Indemnités des élus locaux : reconnaître l'engagement à sa juste valeur

LISTE DES RECOMMANDATIONS

N° de la recommandation	Recommandations	Acteurs concernés	Calendrier prévisionnel	Support/action
1	Remédier à la dégradation des conditions matérielles d'exercice des mandats : - à partir du 1^er janvier 2024, indexer chaque année sur l'inflation les montants d'indemnités des élus ; - proposer une revalorisation globale des indemnités	Gouvernement et Parlement
			à partir du 1^er janvier 2024 et chaque année	Projet de loi de finances pour 2024
			avant le renouvellement municipal de 2026	Loi ordinaire ou loi de finances
2	Garantir l'accompagnement financier de l'État : - augmenter le seuil d'éligibilité à la DPEL de 1 000 à 3 500 habitants et l'indexer sur l'inflation ; - supprimer la condition de potentiel financier dans le calcul de la DPEL	Gouvernement et Parlement	2024	Loi ordinaire ou loi de finances
3	Créer une contribution de l'État au bénéfice de la commune, complémentaire, le cas échéant, de la DPEL, afin de compenser l'activité des maires agissant pour le compte de l'État	Gouvernement et Parlement	2024	Loi ordinaire ou loi de finances
4	Donner davantage de marges de manoeuvre financières au conseil municipal dans l'attribution des indemnités aux élus	Gouvernement et Parlement	À partir du premier semestre 2024	Loi ordinaire ou loi de finances
5	Améliorer la prise en charge par l'État des frais de transport exposés par les élus locaux lorsqu'ils représentent leur collectivité ès qualités	Gouvernement et Parlement	À partir du premier semestre 2024	Loi ordinaire ou loi de finances
6	Donner aux élus qui le souhaitent des possibilités améliorées de continuer à exercer leur mandat dans le cadre d'un arrêt maladie	Gouvernement et Parlement Conseil national de l'Ordre des Médecins Caisses primaires d'assurance maladie	2024	Loi Campagne de sensibilisation,
7	Dans le respect de la volonté du législateur, faciliter l'accès des personnes en situation de handicap aux fonctions électives	Gouvernement (ministre en charge des solidarités)	Sans délai	Décret d'application
8	Prévoir que les crédits d'heures ou les autorisations d'absence non payés par l'employeur soient pris en charge par la collectivité, dans un plafond égal à deux fois la valeur horaire du SMIC, et non plus une fois et demie comme actuellement	Gouvernement et Parlement	2024	Loi

AVANT-PROPOS

INDEMNITÉS DES ÉLUS LOCAUX :

RECONNAÎTRE L'ENGAGEMENT À SA JUSTE VALEUR

Il n'est point d'avenir pour nos territoires si les élus n'en ont plus. Ce constat est au coeur de deux rapports récents du Sénat, publiés les 5 et 6 juillet 2023 : tous deux lancent un signal d'alarme, dans un contexte, que chacun connaît, de crise des vocations^1(*). Quelques chiffres l'illustrent : en 2020, 345 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet, faute de candidats en nombre suffisant (228 communes en 2014). Par ailleurs, début avril 2023, 1 293 maires ont démissionné depuis les dernières élections municipales de juin 2020, soit environ 3,7 %. Selon l'Association des Maires de France, les démissions d'élus municipaux ont atteint, à mi-mandat, un « niveau sans précédent ». L'Association appelle ainsi à « stopper l'hémorragie ».

Face à ces difficultés, il y a urgence à agir. C'est pourquoi la mise en place d'un véritable « statut de l'élu » s'impose comme une évidence. Prévu dès les lois «  Defferre » de 1982^2(*), ce statut s'est progressivement construit depuis le début des années 1990.

Ce statut regroupe l'ensemble des droits et garanties dont bénéficient les quelque 500 000 élus locaux afin de faciliter l'exercice de leurs missions.

Votre délégation a produit, le 5 juillet 2018, un rapport comportant six tomes sur le sujet. Ces travaux, qui font toujours référence aujourd'hui, ont largement inspiré la loi dite « engagement et proximité » du 27 décembre 2019^3(*), en particulier son titre V intitulé « reconnaître et renforcer les droits des élus ». De manière constante, votre délégation poursuit deux objectifs pour rendre le mandat local aussi attractif que possible :

- concilier le mandat avec la vie personnelle et professionnelle de l'élu ;

- protéger l'élu dans le cadre de ses fonctions.

Notre assemblée a pris des initiatives fortes sur le second volet, dans le cadre d'une récente proposition de loi, déposée par nos collègues François-Noël Buffet, Françoise Gatel et  Mathieu Darnaud^4(*), et adoptée à l'unanimité par notre assemblée le 10 octobre 2023. Ce texte a été largement soutenu par le Gouvernement.

S'agissant du second volet du statut, à savoir la conciliation entre le mandat local et la vie de l'élu, il regroupe de nombreuses dispositions, au premier rang desquelles figurent le régime indemnitaire, la formation, la reconversion professionnelle et la protection sociale.

Parce que la question de la juste indemnisation des élus est un enjeu démocratique majeur, au coeur de l'engagement républicain, votre délégation a fait le choix de consacrer un premier « rapport flash » au régime indemnitaire des élus, notamment municipaux. Elle a naturellement porté une attention particulière à la mise en oeuvre et au suivi des recommandations qu'elle avait formulées en 2018 dans le tome II de son rapport précité, consacré au régime indemnitaire. Votre délégation y constatait que « les évolutions législatives qui se sont succédées ces trente dernières années n'ont pas abouti (...) à un régime indemnitaire pleinement satisfaisant. La prévalence d'une culture de l' « amateurisme républicain » à rebours d'une « professionnalisation de la fonction élective », la dégradation des comptes publics locaux, la sensibilité de l'opinion publique à l'égard des enjeux financiers et peut-être la répugnance de certains élus locaux à s'intéresser à ces considérations prosaïques, ont sans doute constitué un frein à toute évolution significative ». Afin de combler les lacunes du régime indemnitaire des élus locaux, la délégation formulait 12 recommandations^5(*). Elles ont été quasi-intégralement suivies d'effet.

Il convient aujourd'hui de passer à l'acte II du volet indemnitaire du statut de l'élu, dans le contexte du malaise des élus locaux, précédemment évoqué, avec un objectif clair : garantir une meilleure sécurité matérielle des élus afin de faciliter et sécuriser l'exercice du mandat d'élu local. Tel est le sens des 8 recommandations proposées par vos rapporteurs.

I. POUR UNE NOUVELLE VALORISATION DES INDEMNITÉS, À LA HAUTEUR DU FORT ENGAGEMENT CITOYEN DES ÉLUS LOCAUX

A. EN 2018, LA DÉLÉGATION A PROPOSÉ UNE REVALORISATION DES INDEMNITÉS DE FONCTION DES MAIRES

Dans le rapport précité, votre délégation n'appelait ni à un retour à un strict « amateurisme républicain », tel qu'il apparut à la fin du XIX^e siècle lorsque l'exercice des responsabilités locales était encore l'apanage d'une élite, ni à un saut vers une véritable « professionnalisation de la fonction élective », à l'oeuvre dans certains pays étrangers où la vocation d'élu local est pratiquement devenue un métier.

En conséquence, le rapport ne plaidait pas pour un changement de modèle, mais pour son ajustement, partant d'un double constat de bon sens, largement partagé dans nos territoires :

- le mandat local ne constitue pas, la plupart du temps, une activité qui se substitue à l'activité professionnelle, mais un engagement civique ;

- l'indemnité de fonction n'est pas une rémunération, mais une compensation.

Pour autant, précise le rapport, cette indemnité doit couvrir effectivement les frais liés à l'exercice du mandat, pour ne pas pénaliser les élus ni décourager les candidats. C'est pourquoi sa première recommandation tend à « revaloriser le niveau maximal des indemnités de fonction des maires des communes de moins de 100 000 habitants, en particulier celles en deçà de 1 000 habitants ».

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* ¹ Rapport sur l'avenir de la commune et du maire, en date du 5 juillet 2023 : https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/missions-dinformation-communes/mission-dinformation-sur-lavenir-de-la-commune-et-du-maire-en-france.html ; rapport du groupe de travail sur la décentralisation, en date du 6 juillet 2023 : https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/controle-et-evaluation/groupe-de-travail-sur-la-decentralisation.html.

* ² La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions annonce un futur statut de l'élu : « Des lois détermineront (...) le mode d'élection et le statut des élus » (article 1^er).

* ³ Rapport d'information n° 642 (2017-2018), tome I à VI, « Faciliter l'exercice des mandats locaux » : https://www.senat.fr/rapports-classes/crcoll2017.html.

* ⁴ Texte n° 648 (2022-2023) déposé au Sénat le 26 mai 2023 ; voir le dossier législatif : https://www.senat.fr/senateur/darnaud_mathieu14259y.html. Ce texte vise, d'une part, à mieux protéger les élus locaux dans l'exercice de leurs mandats, d'autre part, à améliorer l'accompagnement des élus par les acteurs chargés des élus victimes.

* ⁵ Voir https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-642-2-notice.html.