II. RÈGLES EUROPÉENNES : DE L'HOSTILITÉ AU NUCLÉAIRE À LA QUASI NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE
Face au changement climatique, l'Union européenne s'est engagée dans des objectifs de plus en plus ambitieux en matière d'énergie et de climat. Ces objectifs visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre, à développer les énergies renouvelables et à promouvoir l'efficacité énergétique.
Sous la pression française, elle a notablement progressé en direction de la neutralité technologique de la législation européenne. Pour autant, des obstacles restent à franchir.
A. DES OBJECTIFS TOUJOURS PLUS AMBITIEUX EN MATIÈRE DE TRANSITION CLIMATIQUE ET ÉNERGÉTIQUE
Pour mener sa politique, l'Union européenne s'est dotée progressivement d'un cadre juridique qui a permis de fixer des objectifs au niveau de chaque État membre. Il en résulte que la production électrique est désormais encadrée dans un réseau serré d'obligations qui vont largement orienter son évolution.
1. Faire de l'Europe le premier continent neutre en carbone à l'horizon 2050
Afin d'engager le continent européen dans la décarbonation de son économie, l'UE a adopté plusieurs séries de mesures dotées d'objectifs contraignants et indicatifs à l'horizon 2020, puis 2030. Elle est désormais engagée dans des politiques climatiques et énergétiques qui visent à lui permettre d'atteindre la neutralité climatique à l'horizon 2050.
a) Des objectifs fixés aux horizons 2020 et 2030 dans l'UE
Le paquet énergie-climat 2020, adopté en décembre 2008, comprend plusieurs directives, règlements et décisions qui fixent des objectifs précis à l'horizon 2020 dont certains sont juridiquement contraignants pour les États membres :
- réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 ;
- accroître de 20 % l'efficacité énergétique, ce qui correspond à une diminution de 20 % de la consommation énergétique primaire par rapport à un scénario de référence établi en 2007 ;
- augmenter à 20 % la part des énergie renouvelables dans la consommation d'énergie finale, avec des objectifs définis pour chaque État membre.
Cet ensemble de dispositions devait permettre à l'Union européenne de lutter contre le changement climatique, d'accroître sa sécurité énergétique et de renforcer sa compétitivité.
Ce paquet comprenait une directive révisée sur l'échange de quotas d'émissions et la décision relative au partage de l'effort.
Le fonctionnement du système européen d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE)
Pilier de la politique climatique européenne, le système d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE), ou marché carbone, a été mis en place en 2005. Il vise à contribuer à la réalisation de l'objectif fixé par l'Union européenne de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ce système repose sur :
- un « plafond » d'émissions de gaz à effet de serre (GES), qui diminue dans le temps ;
- l'allocation de quotas correspondant à ce plafond aux entreprises des secteurs couverts, soit par une vente aux enchères par l'État, soit par une allocation gratuite ;
- la possibilité pour les entreprises d'échanger ces quotas sur un marché européen.
Le SEQE-UE s'applique depuis 2005 à certaines installations industrielles (production d'électricité et de chaleur, industrie lourde), depuis 2013 aux compagnies aériennes, et depuis 2024 aux compagnies maritimes. Les installations doivent être situées sur le territoire de l'Union Européenne, mais également de l'Espace économique européen (Norvège, Islande). Depuis 2021, les installations au Royaume-Uni ne font plus partie du SEQE-UE, à l'exception des centrales électriques en Irlande du Nord. Environ 10 000 installations sont incluses dans le SEQE-UE à l'échelle de l'Union européenne et environ 1 000 en France. En 2022, les émissions couvertes par le SEQE-UE pour les installations s'élevaient à 1 284 Mt CO2 à l'échelle de l'UE, dont 84 Mt CO2 en France et 349 Mt CO2 en Allemagne.
Les données montrent que le SEQE de l'Union contribue avec efficacité à la réduction des émissions de GES, sur la base des secteurs couverts, à savoir l'approvisionnement énergétique et l'industrie.
Une réforme a été adoptée en 2023 qui prévoit un objectif de réduction des émissions de GES à horizon 2030 de -62 % par rapport à 2005 sur les secteurs couverts par le SEQE-UE, contre -43 % actuellement. Elle l'étend au transport maritime et crée, à partir de 2027 ou 2028, un SEQE pour le transport routier et le bâtiment
Le prix du CO2 découle de la confrontation entre l'offre et la demande de quotas.
Source : commission d'enquête d'après ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires
Les objectifs de l'Union Européenne à l'horizon 2030 ont été fixés lors d'un Conseil européen tenu en octobre 2014, puis révisés en 2018 :
- diminuer d'au moins 40 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 ;
- atteindre au moins 30 % d'énergies renouvelables dans la consommation totale de l'énergie ;
- réduire de 32,5 % la consommation d'énergie primaire par rapport au scénario tendanciel pour 2030.
b) L'entrée en vigueur du règlement sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat
En 2019, l'Union européenne a adopté le paquet « une énergie propre pour tous les Européens », qui comprenait huit propositions législatives et trois initiatives non législatives. L'objectif visé était de poursuivre la politique de décarbonation du système énergétique et de mettre en place des mesures lui permettant d'atteindre ses objectifs renforcés à l'horizon 2030.
Ainsi est entré en vigueur le règlement sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat27(*). Dans ce cadre, l'obligation a été introduite pour les États membres d'établir des plans nationaux en matière d'énergie et de climat (PNEC), décrivant les politiques définies pour une période de dix ans, afin d'atteindre les objectifs en matière de climat et d'énergie.
Le règlement (UE) 2018/1999 sur la
gouvernance de l'union de l'énergie
et de l'action pour le
climat
Les États membres de l'UE doivent :
- produire des plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat pour 2021 à 2030 avant le 31 décembre 2019 puis, avant le 1er janvier 2029 et tous les dix ans par la suite ;
- préparer des stratégies à faibles émissions sur le long terme dans une perspective de 50 ans et les déclarer à la Commission européenne, dans le but de contribuer aux objectifs de développement durable plus larges et aux objectifs à long terme fixés par l'accord de Paris ;
- produire des rapports d'avancement bisannuels sur la mise en oeuvre des plans, à dater du 15 mars 2023, afin de suivre les progrès dans les cinq dimensions de l'union de l'énergie.
Le règlement établit un processus de consultation répété entre la Commission et les États membres, et facilite la coopération régionale entre les États membres, en particulier avant que les plans ne soient finalisés, et tous les dix ans par la suite pour les périodes de dix ans. Pour la période 2021-2030, les plans devraient être mis à jour pour le 30 juin 2024.
Il demande à la Commission de surveiller et d'évaluer les progrès des États membres vers les objectifs et contributions définis dans leurs plans nationaux.
Il expose les exigences relatives aux systèmes d'inventaire nationaux et européen pour les émissions de gaz à effet de serre, les politiques, les mesures et les projections.
Source : Commission européenne
c) La « loi européenne sur le climat » pour une UE neutre en carbone à l'horizon 2050
La « loi européenne sur le climat », adoptée le 30 juin 202128(*), inscrit dans la législation un objectif de neutralité climatique de l'Union européenne à l'horizon 2050. Pour atteindre plus efficacement cet engagement, elle rehausse de 40 à 55 % l'objectif de réduction des gaz à effet de serre dans l'Union européenne d'ici 2030, par rapport à 1990.
Cette loi constitue l'élément phare du Pacte vert pour l'Europe, présenté en décembre 201929(*), qui réaffirme l'ambition de la Commission européenne de faire de l'Europe le premier continent neutre sur le plan climatique d'ici 2050.
Évolution de l'objectif de l'UE en matière d'émissions de gaz à effet de serre
2. Des mesures concrètes et sectorielles pour atteindre les objectifs climatiques
Pour atteindre cet objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050, une série de propositions législatives a été présentée par la Commission européenne dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 ». En outre, la Commission a déployé un ensemble de stratégies dans divers secteurs de l'économie pour répondre aux ambitions climatiques de l'UE.
a) Le paquet « Fit for 55 », « le cadre contraignant le plus ambitieux du monde en matière climatique »
La mise en oeuvre du Pacte vert pour l'Europe se décline dans un ensemble de textes législatifs, présentés le 14 juillet 2021 et complétés le 15 décembre 2021, dit paquet « Ajustement à l'objectif 55 ».
Ce paquet propose des mesures concrètes et sectorielles pour respecter la trajectoire d'ensemble de neutralité climatique à l'horizon 2050, ainsi que des stratégies thématiques, dont les conclusions ont été approuvées par les ministres de l'UE au cours de l'année 2021. Comme l'indique la DGEC dans sa réponse au questionnaire de la commission d'enquête, il s'agit du « cadre contraignant le plus ambitieux du monde en matière climatique ».
Le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » procède à une révision et à une actualisation de la législation de l'Union en matière de climat ainsi qu'à l'élaboration de nouvelles initiatives pour assurer la conformité des politiques de l'Union avec les ambitions du Pacte vert. Il comprend treize propositions législatives et de nouvelles initiatives interdépendantes relatives au climat, à l'énergie et aux transports. Après de longues négociations, l'ensemble des textes ont finalement été adoptés, à l'exception de la proposition de directive sur la taxation de l'énergie.
Vue d'ensemble du paquet « Ajustement à l'objectif 55 »
Certaines dispositions de ces textes ont déjà été transposées dans le droit français par la loi 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole.
Ce texte transpose ainsi la mise en place d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) pour la période transitoire 2024-2025 ainsi que la refonte du système d'échange des quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE). L'introduction d'un tel mécanisme a été de longue date défendue par la France, et largement soutenue par le Sénat30(*).
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), ou CBAM pour l'acronyme anglais (Carbon Border Adjustment Mechanism) est un nouvel instrument règlementaire européen qui vise à soumettre les produits importés dans le territoire douanier de l'Union Européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces produits.
Ce mécanisme vise à faciliter l'atteinte de l'objectif européen de réduction des émissions de gaz à effet de serre en luttant notamment contre les fuites de carbone. Les industries européennes sont en effet exposées à un risque de « fuites de carbone », phénomène par lequel une activité est déplacée en dehors de l'Union européenne pour échapper à une norme environnementale, soit du fait d'une délocalisation, soit du fait d'une perte de compétitivité vis-à-vis de concurrents étrangers.
Précédemment l'allocation de quotas gratuits dans le cadre du marché carbone a été mise en place pour limiter les risques de fuite de carbone. Toutefois ce système a montré ses limites au regard des ambitions climatiques fixées par l'Union européenne. Le MACF est conçu comme une alternative à l'allocation de quotas gratuits en tant qu'outil de lutte contre les risques de « fuites de carbone ».
Le MACF créé de nouvelles obligations règlementaires pour les importateurs, c'est-à-dire les acteurs économiques responsables de la mise en libre pratique des produits listés à l'annexe I du règlement européen dans le territoire douanier de l'Union Européenne, à savoir l'acier, l'aluminium, les engrais azotés, le ciment, l'hydrogène et la production d'électricité. Ces secteurs représentent en cumulé environ la moitié des émissions industrielles dans l'UE.
Sa mise en oeuvre se fera en deux temps, une période de transition, du 1er octobre 2023 au 31 décembre 2025, qui se limite à une obligation de déclaration trimestrielle de l'empreinte carbone des produits importés, et une période de fonctionnement effectif à partir du 1er janvier 2026. À compter de 2026, une période de dix ans permettra de réduire progressivement l'allocation de quotas gratuits dans les secteurs couverts, selon un facteur MACF31(*). Pour les productions concernées, le MACF viendra donc se substituer pleinement à l'allocation gratuite au titre du SEQE-UE dès 2036.
Il est prévu l'instauration d'un régime de sanctions applicable aux importateurs en cas de non-respect de leurs obligations de déclaration.
Source : commission d'enquête d'après ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires
En outre, plusieurs dispositions relatives à l'énergie visant à favoriser le déploiement des infrastructures de recharge en carburants alternatifs et à consolider les critères de durabilité de l'hydrogène renouvelable et bas-carbone sont introduites dans le droit français.
b) Des stratégies orientations non contraignantes pour certains secteurs
Dans le cadre des nouveaux objectifs européens, la Commission européenne a présenté plusieurs stratégies dans le secteur de l'énergie :
- une stratégie de l'UE pour l'intégration des systèmes énergétiques ;
- une stratégie dédiée à l'hydrogène32(*) ;
- une stratégie de l'Union sur les énergies renouvelables en mer33(*).
Cette dernière stratégie, publiée le 19 novembre 2020, fixe des objectifs très ambitieux aux États membres. Ils se sont ainsi mis d'accord sur des objectifs, non contraignants toutefois, pour la production d'énergie renouvelable en mer d'ici à 2050, avec des objectifs intermédiaires pour 2030 et 2040 : environ 111 GW de capacité de production d'énergie renouvelable en mer d'ici à 2030 et 317 GW d'ici à 2050. Des accords régionaux non contraignants sont également prévus dans le cadre de la coopération des États membres sur des objectifs de production d'énergies renouvelables en mer, qui tient compte des spécificités et du développement de chaque région, en application du règlement RTE-E34(*), entré en vigueur en juin 2022.
En janvier 2014, la Commission a publié son plan d'action sur l'énergie bleue35(*), qui vise à soutenir le développement de l'énergie océanique, notamment de l'énergie houlomotrice et marémotrice ou de l'énergie produite par la conversion de l'énergie thermique et l'exploitation de la différence de salinité.
c) Le plan REPowerEU propose de s'affranchir plus rapidement des combustibles fossiles
Avec l'aggravation de la crise des prix des énergies liée au conflit ukrainien, la Commission européenne a présenté, le 18 mai 2022, le plan REPowerEU, qui vise à économiser de l'énergie, produire de l'énergie propre et à diversifier les approvisionnements énergétiques.
Ce plan propose de renforcer deux objectifs dont la modification était déjà proposée dans le cadre du paquet « Fit for 55 ». Il s'agit de porter de 39 % à 42 % l'objectif d'efficacité énergétique, et de 40 % à 45 % celui concernant la part d'énergie produite à partir de sources renouvelables à l'horizon 2030. Il prévoit un déploiement accéléré de l'énergie éolienne et solaire ainsi que la création d'un mécanisme d'achats groupés de gaz. Il permet d'accroître les possibilités de financement au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).
3. Vers un nouvel objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2040
La loi européenne sur le climat prévoit que la Commission européenne propose un objectif intermédiaire pour 2040. Cette initiative doit être présentée à l'issue d'un délai de six mois après le premier bilan mondial de l'Accord de Paris, qui s'est déroulé en décembre 2023.
Ainsi, la Commission européenne a publié, le 6 février 2024, une communication36(*) qui marque le début de ce processus d'élaboration d'un objectif à l'horizon 2040. Elle est accompagnée d'une analyse d'impact détaillée sur les pistes envisageables pour parvenir à la neutralité climatique d'ici à 2050. Elle recommande ainsi une réduction de 90 % des émissions nettes de GES d'ici à 2040. Il reviendra à la prochaine Commission européenne de présenter une initiative législative en ce sens. Seuls les Pays-Bas, la Finlande, l'Espagne, le Danemark, le Luxembourg et la Bulgarie se sont explicitement positionnés en faveur de ce nouvel objectif, la France se situant plutôt dans une position d'attente.
La décarbonation de l'économie repose très largement sur le secteur de l'énergie et la production d'une électricité décarbonée. L'objectif climatique préconisé pour 2040 vise à une décarbonation presque totale de l'électricité au cours de la seconde moitié de la décennie 2031-2040, en utilisant des réseaux plus intelligents, l'intégration des systèmes, la flexibilité de la demande et des solutions de stockage.
La Commission européenne préconise d'utiliser toutes les solutions à émissions de carbone nulles ou faibles pour décarboner le système énergétique d'ici à 2040, y compris l'énergie nucléaire : « toutes les solutions énergétiques à émissions de carbone faibles ou nulles (y compris les énergies renouvelables, le nucléaire, l'efficacité énergétique, le stockage, le CSC, le CUC, les absorptions de carbone, la géothermie et l'hydroénergie, ainsi que toutes les autres technologies énergétiques « zéro net » actuelles et futures) sont nécessaires pour décarboner le système énergétique d'ici à 2040 ».
* 27 Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement Européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) no 663/2009 et (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil.
* 28 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999, dit « Loi européenne sur le climat ».
* 29 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 11 décembre 2019 intitulée « Le pacte vert pour l'Europe » - COM(2019) 640 final.
* 30 Résolution n° 124 (2021-2022) sur le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », devenue résolution du Sénat le 5 avril 2022.
* 31 Ce facteur est égal à 97,5 % en 2026, 95 % en 2027, 90 % en 2028, 77,5 % en 2029, 51,5 % en 2030, 39 % en 2031, 26,5 % en 2032 et 14 % en 2033. À partir de 2034, aucun facteur MACF ne s'applique.
* 32 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 8 juillet 2020 intitulée « Une stratégie de l'hydrogène pour une Europe climatiquement neutre » - COM(2020) 301 final.
* 33 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 19 novembre 2020 intitulée « Une stratégie de l'UE pour exploiter le potentiel des énergies renouvelables en mer en vue d'un avenir neutre pour le climat » - COM(2020) 741 final.
* 34 Règlement (UE) 2022/869 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2022 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, modifiant les règlements (CE) no 715/2009, (UE) 2019/942 et (UE) 2019/943 et les directives 2009/73/CE et (UE) 2019/944, et abrogeant le règlement (UE) n° 347/2013.
* 35 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 20 janvier 2014 intitulée « Énergie bleue Réaliser le potentiel de l'énergie océanique dans les mers et les océans européens à l'horizon 2020 et au-delà » - COM(2014) 8 final.
* 36 Communication du 6 février 2024 de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, et au Comité des régions intitulée : « Garantir notre avenir - Objectif climatique pour l'Europe pour 2040 et voie vers la neutralité climatique à l'horizon 2050 pour une société durable, juste et prospère » - COM(2024) 63 final.