III. UN MODÈLE ÉCONOMIQUE ENCORE INCERTAIN, S'AGISSANT DES IMPLICATIONS POUR LES BANQUES ET DES COÛTS POUR LES COMMERÇANTS
L'introduction d'un euro numérique suscite des inquiétudes s'agissant de son impact sur l'intermédiation financière, avec des craintes de fuite des dépôts. Plusieurs caractéristiques retenues, comme le plafond de détention, devraient cependant atténuer ces risques, même si des études plus approfondies restent nécessaires.
Des incertitudes plus grandes encore pèsent sur le modèle de tarification de l'euro numérique, en particulier s'agissant des coûts pour les commerçants et de la prise en charge de la gratuité des services de base.
A. UNE HOSTILITÉ DES BANQUES À L'ENCONTRE DU PROJET, AUX FONDEMENTS CONTESTABLES
1. Une crainte de fuite des dépôts, qui ne devrait cependant pas être massive
a) Des risques pour les bilans des banques et pour l'intermédiation financière
Les banques européennes se sont montrées très réservées vis-à-vis du projet d'euro numérique. Les raisons de cette réserve tiennent essentiellement aux craintes de fuite de dépôts et de baisse de la capacité des banques à financer l'économie qu'engendrerait l'introduction de l'euro numérique.
(1) Une érosion des dépôts, qui pourrait réduire les capacités de prêts
L'euro numérique peut être obtenu en convertissant des espèces ou des dépôts bancaires. Une conversion à partir des espèces existantes en circulation serait transparente pour le système financier, elle se traduirait uniquement par le remplacement d'une forme de monnaie centrale par une autre. En revanche, une conversion à partir des dépôts bancaires conduirait à échanger de la monnaie commerciale par de la monnaie centrale.
La conversion en euro numérique d'une partie des dépôts conduit alors à éroder la base de dépôts des banques. Or, les dépôts jouent un rôle important pour le financement des banques de la zone euro, et partant, pour le financement de l'économie européenne. Actuellement, ils représentent environ 40 % du total des engagements des banques123(*). En cas de conversion importante de dépôts en euros numériques, les banques pourraient alors perdre une source de financement bon marché et relativement stable. Les risques seraient plus importants encore pour les petites banques, qui dépendent largement des dépôts comme source de financement.
Cette érosion des dépôts pourrait alors se répercuter sur le canal du crédit, en diminuant la quantité de crédits consentis aux emprunteurs (en augmentant les taux)124(*). Face à cette fuite de dépôts, les banques pourraient également réagir en substituant ces dépôts par du financement de marché, par exemple en émettant des obligations. Elles pourraient également choisir d'offrir une rémunération plus attractive des dépôts pour limiter la fuite. Le coût de financement des banques s'alourdirait alors, réduisant leur rentabilité et, éventuellement, mettant en danger la stabilité financière.
En outre, il est aussi avancé qu'un euro numérique pourrait accroître la probabilité, l'ampleur et la rapidité des retraits massifs de fonds (phénomène de bank run), bien que l'étendue de ce phénomène ne soit pas claire en raison du manque de précédents.
Par rapport à un bank run en espèces, un bank run numérique semble plus probable et pourrait se produire plus rapidement en raison des coûts de transaction moins élevés pour convertir les dépôts (à partir d'un site web ou d'une application) et parce que les euros numériques impliqueraient probablement des risques et coûts de détention, en particulier des coûts de stockage, et des risques, moins élevés que les billets de banque.
(2) De premières études qui étaient très incertaines
La quantification du risque de « perte des dépôts » reste très incertaine car elle dépend des paramètres de l'euro numérique, de son utilisation effective comme moyen d'échanges et de son attractivité comme moyen de thésaurisation.
Par ailleurs, les premières études publiées sur le sujet négligeaient le facteur du volume global de monnaie de banque centrale en circulation, qui serait constitué des espèces et des euros numériques. Une partie des euros numériques seront constitués à partir des espèces, et s'opérera donc une substitution, qui sera neutre pour les banques commerciales. Pour ce qui s'agit des conversions à partir de dépôts (conversions qui, elles, peuvent affecter négativement les banques commerciales), le surplus de monnaie de banque centrale ne devrait pas être massif.
En particulier, la BCE fait remarquer que les banques ont connu pendant les périodes de tensions financières et de faibles taux d'intérêt une forte demande de billets en euros (et donc une croissance de la monnaie de banque centrale au détriment des dépôts). Elles n'ont pourtant pas fait valoir de difficultés à l'époque. Entre 2007 et 2021, les billets en euros en circulation sont ainsi passés de 628 milliards d'euros à 1 572 milliards d'euros, ce qui dépasse de loin le montant qui devrait être émis sous la forme d'euros numériques125(*).
Dès lors, les premières études publiées sur l'impact d'une introduction de l'euro numérique doivent être prises avec précaution. D'une part, elles restent très variables selon le plafond de détention retenu. D'autre part, elles n'intègrent pas toujours certaines caractéristiques retenues par la Commission européenne dans sa proposition et ne prennent pas toujours en compte le facteur du volume global de monnaie de banque centrale126(*).
b) Grâce aux choix retenus, un impact probablement limité sur la stabilité financière
Pour limiter les risques en termes de stabilité financière et d'intermédiation, la proposition de la Commission prévoit trois instruments : l'instauration d'une limite de détention, la non-rémunération de l'euro numérique et les dispositifs de cascade et cascade inversé :
- la fixation d'une limite de détention en euros numérique conduit de fait à limiter les conversions de dépôts bancaires en euros numériques. La limite de détention évoquée dans les premières simulations de la BCE s'est établie à 3 000 euros ;
- le fait que l'euro numérique ne porte pas intérêt est également un moyen de le rendre moins attractif que des dépôts qui sont quant à eux pour la plupart rémunérés ;
- les dispositifs de cascade et cascade inversée conduisent à assurer une continuité entre les euros numériques et les euros non numériques. Il ne serait ainsi pas nécessaire de recharger son compte en euros numériques si les avoirs en euros numériques sont insuffisants ; il est possible de mobiliser les fonds manquants à partir d'un compte de paiement en euros non numériques. De même, les utilisateurs peuvent transférer automatiquement les fonds en euros numériques dépassant les limites sur un compte de paiement en euros non numériques.
Ces dispositifs doivent conduire à faire de l'euro numérique davantage un moyen de paiement qu'un outil de réserve de valeur. Plusieurs études, prenant en compte ces trois caractéristiques, ont été publiées par la BCE et par plusieurs banques centrales de l'Eurosystème. Certaines sont fondées sur des hypothèses très conservatrices (ex : l'ensemble des Européens utilisent 100 % de leur limite de détention, dès l'introduction de l'euro numérique).
Les études quantitatives partagées par la Commission européenne dans son étude d'impact concluent à la pertinence d'un plafond autour de 3 000 € (entre 2 000 et 5 000 €) pour limiter les impacts négatifs sur la stabilité financière ainsi que sur la profitabilité du secteur bancaire, malgré une hétérogénéité entre pays et entre types de banques.
La Banque de France a mené dès le début de l'année 2021, une étude sur les six grandes banques françaises127(*), en distinguant plusieurs scénarios de limite de détention et d'adoption de l'euro numérique (limites de 1 000, 3 000 et 10 000 euros, utilisées à 50 % ou à 100 %). L'étude concluait qu'une décollecte de l'ordre de 8 % des dépôts était probablement supportable pour la stabilité financière.
En mai 2022, une étude de la BCE (en interaction avec le Comité sur la Stabilité Financière [FSC]) a estimé que le montant maximum d'euros numériques compatible avec la préservation de la stabilité financière à l'échelle de la zone euro serait de 1 tr - 1,5 tr € (soit une fuite des dépôts de 10-15 %), ce qui, ramené à 340 millions de citoyens européens, permet de justifier un plafond de l'ordre de 3 000 € (2 940 € - 4 400 €), déjà publiquement avancé par la BCE.
En avril 2022, une étude ad hoc menée par le Comité sur les opérations de marché (MOC) estimait que le niveau minimum de liquidité excédentaire nécessaire à la bonne transmission de la politique monétaire dans un système de plancher (Floor Required Excess Liquidity - FREL) s'établissait à environ 1,2 tr €, ce qui est également compatible avec le plafond de 3 000 € avancé par la BCE.
Au total, selon ces études, l'euro numérique aurait bien un impact sur les bilans bancaires mais celui-ci resterait modéré au niveau macroéconomique.
2. Un plafond de détention qui doit être fixé après des analyses approfondies et qui doit être validé par les co-législateurs
a) Des études approfondies à mener pour évaluer l'impact du plafond selon les pays et selon les types de banques
Les limitations à l'utilisation de l'euro numérique comme réserve de valeur, tout comme les premières études fournies, attesteraient donc d'un impact global maîtrisé sur la stabilité financière. Cependant, ces travaux restent agrégés, statiques, et comportent de fortes marges d'incertitude en fonction des paramètres de plafonnement ainsi que des hypothèses comportementales.
Il importe d'analyser les impacts à un niveau désagrégé, pour identifier les banques qui seraient les plus exposées. Un approfondissement de ces travaux sur l'enjeu de stabilité financière a été engagé par la Banque de France (avec l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution - ACPR) conjointement avec la direction générale du Trésor afin de déterminer plus finement les impacts sur les bilans bancaires des établissements français.
L'étude de la Banque de France menée avec l'ACPR, qui est en cours de finalisation128(*), montre une grande hétérogénéité entre les banques françaises s'agissant des conséquences d'un euro numérique. Avec une limite de détention fixée à 3 000 €129(*), la décollecte potentielle pourrait atteindre 20,7 % des dépôts à vue des particuliers en moyenne mais ce chiffre varie entre 11,9 % pour BNPP et 25,7 % pour la Banque Postale (LBP). Une telle décollecte représenterait 1,1 % du bilan des banques françaises, cette moyenne recouvrant des réalités très variables : 0,1 % pour BNPP et 4,6 % pour LBP. Les simulations montrent que la LBP pourrait être mise en difficulté, en cas de plafond fixé à 10 000 euros.
Lors de leur entretien avec les rapporteurs à Francfort, les représentants de la Deutsche Bank ont insisté sur l'hétérogénéité des conséquences d'un euro numérique selon les pays de la zone euro et selon les banques. S'agissant du risque de fuite des dépôts, la Deutsche Bank estime ainsi que l'impact variera selon « la région géographique et le modèle économique » des banques concernées. Dans l'hypothèse où seuls les consommateurs pourraient détenir des euros numériques130(*), la Deutsche Bank souligne que les banques de détail risqueraient d'être davantage touchées par les sorties de dépôt que les autres types de banques131(*).
La phase de préparation de l'euro numérique, lancée en octobre 2023, doit être l'occasion de réaliser des études approfondies s'agissant des implications de différents plafonds envisagés sur les différents types de banques et sur les différents États membres.
Ces études sont indispensables avant toute décision d'introduction de l'euro numérique et sont nécessaires pour déterminer le niveau adéquat du plafond de détention d'euros numériques. Elles pourraient conduire à l'adoption de plafonds différenciés selon les pays, pour prendre en compte l'hétérogénéité des situations économiques et des intermédiations financières132(*). Par ailleurs, des distinctions de plafond pourraient être également appliquées entre personnes physiques et morales.
Sans préjuger des travaux qui seront réalisés, il conviendrait que ce plafond ne soit pas fixé trop bas, au risque de nuire à l'attractivité de l'euro numérique.
Recommandation 9 : Demander à la Commission européenne et à la BCE des analyses approfondies d'évaluation des impacts, sur les États membres et les différents types de banques, des plafonds envisagés de détention d'euros numériques.
b) Une intervention nécessaire des co-législateurs dans la fixation du niveau de plafond de détention
L'article 16 de la proposition de règlement prévoit que la détermination du plafond soit complétement laissée à la main de la BCE133(*). Cet article a fait l'objet de nombreuses discussions entre États membres à l'occasion des groupes de travail technique au Conseil.
La Commission européenne, tout comme la BCE, arguent de la compétence exclusive de la BCE en matière de politique monétaire. Si l'article 133 du TFUE prévoit une intervention des co-législateurs en matière de politique monétaire, cette intervention serait fortement limitée, et ne devrait pas, selon elles, empiéter sur les pouvoirs de la BCE. Selon les services juridiques de la BCE et de la Commission, cette limitation est confirmée par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui a jugé dans une décision de 2021 que la notion de politique monétaire, compétence exclusive de la BCE, ne se limite pas à « sa mise en oeuvre opérationnelle (...) mais implique également une dimension normative visant à garantir le statut de l'euro en tant que monnaie unique »134(*).
Dès lors, pour la Commission et la BCE, le législateur peut imposer des obligations à la BCE, comme sur les aspects liés à la confidentialité, mais ne peut pas prendre des mesures qui viendraient clairement restreindre ses compétences. Or, l'une d'elles est l'exclusivité de l'émission de la monnaie unique, en vertu de l'article 282 du TFUE. Ainsi, toute détermination par les co-législateurs d'un plafond interférerait avec le pouvoir exclusif de la BCE d'autoriser l'émission d'euro numérique.
Les rapporteurs considèrent cependant nécessaire de fonder démocratiquement cette limite de détention qu'ils estiment ne pas pouvoir ressortir seulement de la BCE.
Trois arguments majeurs plaident en faveur d'une intervention des co-législateurs dans la fixation du plafond.
D'abord, il en va du respect des compétences des États membres. La stabilité financière est une compétence partagée entre la BCE et les co-législateurs. Or, les instruments choisis pourraient également affecter les établissements de crédit et, plus généralement, leur compétitivité. Les colégislateurs doivent donc être impliqués dans la définition des limites de leur utilisation.
Par ailleurs, il convient de rappeler que l'usage de la monnaie est un enjeu éminemment politique. Au-delà des seules questions de stabilité financière, la définition des limites aura un impact structurant sur l'utilisation de l'euro numérique comme monnaie publique. La réserve de valeur constitue l'une des trois fonctions de la monnaie (avec l'unité de compte et l'intermédiaire des échanges). Le règlement sur l'euro numérique doit explicitement fixer ce plafond de détention qui doit refléter un équilibre hautement politique à cet égard, et ne peut être une question purement paramétrique.
Enfin, la BCE a déclaré à plusieurs reprises que l'euro numérique ne ferait pas partie de ses outils de politique monétaire135(*). Par conséquent, la compétence exclusive de la BCE dans ce domaine ne peut être utilisée comme argument pour justifier que les États membres ne puissent pas exercer leurs compétences.
Dès lors, le règlement établissant un euro numérique doit être normatif en définissant les instruments évoqués pour limiter la réserve de valeur et en fixant le montant de détention maximale.
Pour assurer un compromis avec la position de la BCE, il pourrait être décidé que les co-législateurs fixeraient un niveau maximum de détention sous la forme d'un corridor, laissant ainsi une flexibilité suffisante à la BCE pour exercer sa compétence.
À défaut, si la BCE était seule chargée de fixer ce plafond, il conviendrait de prévoir une clause de révision permettant au Conseil de se prononcer, après un délai défini, sur la modification ou non du niveau du plafond de détention.
Recommandation 10 : Prévoir l'intervention des co-législateurs dans la fixation du plafond de détention d'euros numériques.
L'European Payment Initiative (EPI) :un projet mis en avant par les banques mais aujourd'hui fortement fragilisée
Pour répondre à l'objectif de souveraineté des paiements en Europe, les banques européennes mettent régulièrement en avant le projet d'European Payment Initiative (EPI). Ce projet a été lancé en 2021, avec pour objectif de proposer une alternative européenne à Visa et à Mastercard sur le segment du paiement par cartes.
Un projet de carte bancaire européenne qui a dû être abandonné
Le projet devait offrir une solution de paiement par cartes, ayant vocation à être acceptée partout en Europe pour remplacer à terme tous les schemes nationaux en Europe, telles que Cartes bancaires ou Girocard. EPI devait également proposer une solution de paiement instantané et un portefeuille numérique (wallet). 16 banques européennes, issues de cinq pays, étaient à l'origine membres du projet.
Cependant, en mars 2022, le projet de scheme de carte bancaire européen est abandonné, du fait du retrait de plusieurs banques espagnoles puis italiennes. Le projet est alors recentré sur une application de paiement basée sur du virement instantané et sur un portefeuille de paiements numériques, nommé Wero.
L'abandon d'un système européen unifié de carte bancaire réduit fortement l'ambition initiale du projet. EPI a indiqué aux rapporteurs que « proposer une solution alternative à Visa et Mastercard est un projet très complexe, coûteux et de long terme. C'est également un projet délicat à mettre en oeuvre car l'on a besoin d'une totale adhésion de la part des commerçants qui devront investir pour adapter leurs systèmes de caisse et leurs parcs de terminaux de paiement pour intégrer cette nouvelle marque »136(*).
Le plan de déploiement de Wero prévoit pour juin 2024 le lancement du service de transfert de fonds entre particuliers, le lancement des paiements en e-commerce au deuxième semestre 2025 et le paiement en point de vente pour 2026.
Une solution qui doit être complémentaire de l'euro numérique
Malgré l'abandon de la solution par cartes, EPI reste une initiative qui mérite d'être soutenue. Elle doit permettre de développer une solution pan-européenne basée sur le virement instantané. Or, il s'agit d'une orientation prometteuse au vu de l'augmentation continue du nombre de transferts par virement instantané, qui n'a de cesse d'augmenter en France.
Il existe pourtant un risque de mauvaise articulation entre le projet d'euro numérique et celui porté par EPI. Le projet d'euro numérique, par les cas d'usage envisagés et ses caractéristiques, pourrait venir concurrencer la solution de paiement proposée par EPI. Le schéma complet de paiement commercial de l'euro numérique est en effet largement similaire à celui déjà développé par EPI.
Bien articulées, les deux solutions pourraient cependant être complémentaires. EPI pourrait ainsi constituer un support technologique pour permettre la distribution de l'euro numérique. EPI a notamment participé au prototypage d'une première interface utilisateur sur les paiements en point de vente. La détermination des caractéristiques de l'euro numérique devra veiller à assurer cette complémentarité. Il est impératif que les deux projets s'articulent harmonieusement pour qu'ils bénéficient de synergies.
L'enjeu de cette complémentarité rejoint la question du modèle économique choisi pour l'euro numérique. Par exemple, imposer aux banques de distribuer l'euro numérique dans une application propre à la BCE représenterait un investissement non négligeable pour les banques et pourrait compromettre l'existence même de solutions privées telles qu'EPI.
* 123 Les dépôts représentent plus de 50 % du passif des banques en Espagne et en Italie, 44 % en Allemagne, mais seulement 28 % en France (Étude d'impact accompagnant la proposition).
* 124 L'impact serait alors tout particulièrement important pour l'économie de la zone euro. En effet, le financement bancaire dans la zone euro est la source de financement ultra dominante. Il représente aujourd'hui 79 % des besoins des entreprises en Europe alors qu'aux États-Unis, les marchés assurent majoritairement ce rôle (à 61 %) (Banque de France, 2022).
* 125 Ulrich Bindseil, Piero Cipollone, Jurgen Schaaf, “The digital euro after the investigation phase: Demystifying fears about bank disintermediation”, CEPR, 19 février 2024.
* 126 Dans une étude de 2021, bien avant la publication de la proposition de la Commission et donc sans connaître les premières caractéristiques retenues, la firme Morgan Stanley estimait à 8 %, soit 873 milliards d'euros, la perte de dépôts de particuliers pour les banques commerciales lors de l'introduction d'un portefeuille limité à 3 000 euros numériques (Digital euro might suck away 8 % of banks' deposits - Morgan Stanley, M. Jones, Reuters, 16 juin 2021).
* 127 BNP Paribas (BNPP), Société générale (SG), Groupe Crédit agricole GCA, Groupe BPCE (GBPCE), Groupe Crédit mutuel (GCM) et La Banque Postale (LBP).
* 128 Réponses au questionnaire des rapporteurs.
* 129 Utilisée pleinement, dans la limite du montant des dépôts à vue détenus par les particuliers.
* 130 Ce n'est pas l'hypothèse retenue dans la proposition de la Commission : l'article 2 précise que l'euro numérique est accessible aux personnes physiques et morales.
* 131 Les banques de détail désignent les institutions bancaires qui fournissent des services financiers au grand public, par opposition aux banques d'investissement ou aux banques d'affaires qui s'adressent aux grandes entreprises.
* 132 Les répercussions d'une éventuelle limite de détention à 3 000 euros sont certainement très différentes si l'on compare les États membres de la zone euro à forte richesse et les États membre à faible richesse.
* 133 Article 16 paragraphe 1 : « Aux fins de l'article 15, paragraphe 1, la Banque centrale européenne élabore des instruments visant à limiter l'utilisation de l'euro numérique comme réserve de valeur et décide de leurs paramètres et de leur utilisation, conformément au cadre défini dans le présent article. »
* 134 CJUE, C-422/19 et C-423/19 Johannes Dietrich et Norbert Häring/Hessischer Rundfunk, 26 janvier 2021.
* 135 Les rapports d'étape de la BCE indiquent ainsi que l'euro numérique n'est pas envisagé comme un outil de politique monétaire. Exemple : “A possible role for the digital euro as a tool to strengthen monetary policy is not identified in this report, but could emerge in the future on the basis of further analysis or owing to developments in the international financial system” (ECB, Report on a digital euro, October 2020).
* 136 Réponses au questionnaire des rapporteurs.