II. COMMISSION DES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE
ET DES FORCES
ARMÉES
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE 177
1. Le stock des lois suivies par la commission 177
2. L'état d'application des lois d'initiative sénatoriale 179
3. L'application des lois votées selon la procédure accélérée 179
4. La publication des rapports du Gouvernement 179
5. Les avis et rapports d'information publiés par la commission 182
B. DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 184
1. Défense et forces armées 184
INTRODUCTION
Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2022-2023 - soit entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2024 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.
Pour la session parlementaire 2022-2023, une partie importante de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a consisté en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.
Au cours de la session parlementaire 2022-2023, le Sénat a adopté en séance publique 17 projets de lois de ratification de conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces projets de loi n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois puisqu'ils n'appellent aucune mesure d'application réglementaire.
La loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été promulguée au cours de la session concernée.
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE
1. Le stock des lois suivies par la commission
À la date du 31 mars 2024, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suit également l'application de la loi n° 2021-1031 du 4 aout 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales et de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
a) Les lois totalement applicables
La loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est, depuis l'exercice précédent, totalement applicable.
Pour mémoire, les décrets prévus par la loi qui ont été adoptés sont les suivants :
- Le décret n° 2021-1071 du 12 août 2021 portant modification du décret n° 2013-1154 créant un Conseil national du développement et de la solidarité internationale. Il précise la composition, l'organisation et les modalités de fonctionnement du Conseil national du développement et de la solidarité internationale (art 7 de la loi) ;
- Le décret du 30 décembre 2021, portant approbation des statuts de la société Expertise France.
- Le décret n° 2022-571 du 19 avril 2022, définissant les catégories d'organisations de la société civile au profit desquelles l'État met en oeuvre un dispositif dédié à des projets de développement en vue de l'octroi, le cas échéant, d'une subvention, prévu à l'article 2 de la loi ;
- Le décret n° 2022-787 du 6 mai 2022 relatif aux modalités de fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement, prévu à l'article 12 Division III alinéa 8 de la loi.
Toutefois, plus de deux ans et demi après la promulgation de cette loi, cette commission, qui doit être composée d'un collège de parlementaires et d'un collège de personnalités qualifiées, n'avait toujours pas été mise en place, du fait, notamment, du contenu de ce décret, qui s'éloignait de la loi sur plusieurs points. M. Jean-Louis Bourlanges, Président de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, a donc déposé une proposition de loi modifiant l'article 12 de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
La loi adoptée par les deux assemblées modifie ainsi la loi de 2021 en poursuivant un double objectif :
- clarifier le fait que la commission d'évaluation de l'APD ne remplit pas une mission à portée uniquement ou principalement budgétaire et financière, mais une mission d'évaluation de l'adéquation des projets aux objectifs fixés par la loi de 2021 ;
- placer la commission auprès du ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour ce qui a trait à son fonctionnement. Le texte confère ainsi le secrétariat administratif de l'instance à la direction générale en charge du développement international du ministère et prévoit que les déclarations d'intérêt des experts sont transmises à son secrétariat général.
La loi n° 2024-309 du 5 avril 2024 relative à la mise en place et au fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement instituée par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 devrait ainsi permettre la mise en place rapide de la structure.
b) Les lois partiellement applicables
Au 31 mars 2024, la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense est partiellement applicable (voir Infra), avec un taux d'application de 30 %.
2. L'état d'application des lois d'initiative sénatoriale
Aucune loi d'initiative sénatoriale relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, n'a été promulguée au cours de la période de référence.
Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte donc aucune loi d'origine sénatoriale.
3. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Au cours de la session 2022-2023, la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a été votée selon la procédure accélérée.
4. La publication des rapports du Gouvernement
a) La publication et l'exploitation des rapports de l'article 67 de la loi de 2004 de simplification du droit
Aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :
« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
La Commission a été destinataire du rapport de l'article 67 relatif à la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, en date du 18 mai 2022.
En revanche, elle n'a pas été destinataire du rapport de l'article 67 de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Toutefois, un tableau de programmation des mesures d'application de la loi a été adressé au Sénat par Mme Claire Landais, secrétaire générale du gouvernement, le 7 décembre 2023.
b) La publication des rapports du Gouvernement demandés par le parlement
La loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense qui a été promulguée lors de l'année parlementaire écoulée prévoit la présentation par le Gouvernement de différents rapports, à diverses échéances.
Tout d'abord, l'article 7 de la loi prévoit qu'« avant la fin de l'année 2026, le Gouvernement remettra au Parlement, après information du Conseil supérieur de la fonction militaire, un rapport évaluant les effets de la nouvelle politique de rémunération des militaires. » Le délai n'est donc pas arrivé à échéance.
Dans le chapitre 2 du titre I, relatif aux dispositions relatives au contrôle parlementaire de l'exécution de la loi de programmation, plusieurs rapports au Parlements sont prévus :
- L'article 9 prévoit qu'« avant le 1er janvier 2024, le Gouvernement remet aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un bilan de l'exécution de la loi de programmation militaire pour la période 2019-2023 ». Ce rapport a été déposé le 22 mars 2024 ;
- L'article 9 dispose qu'« avant le 30 avril de chaque année, le Gouvernement remet aux commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense et des finances un rapport sur le bilan de l'exécution de la programmation militaire ». Ce rapport n'a pas été déposé, mais l'échéance n'est pas arrivée à son terme. L'article précise le contenu attendu du rapport et prévoit que « ce rapport fait l'objet d'une présentation au Parlement par le ministre de la défense et d'un débat au sein des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense ». Là encore, le délai n'est pas arrivé à échéance.
- L'article 10 prévoit qu'« avant le 30 juin de chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport sur les enjeux et les principales évolutions de la programmation budgétaire de la mission « Défense ». Le délai n'est pas non plus arrivé à échéance.
- Sans constituer à proprement dit un rapport, ce même article prévoit que « avant le 15 juillet de chaque année, le ministre de la défense présente aux commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense une mise à jour de la programmation militaire.
Cette présentation donne lieu à un débat dans les commissions mentionnées au deuxième alinéa afin de vérifier l'adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi, les réalisations et les moyens alloués, au regard des évolutions des contextes géopolitique et macroéconomique, avant l'examen du projet de loi de finances de l'année.
Les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat sont informées chaque année, au moment de la loi de finances, des modalités du financement de l'effort national de soutien à l'Ukraine ainsi que des cessions de tous les matériels et les équipements nécessitant un recomplètement et des aides à l'acquisition de matériels ou de prestations de défense et de sécurité. »
D'autres rapports sont prévus par la loi de programmation militaire :
- L'article 56 prévoit qu'« avant le 30 septembre de chaque année à compter de l'année suivant la publication de la présente loi, le Gouvernement remet aux commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense et des finances un rapport sur la mise en oeuvre des articles 47 à 51 de la présente loi relatifs à l'économie de défense. ». Le délai n'est pas arrivé à échéance. Le premier rapport de ce type devrait être déposé avant la fin du mois de septembre 2024.
- L'article 68 de la loi prévoit que « l''autorité nationale de sécurité des systèmes d'information remet chaque année au Gouvernement et au Parlement, dans le respect du secret de la défense nationale, un rapport d'activité sur les conditions d'exercice et les résultats des mesures prises en application de l'article L. 2321-2-3 du code de la défense. ». Ce rapport n'a pas, à ce jour, été déposé.
Sur la base de la précédente loi de programmation, deux rapports ont été transmis au Sénat :
- L'article 10 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la LPM 2019 à 2025 prévoyait : « Deux fois par an, avant le 15 avril et avant le 15 septembre, le ministre chargé des armées transmet aux commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense, ainsi qu'aux commissions permanentes chargées des finances, un bilan de l'exécution de la programmation militaire. ». Le dernier rapport sur cette base législative a été déposé le 10 octobre 2023 ;
- Enfin, l'article L. 4111-1 du code de la défense prévoit qu' « un Haut Comité d'évaluation de la condition militaire établit un rapport annuel, adressé au Président de la République et transmis au Parlement ». Ce rapport a été déposé le 21 mars 2024.
Concernant la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, elle prévoit un nombre important de rapports au Parlement :
6 rapports devaient dresser un état des lieux dans un délai fixé par la loi. 5 ont été déposé au cours de la session précédente, comme prévu par la loi. 1
En revanche, le rapport prévu à l'article 16 présentant la stratégie de la France en matière de mobilité internationale en entreprise et en administration, n'a pas encore été déposé, alors que le délai prévu par la loi est expiré (6 août 2022).
En ce qui concerne les trois rapports au Parlement qui doivent être présentés à échéance régulière :
- Le rapport sur la stratégie de développement solidaire et de lutte contre les inégalités mondiales (article 3) qui doit être présenté chaque année avant le 1er juin a été déposé le 1er aout 2022, mais sa deuxième édition n'a pas été déposé ;
- le rapport annuel de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement prévu à l'article 12 de la LPM n'a pas été déposé, mais cela s'explique par le fait que la mise en place effective de la commission n'a toujours pas eu lieu (voir intra) ;
- le rapport sur les experts techniques internationaux français, qui doit être présenté tous les deux ans (article 11) n'a toujours pas été déposé, alors que le délai de dépôt est expiré depuis le 5 août 2023.
5. Les avis et rapports d'information publiés par la commission
Au cours de la session 2022-2023, la commission a rendu 11 avis rapports ou avis budgétaires.
Lors de cette période, la commission a adopté 15 rapports d'information
9 rapports d'information sur ces grands thèmes ont été menés :
- « Réinvestir les Balkans occidentaux : un impératif stratégique », rapport d'information n° 882 du 12 juillet 2023, par M. Olivier CIGOLOTTI, Mme Hélène CONWAY-MOURET, M. Bernard FOURNIER et Mme Michelle GRÉAUME ;
- « Oman et Émirats arabes unis au prisme de la stratégie française au Moyen-Orient », rapport d'information n° 881 du 12 juillet 2023 - par M. Hugues SAURY, Mme Gisèle JOURDA, M. André GUIOL et Mme Vivette LOPEZ ;
- « L'Égypte, porte d'entrée de la France dans les crises du Moyen-Orient », rapport d'information n° 880 du 12 juillet 2023 par M. Ronan LE GLEUT, Mme Sylvie GOY-CHAVENT, MM. Jacques LE NAY et Jean-Pierre GRAND ;
- « La France en Amérique du Sud, quelles relations avec ses voisins brésilien, surinamais et guyanien ? », rapport d'information n° 846 du 5 juillet 2023 par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, M. André VALLINI, Mme Catherine DUMAS, M. Philippe FOLLIOT et Mme Nicole DURANTON. Il est à noter que ce rapport a permis le premier déplacement officiel d'une délégation du Sénat au Guyana, ce qui a été extrêmement apprécié des autorités de ce pays. Un lien a pu être établi à cette occasion, qui a été conforté depuis, notamment par l'envoi d'une lettre de soutien après les menaces du Venezuela sur l'intégrité territoriale du Guyana ;
- « Quel bilan pour l'opération Barkhane ? », rapport d'information n° 708 du 7 juin 2023 par MM. Pascal ALLIZARD, Olivier CIGOLOTTI et Mme Marie-Arlette CARLOTTI ;
- « Quelle stratégie française dans le golfe de Guinée ? », rapport d'information n° 383 du 1er mars 2023 par MM. Bernard FOURNIER, François BONNEAU et Mme Gisèle JOURDA ;
- « Ukraine : un an de guerre. Quels enseignements pour la France ? », rapport d'information n° 334 du 8 février 2023 par MM. Cédric PERRIN et Jean-Marc TODESCHINI ;
- « La stratégie française pour l'Indopacifique : des ambitions à la réalité », rapport d'information n° 285 du 25 janvier 2023 par MM. Cédric PERRIN, Rachid TEMAL, Hugues SAURY, Jacques LE NAY, André GATTOLIN et Joël GUERRIAU ;
- « Israël - Palestine : redonner un horizon politique au processus de paix », rapport d'information n° 208 du 14 décembre 2022 par MM. Christian CAMBON, Olivier CIGOLOTTI, Guillaume GONTARD, Pierre LAURENT, Mmes Nicole DURANTON et Sylvie GOY-CHAVENT.
En préparation de l'examen de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, 5 rapports d'information sur la loi de programmation précédente ont été adoptés :
- « Les impensés de la LPM : préparation opérationnelle, disponibilité des équipements et évolutions du soutien », rapport d'information n° 709 du 7 juin 2023 par M. Olivier CIGOLOTTI et Mme Michelle GRÉAUME ;
- « Une LPM qui laisse de nombreux enjeux capacitaires en suspens », rapport d'information n° 707 du 7 juin 2023 par M. Cédric PERRIN et Mme Hélène CONWAY-MOURET ;
- « Pour une coordination de la cyberdéfense plus offensive dans la loi de programmation militaire 2024-2030 », rapport d'information n° 638 du 24 mai 2023 - par MM. Olivier CADIC et Mickaël VALLET ;
- « Renseignement et prospective : garder un temps d'avance, conserver une industrie de défense solide et innovante », rapport d'information n° 637 du 24 mai 2023 - par MM. Pascal ALLIZARD et Yannick VAUGRENARD ;
- « Transformer les ressources humaines des armées : définir un modèle en cohérence avec nos ambitions stratégiques », rapport d'information n° 443 du 22 mars 2023 par M. Joël GUERRIAU et Mme Marie-Arlette CARLOTTI.
S'y est ajouté un rapport présentant l'avis de la commission sur les contrats d'objectifs et de performance d'une grande institution :
- « Le contrat d'objectif et de performance de Campus France : une stratégie pertinente qu'il convient de prolonger », rapport n° 305 (2022-2023) du 5 juillet 2023 par MM. Ronan LE GLEUT et André VALLINI.
Enfin, la commission a rendu un avis sur le PJL d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (avis n° 9 du 4 octobre 2022, par M. Philippe PAUL et Mme Gisèle JOURDA).