sous peine de pénalité, si elle n'a pas été effectuée ;
- lorsque l'incident est lié à un interprète, le CCP et la charte de déontologie relative à l'engagement d'un interprète imposent aux interprètes, sous la responsabilité du prestataire, des obligations de neutralité. En cas de non-respect de ces obligations, la direction territoriale de l'OFII peut exclure l'interprète de l'ensemble du dispositif de formation. Elle en informe le prestataire par courrier ;
- lorsque l'incident est lié à un apprenant, le formateur peut exclure l'étranger de la formation, après un avertissement oral. L'exclusion de la formation se fait en application du règlement intérieur du prestataire, qui en informe immédiatement l'OFII. Plus largement, tout incident donnant lieu à un rejet manifeste des valeurs de la République par un stagiaire est remonté à l'OFII, par le bouton « Déclarer un incident » sur CIR-NG. L'OFII informe par la suite l'étranger de son exclusion des dispositifs de formation et l'invite à formuler des observations pour un éventuel recours. En fonction des observations de l'étranger, le directeur territorial prend la décision de proposer au préfet une résiliation du CIR, ou de la réintégration dans les formations. Dans ce cadre, l'OFII soumet au préfet une proposition de courrier de résiliation. Si l'étranger est bénéficiaire de la protection internationale, l'OFII informe l'OFPRA.
Conformément au CESEDA, la décision de résiliation du CIR est en effet prise par le préfet, sur proposition de l'OFII, lorsque « l'étranger, sans motif légitime, ne participe pas ou plus à une formation prescrite ou ne respecte pas les engagements souscrits dans le cadre du contrat d'intégration républicaine »61(*). Le préfet motive la décision de résiliation et précise ses conséquences sur la délivrance d'un titre de séjour pluriannuel.
Le suivi conjoint des dossiers par l'OFII et la DGEF paraît toutefois perfectible aux yeux du rapporteur spécial. L'OFII ne dispose ainsi d'aucun éléments statistiques sur les décisions prises par les préfectures suite à la rupture de CIR, sans que l'on puisse déterminer s'il s'agit d'une absence de compilation des données au niveau des directions territoriales de l'OFII ou d'un manque d'information de l'OFII par les préfectures. Si l'OFII n'est pas compétente au fonds pour traiter des procédures de délivrance des titres de séjour, un retour d'information systématique de la part des préfectures afin de déterminer les conséquences concrètes sur la situation des étrangers concernés serait souhaitable.
Depuis la mise en place de CIR-NG, les ruptures de CIR liées à des incidents au cours des formations ont été relativement peu nombreuses : 24 CIR ont été résiliés pour des situations problématiques dans des formations linguistiques et 14 dans des formations civiques. Il s'agit majoritairement d'incidents liés à des comportements agressifs à l'encontre de formateurs, d'autres apprenants ou à des propos contraires aux valeurs de la République. Par rapport au volume de clôtures négatives (16 730 en 2023), le nombre de ruptures « comportementales » reste limité.
Le suivi et le traitement de ces incidents sont néanmoins fragilisés s'agissant de certains publics, dispensés de l'obligation de conclure un CIR mais engagés volontairement dans cette démarche. La rupture du CIR est sans conséquence sur la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle pour les signataires volontaires du CIR. Le cas des réfugiés est topique de cette faiblesse du dispositif, la rupture du CIR n'ayant en effet aucune conséquence sur le statut de réfugié. Dans cette situation le signalement de l'OFII à la DGEF n'a qu'une valeur d'information.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de l'OFII
3. Une mise en oeuvre décevante de la formation linguistique et civique à Mayotte
La mise en oeuvre du CIR à Mayotte à compter du 1er janvier 2022 à Mayotte s'est appuyée sur un soutien accru des services de l'État et de l'OFII à l'opérateur sélectionné pour assurer la formation linguistique et civique dans ce département, les Apprentis d'Auteuil.
Le nombre de CIR signés depuis 2022 est inférieur aux objectifs initialement fixés pour le déploiement de ce dispositif à Mayotte. Seuls 2 010 étrangers primo-arrivants ont conclu un CIR en 2022 et 2 441 l'ont fait en 2023. Lors de leur audition par la rapporteur spécial, la structure des Apprentis d'Auteuil a ainsi indiqué que les flux de personnes en formation linguistique et civique étaient moins élevés qu'anticipés et semblaient maîtrisables pour l'association.
Le faible nombre de signatures de CIR peut paraitre surprenant au regard de la situation migratoire à Mayotte et du nombre important d'étrangers présents sur ce territoire. Toutefois, il importe de garder à l'esprit que le dispositif du CIR ne s'applique qu'aux étrangers primo-arrivants, c'est-à-dire en situation régulière. Une part substantielle des étrangers arrivés à Mayotte, étant en situation irrégulière, ne peuvent bénéficier du CIR.
Le taux de prescription de formation linguistique à Mayotte est plus important que la moyenne nationale, avec 63,2 % des signataires du CIR orientés vers une formation A1 en 2022, contre 46,5 % au niveau global.
Trois principaux facteurs ont contribué à ces résultats extrêmement faibles :
- premièrement, la faiblesse structurelle du dispositif de formation linguistique prévu dans le CIR Mahorais. Le parcours de formation de 100 heures est largement insuffisant pour amener vers le niveau A1 les publics les plus en difficulté avec la langue française ;
- deuxièmement, l'immigration vers Mayotte, ces derniers mois, a évolué du fait d'une diversification des pays d'origine des primo-arrivants. Les ressortissants de pays d'Afrique de l'Est et des Grands Lacs (République démocratique du Congo, Rwanda, Burundi et Somalie), non lecteurs et non scripteurs, constituent une part croissante des nouveaux signataires du CIR ;
- troisièmement, les très fortes tensions sociales, en partie liées au contexte migratoire, perturbent régulièrement la continuité des services publics et l'organisation des formations linguistiques et civiques. Les locaux utilisés par les prestataires de formation ont ainsi pu faire l'objet de dégradations.
Sous-dimensionné, le dispositif du CIR adapté à Mayotte présente un bilan provisoire particulièrement faible. À moyens constants, ces résultats ne permettent pas d'envisager un alignement à moyen terme sur le cadre de formation linguistique et civique de droit commun.
* 56 Les cours de formation linguistique étaient composés de 16 à 17 personnes lors des déplacements effectués.
* 57 Rapport d'information n° 660 (2016-2017) fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur la mise en oeuvre de la réforme de la formation linguistique et civique des étrangers primo-arrivants, de M. Roger KAROUTCHI.
* 58 Rapport EY « Évaluation des mesures mises en oeuvre à la suite du Comité interministériel à l'intégration du 5 juin 2018 sur le champ des formations linguistique et civique (Rapport septembre 2021, Tomes 1 et 2).
* 59 Au cours de la troisième journée, il est distribué également une contremarque d'une validité d'un an pour visiter avec sa famille un monument du réseau CMN. 3 542 visites individuelles ont été organisées entre septembre 2022 et décembre 2023.
* 60 En application de l'article 5.1.2 des cahiers des clauses particulières (CCP) de la formation civique 2022, de la formation civique 2022 à Mayotte, et de la formation linguistique 2022 et de l'article 6.1.2 du CCP de la formation linguistique à Mayotte 2022.
* 61 Article R. 413-4 du CESEDA.